Mimo to wciąż docierają doniesienia o „spektakularnych” zatrzymaniach i zwolnieniach na najwyższych stanowiskach w Ukrainie - jakby rotacja kadrowa stała się nową formą walki politycznej. W tle jednak nie brakuje pytań o korupcję i prywatne interesy, które często kryją się za tymi błyskawicznymi decyzjami, przypominając, że pozory reformy nie zawsze idą w parze z realną transparentnością. Co zatem z reformą antykorupcyjną?

Od oligarchicznej rutyny do antykorupcyjnej konieczności

Jeszcze przed agresją Rosji i zajęciem Krymu i innych terytoriów w 2014 roku Ukraina była powszechnie postrzegana jako państwo o instytucjach publicznych tak sprawnych, jak można by się spodziewać w systemie, w którym klientelizm funkcjonował niemal jak nieformalna gałąź administracji. Korupcja nie była w Ukrainie bynajmniej drobną niedogodnością czy administracyjnym „problemem do rozwiązania”. Była ona raczej integralnym elementem całej konstrukcji politycznej i gospodarczej. W praktyce oznaczało to, że państwo ukraińskie przez długie lata działało w warunkach dość symbolicznej zdolności egzekwowania prawa i równie symbolicznej kontroli nad relacjami między władzą polityczną a elitami biznesowymi.

Punktem zwrotnym okazały się wydarzenia związane z Rewolucją Godności. To punkt zwrotny, który nie tylko zmienił geopolityczną orientację państwa, ale także uruchomił proces głębokiej transformacji. Nagle okazało się, że reformy antykorupcyjne mogą być czymś więcej niż hasłem w raportach międzynarodowych organizacji. Zaczęto je przedstawiać jako jeden z fundamentów budowy nowoczesnego państwa, które – przynajmniej w teorii – aspiruje do integracji ze strukturami Zachodu.

Po rozpoczęciu pełnoskalowej wojny w 2022 roku temat ten nabrał jeszcze większego znaczenia. Antykorupcja przestała być eleganckim dodatkiem do modernizacji administracji publicznej. Stała się jednym z warunków przetrwania państwa w czasie wojny. Przejrzystość instytucjonalna okazała się bowiem nie tyle moralną cnotą, ile praktyczną koniecznością. Od niej zależy zarówno uzyskanie wsparcia finansowego ze strony partnerów zachodnich, jak i utrzymanie społecznej legitymizacji władzy oraz kontynuacja procesu integracji z instytucjami takimi jak Unia Europejska czy Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego. Innymi słowy, walka z korupcją przestała być kwestią wizerunkową, a zaczęła być sprawą, całkiem dosłownie, strategiczną.

Nowe instytucje do starych problemów

Jednym z najbardziej spektakularnych elementów transformacji instytucjonalnej Ukrainy po aneksji Krymu i wybuchu wojny w Donbasie był proces rekonstrukcji instytucjonalnej państwa i stworzenie nowej architektury walki z korupcją. Uznano wówczas, że skoro dotychczasowe instytucje przez lata wykazywały raczej ograniczony entuzjazm do ścigania korupcji, najrozsądniejszym rozwiązaniem będzie powołanie nowych i wyspecjalizowanych struktur, których głównym zadaniem będzie właśnie robienie tego, czego poprzednie robić nie chciały lub nie potrafiły.

Centralną rolę w tym systemie zlecono Narodowemu Antykorupcyjnemu Biuru Ukrainy (NABU), które prowadzi śledztwa w sprawach dotyczących wysokich urzędników państwowych oraz przedstawicieli elit polityczno-biznesowych. Instytucja została zaprojektowana jako niezależny organ śledczy działający poza tradycyjną strukturą organów ścigania, co w praktyce oznaczało próbę stworzenia miejsca, w którym dochodzenia przeciwko wpływowym osobom nie będą z góry skazane na administracyjne zagubienie się w systemie.

Drugim filarem systemu jest Specjalna Prokuratura Antykorupcyjna Ukrainy (SAPO), odpowiedzialna za prowadzenie postępowań oskarżycielskich w sprawach przygotowanych przez NABU. Rozdzielenie funkcji śledczych i oskarżycielskich miało zwiększyć profesjonalizację postępowań oraz – przynajmniej w założeniu – ograniczyć ryzyko politycznej ingerencji w sprawy, które z natury rzeczy dotyczą polityki.

Trzecim elementem tej konstrukcji jest Wysoki Sąd Antykorupcyjny Ukrainy (HACC), rozpatrujący sprawy dotyczące poważnych przestępstw korupcyjnych. Powołanie wyspecjalizowanego sądu miało zapobiec sytuacji, w której postępowania antykorupcyjne w tradycyjnym systemie sądowniczym potrafiły ciągnąć się tak długo, aż ich znaczenie polityczne i społeczne zdążyło wygasnąć.

W praktyce jednak architektura antykorupcyjna Ukrainy nie ogranicza się wyłącznie do instytucji państwowych. Istotną rolę odgrywają również organizacje społeczeństwa obywatelskiego, które pełnią funkcję nieformalnego mechanizmu kontroli oraz źródła presji na utrzymanie tempa reform. Jedną z najważniejszych organizacji monitorujących funkcjonowanie systemu jest Anti-Corruption Action Center (AntAC), która aktywnie uczestniczy w analizie polityk publicznych, monitorowaniu działań instytucji państwowych oraz wspieraniu inicjatyw legislacyjnych ukierunkowanych na ograniczanie korupcji.

Istotną rolę odgrywa również ukraiński oddział Transparency International Ukraine, który koncentruje się na analizie przejrzystości życia publicznego, monitorowaniu zamówień publicznych oraz wspieraniu rozwoju narzędzi zwiększających transparentność administracji państwowej.

W kontekście sektora bezpieczeństwa szczególne znaczenie ma działalność Niezależna Komisja Antykorupcyjna w Obronie (NAKO - Independent Anti-Corruption Commission on Defence). Organizacja ta specjalizuje się w monitorowaniu przejrzystości funkcjonowania sektora obronnego, analizie procedur zamówień wojskowych oraz identyfikowaniu instytucjonalnych luk sprzyjających nadużyciom finansowym. W warunkach trwającej wojny rola tych podmiotów nabiera dodatkowego znaczenia, ponieważ skala wydatków publicznych w obszarze obronności uległa bezprecedensowemu zwiększeniu.

W rezultacie ukraiński system antykorupcyjny funkcjonuje nie tylko jako formalna struktura instytucjonalna obejmująca trzy kolejne etapy od śledztwa, przez akt oskarżenia aż po rozpatrzenie sprawy przez wyspecjalizowany sąd. Obejmuje on instytucje państwowe, organizacje społeczeństwa obywatelskiego oraz partnerów międzynarodowych. Funkcjonowanie tego systemu pozostaje również przedmiotem stałego monitoringu ze strony partnerów zagranicznych, jak Unia Europejska oraz Międzynarodowy Fundusz Walutowy, co sprawia, że skuteczność ukraińskiej architektury antykorupcyjnej jest obserwowana nie tylko w Kijowie, lecz także w wielu stolicach zachodnich.

Skoro architektura instytucjonalna walki z korupcją jest tak rozbudowana, dlaczego problem ten nadal pozostaje jednym z najczęściej wskazywanych wyzwań państwa, nawet w warunkach wojny? Czy liczba instytucji antykorupcyjnych jest rzeczywiście miarą skuteczności reform, czy raczej odzwierciedleniem skali wyzwań, z którymi ukraińskie państwo wciąż musi się mierzyć?

Wojna, czyli nieplanowany test odporności państwa

Pełnoskalowa agresja Rosji przeciwko Ukrainie w 2022 roku stworzyła dla instytucji państwowych warunki niemal laboratoryjnego testu odporności. Gwałtowny wzrost wydatków obronnych, konieczność przyspieszonych zakupów sprzętu wojskowego, napływ znaczących środków materiałowych i finansowych z zagranicy oraz rozszerzenie zakresu informacji niejawnych stworzyły środowisko, które z perspektywy zarządzania publicznego trudno uznać za szczególnie sprzyjające przejrzystości. Innymi słowy, pojawiły się niemal wszystkie czynniki, które w klasycznych analizach ryzyka uznaje się za idealne warunki dla nadużyć. Historia pokazuje, że w warunkach wojny priorytetem staje się szybkość działania, a niekoniecznie skrupulatność procedur.

W praktyce sytuacja jest bardziej złożona. Instytucje antykorupcyjne kontynuują działalność, którą trudno uznać za standardową, bo realizowaną w państwie prowadzącym wojnę obronną. W tym sensie wojna stała się nie tylko testem zdolności militarnych państwa, lecz również swoistym egzaminem odporności jego instytucji publicznych. Okazało się bowiem, że walka z korupcją - przynajmniej w deklaracjach - nie została zawieszona nawet w sytuacji, gdy priorytetem państwa stało się przede wszystkim jego fizyczne przetrwanie.

Wojna – minister reform, którego nikt nie wybrał

Jednym z najbardziej charakterystycznych zjawisk obserwowanych w Ukrainie po 2022 roku jest proces, który można określić mianem wojennego przyspieszenia instytucjonalnego. To sytuacja, w której egzystencjalne zagrożenie dla państwa nagle okazuje się znacznie skuteczniejszym narzędziem reform niż lata debat eksperckich, strategii rządowych i programów modernizacyjnych. Skąd my to znamy? Zagrożenie spowodowało niebywałe przyspieszenie w reformowaniu nie tylko naszego wojska, ale wielu sił zbrojnych na świecie. Nagle znalazły się pieniądze i, co najważniejsze – polityczna wola zmian.

W normalnych warunkach, nie tylko w Ukrainie, instytucje publiczne charakteryzują się znaczną bezwładnością. Reformy napotykają opór polityczny, administracyjny i społeczny, a proces legislacyjny potrafi ciągnąć się przez lata, często kończąc się kompromisem tak ostrożnym, że trudno go uznać za rzeczywistą zmianę. Wojna zmienia jednak tę dynamikę w sposób dość radykalny. Gdy zagrożone jest samo istnienie państwa, koszty polityczne reform nagle maleją, a społeczna akceptacja dla zmian strukturalnych rośnie w tempie, które w spokojniejszych czasach uznano by za mało prawdopodobne.

W tym sensie wojna (lub zagrożenie) zadziałała jako swoisty akcelerator instytucjonalny na całym świecie. Presja egzystencjalna przyspiesza reformy w sektorze bezpieczeństwa, finansach publicznych oraz systemie antykorupcyjnym. Proces ten jest zwykle wzmacniany przez trzy czynniki: koncentrację decyzji politycznych, mobilizację społeczną oraz presję międzynarodową.

Szkoda, że w zakresie koncentracji decyzji politycznych nie odnotowujemy np. w Polsce spektakularnych sukcesów. Decyzje są rozproszone między różnymi organami o odmiennych preferencjach i podejściu do polityki, a zasada „obronność ponad podziałami politycznymi” w praktyce nie funkcjonuje. Tymczasem jej stosowanie mogłoby znacząco skrócić procedury legislacyjne i administracyjne, przyspieszając wprowadzanie zmian instytucjonalnych. Jednocześnie wysoki poziom mobilizacji społecznej zwiększa presję na przejrzystość instytucji publicznych i ograniczenie nadużyć w sektorze państwowym – zwłaszcza w sytuacji, gdy znaczna część zasobów państwa zostaje skierowana do sektora obronnego.

Trzecim elementem jest presja międzynarodowa. Znaczna część wydatków publicznych finansowana jest ze wsparcia partnerów zagranicznych. Pomoc ta jest powiązana z warunkowością instytucjonalną, obejmującą reformy antykorupcyjne oraz wzmocnienie mechanizmów nadzoru publicznego. Innymi słowy, wsparcie finansowe okazuje się dość skutecznym narzędziem motywującym do przyspieszenia zmian.

W rezultacie wojna nie doprowadza do erozji systemu instytucjonalnego. Paradoksalnie w wielu obszarach staje się jednym z najskuteczniejszych impulsów modernizacyjnych, przyspieszając procesy reform, które w warunkach pokoju prawdopodobnie jeszcze przez długi czas pozostawałyby na etapie dyskusji.

Sektor obronny – między tajnością a odpowiedzialnością

Sektor obronny to wyjątkowy teatr, w którym wymóg „ścisłej tajności” cudownie miesza się z ideą „przejrzystości finansów publicznych” – jakby ktoś próbował pogodzić ogień z wodą. W czasie wojny procedury zakupowe nagle stają się ekspresowe. Część informacji na ich temat (jeśli nie większość) trafia do tajemniczego sejfu „niewiedzy obywatelskiej” (nie mylić z SAFE, chociaż i tu wiedza jest dalece niedostateczna). Informacje znikają w tej umownej czarnej dziurze niewiedzy, oczywiście „dla dobra państwa”.

W Ukrainie powstał całkiem złożony model wielowarstwowy, który jakimś cudem stara się łączyć instytucjonalną kontrolę, cyfrowe narzędzia, międzynarodową presję i obywatelską czujność, która pod postacią np. NAKO stara się machać flagą nadziei, żeby ktoś wreszcie coś zobaczył. W jednym kotle wymieszano coś, żeby powstała iluzja, że ktoś naprawdę pilnuje tego, co się dzieje. Jest to platforma Prozorro, która dzielnie stara się sprawić, by przetargi nie były tylko kolejnym magicznym rytuałem jedynie dla wtajemniczonych. Prozorro próbuje wprowadzić odrobinę przejrzystości w świecie, gdzie „przejrzystość” brzmi prawie jak dowcip.

Gdzie indziej pewnie nie jest wcale lepiej. Czy np. w Polsce system zakupów elektronicznych lub zakupy na podstawie „pilnej potrzeby operacyjnej” nie wykolejają racjonalności wyborów zakupowych? W praktyce okazuje się, że np. pod pretekstem nagłej potrzeby operacyjnej omijane są standardowe procedury kontrolne i transparentności. To powoduje, że mechanizmy stworzone dla jawności stają się iluzoryczne, a decyzje podejmowane w pośpiechu zwiększają ryzyko błędów, nadużyć i opóźnień w dłuższej perspektywie.

Czy sektor obronny musi być miejscem (również w czasie pokoju), w którym „tajność” i „przejrzystość” spotykają się tylko po to, żeby udowodnić, że sprzeczności można celebrować? Czy kluczowe informacje muszą znikać w nieprzeniknionej mgle „dla bezpieczeństwa państwa”? Zrozumiałe są wymogi dochowania tajemnic, ale informowanie społeczeństwa o jego pieniądzach pochodzących z podatków często przypomina cudowną sztukę żonglowania lub wojnę kabaretową dla dorosłych, w której każdy aktor udaje, że gra poważnie, podczas gdy publiczność (podatnik) zastanawia się, czy śmiać się, płakać i czy wierzyć w to, że wszystko działa idealnie. Pewnie jednak lepiej, żeby nikt nie widział, nikt nie pytał i żeby wszyscy byli szczęśliwi.

Społeczeństwo obywatelskie mnożnikiem odporności

Ważnym elementem ukraińskiego modelu stało się włączenie społeczeństwa obywatelskiego do systemu kontroli sektora bezpieczeństwa. Szczególną rolę odgrywa wspomniany już Niezależny Komitet Antykorupcyjny ds. Obrony (NAKO), który monitoruje zamówienia obronne, analizuje przejrzystość budżetu Ministerstwa Obrony Ukrainy oraz identyfikuje systemowe ryzyka korupcyjne w sektorze zbrojeniowym.

Działalność tej organizacji pełni funkcję zewnętrznego mechanizmu kontroli cywilnej nad sektorem obronnym. NAKO nie posiada formalnych kompetencji śledczych, jednak poprzez analizy eksperckie, raporty i działania orzecznicze wywiera presję na instytucje państwowe. W rezultacie przyczynia się do zwiększenia przejrzystości i odpowiedzialności w zarządzaniu zasobami obronnymi.

W warunkach wojny, gdy część procedur jest realizowana w trybie nadzwyczajnym, rola organizacji eksperckich polega na zmniejszaniu luki między koniecznością zachowania tajności operacyjnej a potrzebą odpowiedzialności publicznej. W tym sensie społeczeństwo obywatelskie wciska się do gry, grając rolę strażnika integralności sektora bezpieczeństwa razem z instytucjami państwowymi.

Walka z korupcją jako element odporności i warunek stabilności

W warunkach wojny Ukraina stała się w znacznym stopniu zależna od wsparcia finansowego partnerów zagranicznych. Pomoc budżetowa i kredyty międzynarodowe były powiązane z kontynuacją reform antykorupcyjnych i utrzymaniem niezależności instytucji nadzorczych. Oznacza to, że integralność instytucjonalna stała się jednym z warunków stabilności państwa. Spadek zaufania do przejrzystości wydatkowania środków publicznych mógłby prowadzić do ograniczenia pomocy zagranicznej, a w konsekwencji do osłabienia zdolności obronnych państwa.

Korupcja była przed 2022 rokiem jednym z instrumentów oddziaływania rosyjskiego na ukraiński system polityczny. Pytanie, czy tego rodzaju oddziaływanie Rosji miało miejsce wyłącznie w Ukrainie, jest w istocie pytaniem retorycznym, bowiem macki rosyjskich wpływów sięgały wielu regionów świata. Ograniczenie jej skali zmniejszyło podatność elit politycznych na szantaż oraz utrudniło penetrację sektora bezpieczeństwa przez zewnętrzne ośrodki wpływu.

W tym sensie system antykorupcyjny stał się elementem odporności hybrydowej państwa. Zdolność do utrzymania integralności instytucjonalnej zwiększa wiarygodność państwa wobec partnerów międzynarodowych i wzmacnia jego pozycję w systemie bezpieczeństwa euroatlantyckiego.

Doświadczenie Ukrainy pokazuje, że odporność państwa w warunkach współczesnych konfliktów zależy nie tylko od potencjału militarnego, lecz także od jakości instytucji publicznych. Wojna może stać się katalizatorem reform, jeśli integralność instytucjonalna zostanie uznana za warunek przetrwania państwa.

Ukraina jako „laboratorium odporności państwa”

Przypadek Ukrainy wskazuje również, że skuteczny system antykorupcyjny w sektorze obronnym nie jest jedynie narzędziem walki z przestępczością gospodarczą. Stanowi on element architektury bezpieczeństwa narodowego, który zwiększa efektywność wydatków obronnych, wzmacnia zaufanie partnerów międzynarodowych oraz ogranicza podatność państwa na działania destabilizacyjne.

W tym sensie antykorupcja oraz aktywność społeczeństwa obywatelskiego mogą być traktowane jako jeden z filarów odporności państwa w XXI wieku. Oby nie było jednak tak, że całe te struktury tworzą dziwaczny teatr, w którym „wszyscy pilnują wszystkiego, ale nikt nic nie widzi”?

Dr Andrzej Fałkowski, gen. broni (w st. spocz.), były zastępca szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego; członek Komisji Doradczej NAKO.