„Polistrategia” bezpieczeństwa i rozwoju – od segregacji po integrację

Zmiana cywilizacyjna, która przyspiesza w wyniku rozwoju technik informatycznych i komunikacyjnych, biotechnologii i inżynierii genetycznej, łączenia procesów gospodarki światowej i jej dynamicznego rynku, masowej rozrywki. Równocześnie człowiek dotyka granic biosfery, odbiegając od własnych filogenetycznych zachowań przystosowawczych. Polityczna i cywilizacyjna zmiana różnych zjawisk wymusza nowe zachowania przystosowawcze państw, o ile chcą przetrwać w czasie i przestrzeni.

W poszukiwaniu nowych strategii przetrwania w czasie i przestrzeni autorzy skupili się na wstępnej analizie możliwego połączenia strategii bezpieczeństwa narodowego ze strategią rozwoju w jeden dokument na poziomie polityczno-strategicznym w celu harmonizacji obydwu istotnych procesów – projektowania polistrategii łączącej obszar rozwoju państwa i jego bezpieczeństwa – oraz środków służących jej realizacji. Autorzy mają nadzieję, ze czytelnicy podejdą do tej propozycji z jednej strony w sposób krytyczny (trzeba się spierać, aby powstała najlepsza możliwa strategia), ale zarazem życzliwie (poszukujmy wspólnie najlepszego rozwiązania dla Polski).

W momencie powstawania artykułu rząd procedował dwa najważniejsze dokumenty strategiczne. Rada Ministrów 25 lipca 2025 r. przyjęła Strategię Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, która zostanie przedstawiona do podpisu Prezydenta RP. Strategia ta powstała na podstawie przekazanych rok wcześniej „Rekomendacji do Strategii Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej”¹.

Drugi dokument to Średniookresowa strategia rozwoju kraju do 2035 r. ². Oba dokumenty odwołują się zarówno do problemów rozwojowych, jak i bezpieczeństwa. Chociaż powstają równolegle, to nie ma między nimi żadnych powiązań prawnych czy systemowych.

Strategia Bezpieczeństwa Narodowego i polityka rozwojowa państwa

Na początek przyjmijmy, że zadaniem strategii jest „osiągnięcie celów ustalonych przez politykę, wykorzystując jak najlepiej posiadane środki”³. W Polsce dokumentem, który określa sposób osiągania celów określonych przez rząd i prezydenta w zakresie bezpieczeństwa, jest Strategia Bezpieczeństwa Narodowego. Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej (SBN RP), podpisana 12 maja 2020 r. przez prezydenta Andrzeja Dudę, zawiera definicję podstawowych interesów i celów państwa polskiego w zakresie bezpieczeństwa narodowego. Zapisy SBN RP definiują tzw. interesy narodowe w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego, które obejmują:

1. strzeżenie niepodległości, nienaruszalności terytorialnej, suwerenności oraz zapewnienie bezpieczeństwa państwa i obywateli;
2. kształtowanie porządku międzynarodowego opartego na solidarnej współpracy i poszanowaniu prawa międzynarodowego, dającego gwarancje bezpiecznego rozwoju Polski;
3. umacnianie tożsamości narodowej i strzeżenie dziedzictwa narodowego;
4. zapewnienie warunków do trwałego i zrównoważonego rozwoju społecznego i gospodarczego oraz ochronę środowiska naturalnego (4).

Przyjęty przez Radę Ministrów w lipcu br. tekst SBN RP w obszarze interesów państwa i celów też odwołuje się do dość szeroko rozumianych kwestii rozwojowych, a nie tylko militarnych i obronnych⁵.

Podstawą prawną tworzenia Strategii Bezpieczeństwa Narodowego RP jest Ustawa o obronie Ojczyzny, a konkretnie jej art. 24 ust. 1, który określa kompetencje Prezydenta RP w zakresie prac nad tym dokumentem. Ustawa o obronie Ojczyzny opisuje działania takie jak: przekazywanie Radzie Ministrów rekomendacji do strategii, procedurę zatwierdzania strategii oraz wydawanie dokumentów wykonawczych. Wspomniany wyżej artykuł ustawy precyzuje, że Prezydent RP, stojąc na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa, przekazuje Radzie Ministrów rekomendacje do strategii, zatwierdza ją, a także przekazuje rekomendacje do przygotowań obronnych oraz wydaje dokumenty wykonawcze do strategii.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że strategia bezpieczeństwa nie tylko wyznacza kierunki działania. Jak powiedział w rozmowie autorom gen. broni rez. Dariusz Łukowski: „Strategia jest dokumentem-informacją skierowaną do sojuszników, jak też do wrogów. W tym kontekście strategia jest również elementem polityki odstraszania”.

Zgodnie z ustawą Prezydent RP przekazuje Radzie Ministrów rekomendacje do Strategii Bezpieczeństwa Narodowego RP przed rozpoczęciem przez Radę Ministrów prac nad projektem. Rekomendacje powstają w Biurze Bezpieczeństwa Narodowego. Zespół do opracowania Strategii Bezpieczeństwa Narodowego RP powołuje Rada Ministrów, a przewodniczy mu osoba wyznaczona przez Ministra Obrony Narodowej, zazwyczaj sekretarz lub podsekretarz stanu. Projekt strategii jest następnie przedkładany Radzie Ministrów za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej, a ostatecznie zatwierdzany przez Prezydenta RP na wniosek Prezesa Rady Ministrów.

Dokumenty wykonawcze do Strategii Bezpieczeństwa Narodowego

Prezydent RP na wniosek Prezesa Rady Ministrów wydaje również postanowienia dotyczące Polityczno-Strategicznej Dyrektywy Obronnej RP (dalej PSDO) oraz innych dokumentów wykonawczych do strategii. Podstawą prawną wydania PSDO jest Postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o wydaniu Polityczno-Strategicznej Dyrektywy Obronnej Rzeczypospolitej Polskiej.

PSDO jest określany jako najważniejszy dokument wykonawczy do Strategii Bezpieczeństwa Narodowego, który w wymiarze praktycznym przekłada ogólne zadania strategiczne zawarte w SBN RP na konkretne zadania wykonawcze dla wszystkich struktur państwa, działów administracji rządowej, urzędów centralnych, województw i pośrednio dla samorządów na czas zagrożenia i wojny. Na podstawie wyciągów z zadań zawartych w PSDO ministrowie i wojewodowie są zobowiązani przygotować (czy też uaktualnić) plany operacyjne funkcjonowania na czas zagrożenia i wojny.

Kolejny ważny dokument wykonawczy, opracowywany w ślad za Strategią Bezpieczeństwa Narodowego RP, to Plan Reagowania Obronnego Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to dokument planistyczny, który określa działania organów administracji publicznej w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa. Służy on do przygotowania tych organów do skutecznej reakcji na różnego rodzaju zagrożenia, w tym militarne i pozamilitarne. Zawiera m.in. zadania dotyczące użycia Sił Zbrojnych i współdziałających z nimi struktur państwa.

Podstawą prawną przygotowania Planu Reagowania Obronnego RP jest wspomniana Ustawa o obronie Ojczyzny, a konkretnie art. 27 ust. 2 pkt 1, który stanowi podstawę do wydania rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie warunków i trybu planowania i finansowania zadań wykonywanych w ramach przygotowań obronnych państwa realizowanych przez organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego i przedsiębiorców.

Plan Reagowania Obronnego RP jest sporządzany przez Ministra Obrony Narodowej na podstawie ustaleń przyjętych w strategii bezpieczeństwa narodowego i Polityczno-Strategicznej Dyrektywie Obronnej Rzeczypospolitej Polskiej, po zasięgnięciu opinii Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w części dotyczącej zagrożeń dla bezpieczeństwa państwa, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie postanowienia o wydaniu Polityczno-Strategicznej Dyrektywy Obronnej Rzeczypospolitej Polskiej.

Wymienione wyżej rozporządzenie RM uruchamia prace nie tylko nad Planem Reagowania Obronnego RP, ale też:

• planów operacyjnych funkcjonowania działów administracji rządowej – przez ministrów kierujących tymi działami w terminie 5 miesięcy od otrzymania wypisów z Planu Reagowania Obronnego Rzeczypospolitej Polskiej;
• planów operacyjnych funkcjonowania urzędów obsługujących centralne organy administracji rządowej i jednostek organizacyjnych podległych Prezesowi Rady Ministrów lub przez niego nadzorowanych – przez centralne organy administracji rządowej lub kierowników tych jednostek organizacyjnych w terminie 5 miesięcy od otrzymania wypisów z Planu Reagowania Obronnego Rzeczypospolitej Polskiej;
• planów operacyjnych funkcjonowania urzędów obsługujących centralne organy administracji rządowej i jednostek organizacyjnych podległych danemu ministrowi lub przez niego nadzorowanych – przez centralne organy administracji rządowej lub kierowników tych jednostek organizacyjnych, na których nałożono zadania operacyjne, w terminie 4 miesięcy od otrzymania wypisów z planu operacyjnego funkcjonowania działu administracji rządowej;
• planów operacyjnych funkcjonowania województw – przez wojewodów w terminie 5 miesięcy od otrzymania wypisów z Planu Reagowania Obronnego Rzeczypospolitej Polskiej;
• planów operacyjnych funkcjonowania urzędów marszałkowskich – przez marszałków województw w terminie 4 miesięcy od otrzymania wypisów z planu operacyjnego funkcjonowania województwa;
• planów operacyjnych funkcjonowania powiatów i miast na prawach powiatu – przez odpowiednio starostów i prezydentów miast na prawach powiatu w terminie 4 miesięcy od otrzymania wypisów z planu operacyjnego funkcjonowania województwa;
• Planu Operacyjnego Funkcjonowania Miasta Stołecznego Warszawy – przez Prezydenta m.st. Warszawy w terminie 4 miesięcy od otrzymania wypisów z planu operacyjnego funkcjonowania województwa;
• planów operacyjnych funkcjonowania gmin i gmin o statusie miasta – przez odpowiednio wójtów, burmistrzów, prezydentów miast w terminie 3 miesięcy od otrzymania wypisów z planu operacyjnego funkcjonowania powiatu;
• planów operacyjnych funkcjonowania przedsiębiorców – przez przedsiębiorców, o ile organ nakładający zadania wykonywane w ramach przygotowań obronnych państwa zlecił wykonanie takiego planu, w terminie 4 miesięcy od otrzymania wypisów z planu operacyjnego funkcjonowania organu nakładającego zadanie;
• planów operacyjnych funkcjonowania wykonawców zadań operacyjnych – przez innych niż wyżej wymienionych wykonawców zadań operacyjnych innych niż wymienieni, o ile organ nakładający zadania wykonywane w ramach przygotowań obronnych państwa zlecił wykonanie takiego planu, w terminie 3 miesięcy od otrzymania wypisów z planu operacyjnego funkcjonowania organu nakładającego zadanie.

Warto podkreślić po raz kolejny, że SBN RP nie koncentruje się na zagadnieniach tylko militarnych, ale obejmuje też aspekty rozwojowe i kulturowe. Dlatego jest to Strategia Bezpieczeństwa Narodowego, a nie strategia np. Sił Zbrojnych. Samo pojęcie bezpieczeństwa narodowego jest powiązane nie tylko z brakiem zagrożeń i przetrwaniem narodu, ale też z zapewnieniem możliwości rozwoju. Według W. Kitlera: „Bezpieczeństwo narodowe może być postrzegane jako najważniejsza wartość, potrzeba narodowa, priorytetowy cel działalności państwa, jednostek i grup społecznych, a jednocześnie proces obejmujący różnorodne środki, gwarantujące trwały, wolny od zakłóceń byt i rozwój narodowy (państwa), w tym ochronę i obronę państwa jako instytucji politycznej oraz ochronę jednostek i całego społeczeństwa, ich dóbr i środowiska naturalnego przed zagrożeniami, które w znaczący sposób ograniczają jego funkcjonowanie lub godzą w dobra podlegające szczególnej ochronie” ⁶.

Jednak co najistotniejsze, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 5 też wiąże bezpieczeństwo z rozwojem: „Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju”.

Polityka rozwoju

Równocześnie do procesów związanych z tworzeniem SBN polski rząd prowadzi politykę rozwoju, definiowaną jako zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju oraz spójności społeczno-gospodarczej i terytorialnej. Zakres polityki rozwoju obejmuje takie obszary aktywności państwa jak:

• polityka społeczna,
• polityka regionalna,
• polityka przemysłowa,
• polityka rolna,
• polityka naukowa,
• polityka ekologiczna.

Politykę rozwoju w Polsce reguluje Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Jako cele polityki rozwoju wyszczególnione zostały działania na rzecz m.in.:

• ochrony środowiska,
• ochrony zdrowia,
• promocji zatrudnienia, w tym przeciwdziałania bezrobociu, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej bezrobotnych,
• rozwoju kultury, kultury fizycznej, sportu i turystyki,
• rozwoju nauki i zwiększenia innowacyjności gospodarki,
• rozwoju zasobów ludzkich,
• rozwoju miast i obszarów wiejskich,
• wspierania i unowocześniania instytucji państwa,
• wspierania rozwoju przedsiębiorczości,
• wspierania wzrostu gospodarczego.

Warto zwrócić uwagę, że zakres i cele polityki rozwoju pokrywają się w znacznym zakresie z interesami narodowymi identyfikowanymi w SBN. Pomimo podobnego, a w zasadzie tożsamego (tylko z innym rozłożeniem akcentów) zakresu przedmiotowego i operacyjnego procesy tworzenia strategii bezpieczeństwa i strategii rozwoju są odseparowane i „nie widzą się wzajemnie”.

Artykuł 12a Ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju określa, że średniookresowa strategia rozwoju kraju jest opracowywana przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego we współpracy z członkami Rady Ministrów i przedkładana Radzie Ministrów. Ta średniookresowa strategia rozwoju przyjmowana jest przez Radę Ministrów w drodze uchwały. Średniookresowy dokument strategiczny jest tworzony w oparciu o zapisy szerszej, długofalowej Koncepcji Rozwoju Kraju 2050.

Przygotowywany projekt Koncepcji Rozwoju Kraju 2050 też odwołuje się do kwestii bezpieczeństwa narodowego (państwa) w wielu miejscach, m.in. Polska jest bezpieczna pod względem: militarnym, żywnościowym i energetycznym oraz odporna na zagrożenia. Posiada silną pozycję w zmieniających się układach międzynarodowych. O trwałości bezpieczeństwa Polski stanowi współpraca w strukturach paneuropejskich i transatlantyckich, wsparta powiązaniami bilateralnymi i makroregionalnymi. W zmieniających się warunkach i układach międzynarodowych bezpieczeństwo kraju jest zapewnione również przez profesjonalną, nowoczesną i wielozadaniową armię oraz sprawny system obrony cywilnej⁷.

Koncepcja rozwoju kraju zawiera w szczególności: wnioski z analizy trendów rozwojowych zachodzących w kraju; wnioski z analizy trendów rozwojowych zachodzących na świecie i ich potencjalny wpływ na trendy rozwojowe w kraju; scenariusze rozwoju i wyzwania rozwojowe kraju w wymiarze społecznym, gospodarczym i przestrzennym. Podstawą prawną tworzenia koncepcji rozwoju kraju są artykuły Ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, m.in. jej rozdział 1a.

Najnowsza, przygotowywana Średniookresowa strategia rozwoju kraju do 2035 r. to dokument określający priorytety i cele rozwoju Polski na najbliższą dekadę. Strategia ta ma na celu zapewnienie zrównoważonego rozwoju kraju, uwzględniając aspekty społeczne, gospodarcze i środowiskowe. Główne cele strategii:

• przełamanie niekorzystnych trendów demograficznych: Działania mające na celu przeciwdziałanie starzeniu się społeczeństwa i poprawę wskaźników urodzeń;
• utrzymanie konkurencyjności polskiej gospodarki: Zapewnienie stabilnego wzrostu gospodarczego i innowacyjności;
• policentryczny rozwój kraju: równomierny rozwój wszystkich regionów, z uwzględnieniem specyficznych potrzeb i potencjałów.

Kluczowe obszary, które obejmuje średniookresowa strategia rozwoju, to:

• konkurencyjność gospodarki: inwestycje w rozwój innowacji, nowe technologie, edukację i infrastrukturę;
• spójność społeczna: poprawa jakości życia obywateli, zapewnienie dostępu do opieki zdrowotnej, edukacji i kultury;
• bezpieczeństwo kraju: wzmocnienie obronności i odporności na zagrożenia zewnętrzne (8).

Jak więc widać, oba obszary, które są objęte wspomnianymi w artykule strategiami, są ze sobą powiązane. W drugiej części artykułu Autorzy odpowiedzą na pytanie, dlaczego i w jaki sposób powinno się dążyć do „Polistrategii” – integracji strategii rozwoju i bezpieczeństwa narodowego.

Autorzy: Konrad Korpowski, Hubert Królikowski

¹ Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, 25.07.2025, //www.gov.pl/web/premier/strategia-bezpieczenstwa-narodowego-rzeczypospolitej-polskiej>  (dostęp: 26.07.2025); Rekomendacje do Strategii Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, 04.07.2024, //www.bbn.gov.pl/pl/wydarzenia/9927,Rekomendacje-do-Strategii-Bezpieczenstwa-Narodowego-Rzeczypospolitej-Polskiej.html> (dostęp: 26.07.2025).

² Strategia kluczem do harmonijnego rozwoju całego kraju, Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, 29.05.2025, //www.gov.pl/web/fundusze-regiony/strategia-kluczem-do-harmonijnego-rozwoju-calego-kraju> (dostęp: 26.07.2025).

³ A. Beaufre, Wstęp do strategii, Wydawnictwo Ministerstwa Obrony Narodowej, Warszawa 1965, s.19.

⁴ Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2020, s. 11.

⁵ Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, op. cit.

⁶ W. Kitler, Bezpieczeństwo narodowe, teoria i praktyka, Towarzystwo Wiedzy Obronnej, Warszawa 2020, s. 32.

⁷ Koncepcji Rozwoju Kraju 2050, projekt dokumentu, Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, 24.05.2024, s. 22, //www.gov.pl/web/fundusze-regiony/zapoznaj-sie-z-projektem-krk-2050>, (dostęp 21.07.2025).

⁸ Najważniejsze cele rozwoju Polski do 2035 r. – spotkanie Komitetu Koordynacyjnego Polityki Rozwoju, Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, 06.12.2024, //www.gov.pl/web/fundusze-regiony/najwazniejsze-cele-rozwoju-polski-do-2035-r--spotkanie-komitetu-koordynacyjnego-polityki-rozwoju>, (dostęp 21.07.2025).