Jak zintegrować Strategię Bezpieczeństwa Narodowego i Rozwoju?

Autorzy: Hubert Królikowski, Konrad Korpowski

Z pierwszą częścią artykułu można zapoznać się pod tym linkiem.

Funkcje, cechy i strategie współczesnego państwa

Wraz z ewolucją człowieka tworzyły się coraz bardziej złożone struktury organizacji społecznej. Wcześniej i obecnie jedną z takich struktur życia zbiorowego człowieka jest państwo. Samo pojęcie można rozumieć szeroko w odniesieniu do wielu wcześniejszych kultur i różnych rejonów świata (np. państwo Inków, państwo Rzymian, Rzeczpospolita Obojga Narodów). Pojęcie państwa można też rozumieć węziej, odnosząc je do określonych struktur ładu politycznego. W niniejszym artykule pojęcie państwa będzie rozumiane w tym węższym znaczeniu¹.

Państwo jako instytucja i gracz międzynarodowy posiada złożoną strukturę. Jednak niezmiennie jest postrzegane jako podstawa struktury (organizacji) społeczeństwa funkcjonującego w konkretnych uwarunkowaniach przyrodniczych, geograficznych i społecznych. Za najistotniejsze determinanty powszechnie uznaje się otoczenie przyrodniczo-geograficzne (położenie geograficzne, cechy klimatyczne, warunki naturalne dla rozwoju gospodarczego), społeczno-kulturowe (skala integracji społecznej, poziom rozwoju społecznego, wykształcenie, poczucie tożsamości i wspólnotowości) oraz tzw. uwarunkowania geopolityczne w postaci specyfiki otoczenia polityczno-gospodarczego.

Mnogość czynników wpływających na sposób definiowania państwa powoduje, że jego definicja jest wieloznaczna, a zasadniczym podejściem badawczym jest wyodrębnianie jego cech lub funkcji, które ma spełniać. W dodatku część z nich ma charakter procesów niesterowalnych przez człowieka. Za szczególnie istotną przyjęto relacje państwa z otoczeniem, w ramach których wyróżnić można²:

• funkcję regulacyjną – kształtowanie wewnętrznych procesów społecznych według przyjętych zasad funkcjonowania państwa;
• funkcję adaptacyjną – dostosowanie państwa (organów i struktur) do zmieniających się uwarunkowań wewnętrznych i zewnętrznych;
• funkcję innowacyjną – rozpoczynanie nowych procesów i przeobrażeń wewnątrz państwa i w jego otoczeniu (np. zmiany kształtu organizacyjno-funkcjonalnego struktur).

Tym niemniej można wskazać na podstawie powszechnie określanych trzech funkcji państwa (politycznej, ekonomicznej i integrującej)³ kilka jego cech, zwłaszcza:

• rządność państwa, ukierunkowaną na osiąganie celów strategicznych, najczęściej określanych jako „żywotne interesy";
• ład społeczny, rozumiany jako zespół norm prawnych i etycznych oraz powszechnie aprobowane ich stosowanie przez społeczeństwo i aparat państwowy;
• suwerenność polityczna i gospodarcza, postrzegana zarówno terytorialnie jak i przedmiotowo;
• sposób organizacji społeczeństwa w układzie „poziomym" (współdziałanie obywateli) oraz „pionowym" czyli współdziałanie władzy (organów państwa) i obywatela (4).

Wskazując na te uwarunkowania, Autorzy na potrzeby niniejszego artykułu uznają, że państwo jako takie jest określoną instytucją społeczną realizującą określone cele istotne dla społeczeństwa go tworzącego. Sposób ich osiągania sprowadzić można do działań na rzecz minimalizowania roli czynników ograniczających możliwość pełnej realizacji jego funkcji⁵.

Jedną z form tego działania jest analizowanie przyszłych celów i sposobów ich osiągania. Jednakże tworzenie pełnych predykcji przyszłej rzeczywistości państwa jest w chwili obecnej niemożliwe. Czynnikiem ograniczającym jest przede wszystkim niepowtarzalność zjawisk, zarówno fizycznych, jak i politycznych oraz ekonomiczno-gospodarczych. Jednak nie zwalnia to państwa z konieczności poszukiwania odpowiedzi na podstawowe pytania dotyczące jego przetrwania i rozwoju we współczesnym, dynamicznie zmieniającym się otoczeniu.

W związku z powyższym państwo powinno posiadać obok innych struktur cele polityczne oraz wolność co do ich wyboru i sposobu ich realizacji⁶. Pojawia się tutaj zasadnicza konieczność dysponowania strategią (strategiami) państwa. Termin strategia jest terminem występującym w wielu dziedzinach, dyscyplinach i specjalnościach naukowych. W niniejszym artykule pojęcie (poli)strategii wykorzystuje się w kontekście prakseologicznym, skupiającym się na strefie racjonalnego, zorganizowanego i sprawnego działania.

Tak ujęta strategia staje się strategią konkretnego działania (czynu) państwa. Dodatkowo, należy pamiętać, że strategię działania można rozumieć szeroko (określenie działań głównych i składowych celi, sposobów realizacji, środków…) i wąsko (jako jedną z fazę planowania zakończoną zbiorem decyzji). Dla Autorów (poli)strategia sprawnego działania państwa (podobnie jak dla przywołanego wcześniej André Beaufre), powinna odpowiadać na pytania z trzech podstawowych obszarów:

• Co mamy osiągnąć jako państwo? (W którą stronę idziemy? – odpowiedzi decyzyjne);
• Jak mamy działać jako państwo? (Co robimy i jak to robimy? –  odpowiedzi optymalizujące);
• Jakimi środkami osiągamy nasze cele, zamiary i potrzeby? (Kim lub czym to realizujemy? – odpowiedzi realizacyjne).

Z powyższego wynika, że praktycznie strategie powinny łączyć jej teorię i bezpośrednich wykonawców na poziomie polityczno-strategicznym, operacyjnym i taktycznym.

Aby państwo mogło realizować swoje funkcje  powinno posiadać szereg różnych strategii, które powinny zajmować określone miejsce i działać w odpowiednim czasie. W takim ujęciu strategie państwa mogą być porządkowane miedzy innymi:

• liniowo i hierarchicznie opisywane jako schemat analizy strategicznej (7), np. w ramach planowania polityki obrony militarnej. Istnieje strategia bezpieczeństwa narodowego, z niej wynika strategia obrony państwa (cywilna i wojskowa), z niej wynika strategia działań militarnych, z niej wynika strategia prowadzenia wojny pełnoskalowej;
• procesowo (8), które podlegają ciągłej cykliczności określania planowanego stanu i działania.

Niewątpliwie propozycja łączenia strategii rozwoju ze strategią bezpieczeństwa może być odczytana jako próba budowania kolejnego poziomu dokumentów strategicznych państwa, jednak nie jest to zamierzeniem Autorów. W niniejszym artykule chodzi bardziej o tworzenie procesów zbliżania tych dwóch obecnie odrębnych strategii oraz tworzenia ciągłego procesu uaktualniania takiej polistrategii na tym poziomie dokumentów strategicznych, którym obecnie są Strategia Bezpieczeństwa Narodowego oraz Strategia Rozwoju.

Ta myśl wynika nie tylko z diagnozy stanu obecnej sytuacji, ale także z zobowiązań międzynarodowych. Polska zobowiązała się do integracji planów cywilnych i wojskowych w ramach Sojuszu Północnoatlantyckiego. Połączenie dwóch strategii w jedną wydaje się iść w kierunku zobowiązań międzynarodowych, w których istnieje zaangażowanie cywilno-wojskowe, tak w rozwój, jak i bezpieczeństwo państwa Polskiego.

Wśród współczesnych metod planowania strategii możemy na dużym poziomie ogólności wyodrębnić najczęściej pojawiające się trzy grupy⁹:

• model „klasyczny”, identyfikujący otoczenie, szanse i zagrożenia, silne i słabe strony organizacji (np.: H. Steinmann, G, Schreyogg, A.Klasik);
• modele „złożone”, oparte na ograniczonej analizie strategicznej jako jednym z etapów planowania i konfiguracji różnych typów czynności planistycznych (np. M. Merchesnay, G.Schreyogg, L.L. Byars);
• modele „sytuacyjne”, wynikające z różnych kryteriów i zasad (np. K. Obłoj, H. Kreikebaum, R.L. Ackroff).

Próbując uogólnić i dopasować do powyższych modeli (a na tym etapie nie jest to łatwe) połączoną strategię rozwoju i bezpieczeństwa, Autorzy proponują krótką analizę w ramach modeli „klasycznych”, „złożonych” oraz „sytuacyjnych”.

Modele „klasyczne” a połączona strategia rozwoju i bezpieczeństwa narodowego

Modele „klasyczne” wydają się być najbardziej rozpowszechnione w literaturze. Skupiają się na analizie strategicznej polegającej na (przy dużym poziomie ogólności):

• analizie otoczenia (np. warunki i tendencje, wyzwania, szanse, zagrożenia, itp);
• analizie własnej organizacji (np. zasoby, kompetencje, mocne i słabe strony);
• analizie możliwych kombinacji i jej ocenie (np. wariantów działania);
• wyborze optymalnego działania;
• realizowaniu optymalnego wyboru wraz z kontrolą i oceną.

W takim ujęciu istotna jest analiza otoczenia zewnętrznego oraz procesów wewnętrznych państwa. W tym kontekście państwo powinno zabezpieczyć bezpieczeństwo. Przyjmując za K. Obłojem, że jest ono skomplikowanym systemem wielu różnych trendów i zdarzeń¹⁰, uznać należy, że zapewnienie bezpieczeństwa państwa na poziomie polityczno-strategicznym jest warunkowane przez identyfikację wyzwań np. (mega)trendów¹¹ w otoczeniu. Wynika to z wysokiej przydatności do określenia przyszłych potrzeb politycznych, społecznych, naukowych, kulturowych, ekologicznych, rozwoju innowacyjności i innych.

W takim ujęciu kluczowym staje się termin wyzwania. W modelach „klasycznych” termin wyzwania wydaje się pojęciem nadrzędnym i pierwotnym, odnoszącym się do prognozowanych i/lub identyfikowanych aktualnie procesów, sytuacji czy zdarzeń, które powinny mieć wpływ na państwo. Wyzwania nie są tutaj traktowane w kategoriach etyki – dobre lub złe. Wyzwania to wszystko, co może się zmaterializować i może mieć wpływ na państwo. Wyzwania mogą stać się zagrożeniami, gdy państwo będzie w sposób subiektywny dostrzegać przyszłe wyzwania jako coś negatywnego, mającego ujemny wpływ na system wartości, interesy, cele i zamiary państwa. Natomiast wyzwania stają się szansami, gdy państwo oceni pozytywnie/dodatnio dane zjawiska, które pomogą osiągać zamierzone cele, realizować interesy, bądź ułatwić aktywność w danych obszarach aktywności państwa.  Wyzwania mogą pojawiać się na zewnątrz i wewnątrz państwa. Dla jednego państwa dane wyzwanie może być szansą, a dla innego – zagrożeniem. Państwo może za pomocą swojej aktywności dokonywać przekształceń wyzwań w szanse lub zagrożenia.

W takim kontekście polityka państwa to przeciwdziałanie zagrożeniom (minimalizacja ich negatywnych skutków), tworzenie i wykorzystywanie szans (rozwój), które są ukierunkowane na maksymalną ochronę własnego bytu, rozwoju i realizacji własnych interesów. Wtedy polityka państwa jest nastawiona na osiąganie określonych celów. Natomiast działania polityczne można wyodrębniać, grupować i klasyfikować według różnych kryteriów, wynikających z celu i sposobu podejścia badawczego. Politykę państwa (system działań) można dzielić według sfer prowadzenia polityki (np. polityka wewnętrzna i zewnętrzna), dziedzin (np. polityka ekonomiczna, społeczna), problemów (np. zwalczanie terroryzmu, polityka kryzysowa), narzędzi (np. dyplomacja, siły zbrojne) i innych. Dlatego też ogół działań politycznych będzie określany terminem polityka z odniesieniem do ich podmiotu i przedmiotu.

Poprawne zdefiniowanie wyzwań oraz ich charakterystyka w otoczeniu i kontekście daje szansę na prawidłową analizę przyszłego rozwoju oraz identyfikację zagrożeń takiego rozwoju. Jednak należy pamiętać, że dane wyzwanie obok jego subiektywnej oceny (zagrożenie lub szansa) może się zmieniać (np. wzrastać, maleć) w przyszłości i dlatego istotny jest ciągły proces badania otoczenia (identyfikacja, monitoring, przewidywanie, pomiar i ocena¹² w szczególności danego wyzwania i aspektów z nim związanych¹³).

Dzięki temu państwo będzie mogło korygować własne cele oraz sposoby ich osiągania. Będzie mogło więc tworzyć odpowiednia strategię przetrwania i rozwoju w czasie i przestrzeni. Z jednej strony państwo będzie musiało pozostać bezpieczne (przewidywać i radzić sobie z zagrożeniami) a z drugiej strony działać we własnym interesie, poszukując szans w otoczeniu. Z powyższego zestawienia bezpieczeństwa z rozwojem pojawia się konieczność próby analizy zasadności połączenia bezpieczeństwa (zagrożeń) z rozwojem (szansą) jako całościowego planu o charakterze strategii państwa. W takim ujęciu tworzy się współzależność pomiędzy rozwojem a bezpieczeństwem. Natomiast bezpieczeństwo mogło by stać się procesem zarządzania ryzykiem tego właśnie rozwoju.

Wnioski:

1. Istnieje możliwość łączenia w modelach „klasycznych” w jedną strategię, strategii bezpieczeństwa (przeciwdziałanie zagrożeniom) ze strategią rozwoju (realizacja szans), gdyż taka synergia pozwala na określanie celów strategicznych (określanie zamiaru ogólnego, zamiarów szczegółowych i celów).
2. W ujęciu modeli „klasycznych” zwiększa się możliwość funkcji regulacji rozwoju i bezpieczeństwa, natomiast takie podejście nie pozwala na szybką adaptacyjność i innowacyjność, jeśli strategie wyższych poziomów się nie zmienią w stosunku do strategii niższych poziomów.

Modele „złożone” a połączona strategia rozwoju i bezpieczeństw narodowego

Metody „złożone” planowania strategicznego od początku XXI wieku nabierają coraz większej popularności. Można je scharakteryzować uproszczonym schematem, który podlega strategicznej kontroli:

• określenie działań objętych planowaniem wraz z ich charakterystyką;
• prezentacja wizji systemu strategicznego;
• opracowanie wstępnej koncepcji działania strategicznego;
• ocena trafności wariantów działania oraz skutków działania;
• wyodrębnienie propozycji do działania;
• opracowanie kroków wdrożenia i realizacji;
• opracowanie strategii.

Z powyższych kroków widać, że powinny istnieć etapy, które poprzedzają analizę strategiczną oraz etapy, które następują po analizie strategicznej. Przyjmuje się, że w takim podejściu istnieje obok analizy otoczenia i własnej organizacji (patrz modele „klasyczne”), a większy nacisk kładzie się na synergię własnej organizacji i otoczenia. Ponownie uwydatnia się tutaj przestrzeń na łączenie rozwoju państwa z jego bezpieczeństwem – szczególnie w kontekście oceny trafności wariantów działania oraz skutków działania. Do tworzenia modeli „złożonych” potrzebne jest zdecydowanie większe zaangażowanie kierownictwa państwa przed analizą strategiczną i po niej. Tak więc obok ekspertów od rozwoju i bezpieczeństwa powinni czynny brać udział politycy, miedzy innymi w definiowaniu misji w oparciu o doktrynę polityczną, zamiarów ogólnych, alternatyw, ocen itp.

Wniosek:

Istnieje możliwość (a nawet konieczność) łączenia w modelach „złożonych” w jedną strategię strategii bezpieczeństwa i strategii rozwoju, nie tylko ze względu na synergię rozwoju i bezpieczeństwa, ale także na ich rozwinięcie.

Modele „sytuacyjne” a połączona strategia rozwoju i bezpieczeństwa narodowego

Autorzy przyjmują, ze jest to podejście najmniej rozpowszechnione, które polega na negowaniu czy powątpiewaniu w dotychczasowe i/lub obowiązujące rozwiązania strategicznego ułożenia strategii w państwie¹⁴. Krytyka może dotyczyć efektów praktycznych, zdolności ekspertów i kierownictwa państwa czy użyteczności i realizacji dotychczasowych rozwiązań strategicznych w państwie. W takim ujęciu eksperci i kierownictwo państwa powinni poszukiwać rozwiązań poprawiających nie tylko sam proces tworzenia strategii (np. cyfrowość obserwacji realizacji strategii), ale także poprawę działania całego państwa wraz radzeniem sobie z sytuacjami niestandardowymi czy sytuacjach nieciągłości. Na wysokim poziomie ogólności modele „sytuacyjne” można opisać etapami:

• określenie ogólnych zamiarów dotyczących przetrwania w czasie i przestrzeni;
• określenie szczegółowych zamiarów;
• wybór wariantu własnej strategii;
• odpowiedni dobór środków do ich realizacji i zarządzanie nimi;
• określenie celów organizacji.

Wnioski:

1. Już sama próba łączenia strategii bezpieczeństwa i strategii rozwoju w jedną strategię jest negacją wpisującą się w podejście „sytuacyjne” i poszukiwanie innych form rozwiązań strategicznych.

2. Trzeba stworzyć nową logikę planowania strategicznego z nowym systemem definicji. 3. Łączenie strategii bezpieczeństwa ze strategią rozwoju mogłoby zaowocować efektywniejszym narzędziem do tworzenia struktur kierowania i realizacji interesów państwowych oraz zmniejszania ciągłego wzrostu administracji państwowej od lat 90. do dziś (ok. 2,5-krotnie).

Refleksja

Przyszła polistrategia (rozwoju i jego bezpieczeństwa) powinna zawierać w sobie ogólną koncepcję działania rozwojowego i zabezpieczenia tego rozwoju z uwzględnieniem zasobów, które będą ją realizować. Taka strategia powinna znajdować się na najwyższym poziomie polityczno-strategicznym z uwzględnieniem zaangażowania cywilno-wojskowego. Szczególnie w obecnym czasie drastycznych zmian hegemona światowego oraz zmian bezpieczeństwa. Głównym skutkiem jednej polistrategii była by adekwatna adaptacja sił i środków do potrzeb, idei, koncepcji, strategii, planów i programów rozwoju i bezpieczeństwa państwa.

Ponad dziesięć lat temu podjęto próbę włączenia obszaru bezpieczeństwa narodowego w nurt polityki rozwojowej państwa, tworząc dodatkowy do Strategii Bezpieczeństwa Narodowego dokument. Była to Strategia rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej 2022 przyjęta Uchwałą Nr 67 Rady Ministrów z dnia 9 kwietnia 2013 r. Uchwała RM odwoływała się do art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Strategi rozwoju systemu bezpieczeństwa… została przyjęta, kiedy obowiązywała Strategia Bezpieczeństwa Narodowego RP wydana w 2007 r. Od tamtej pory nie pojawiły się próby połączenia, czy uczynienia spójnymi, strategii bezpieczeństwa narodowego i rozwoju państwa. Jednak powstanie Strategii rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej 2022 było działaniem prowizorycznym, które nie tworzyło trwałych podstaw spójności pomiędzy strategią bezpieczeństwa narodowego i średniookresową strategią rozwoju kraju i w efekcie prowadziło do namnażania „strategii”.

Zdaniem autorów, najskuteczniejszą metodą połączenia obu nurtów tworzenia strategii jest ograniczenie dokumentów do jednej strategii rozwoju i bezpieczeństwa narodowego. Zbieg taki może być wykonany stosunkowo prosto, poprzez nowelizację ustaw o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz o obronie Ojczyzny. Impuls do podjęcia takich działań mogą dawać np. zapisy Rekomendacji do Strategii Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie zaleca się: Kontynuować działania mające na celu ustalenie wzajemnej zależności dokumentów strategicznych i planistycznych w zakresie bezpieczeństwa narodowego i obrony państwa oraz rozwoju społeczno-gospodarczego kraju¹⁵.

Autorzy: Hubert Królikowski, Konrad Korpowski

¹ Za P. Kaczorowski. Państwo – jego geneza, cechy, istota (w:) A. Pogłódek, B. Szmulik, R. Zenderowski,(red.) Wprowadzenie do nauki o państwie, polityce i prawie.

² Za P. Kaczorowski, Państwo – jego geneza, cechy, istota, (w:) A. Pogłódek, B. Szmulik, R. Zenderowski, (red.) Wprowadzenie do nauki o państwie… op. cit., s.41.

³ S. Halperin, Nationalism Reconsidered. The Local/Trans-local Nexus of Globalisation, „Studies in Ethnicity and Nationalism” 2009, Vol. 9, Issue 3, s. 465–480.

⁴ B. Krauz-Mozer Metodologiczne problemy wyjaśnienia w nauce o polityce, Kraków 1992, P. Timofiejuk, Państwo narodowe i naród a globalizacja – analiza zależności, „Forum Politologiczne” 2007, T. 5, s. 143–175, P. L. Wilczyński, Wybrane koncepcje państwa we współczesnej myśli politycznej, (w:) K. Trzciński (red.), Państwo w świecie współczesnym, Warszawa 2006, s. 81–96, Państwo w czasach zmiany, M. Pietraś, I. Hofman, S. Michałowski (red.), Lublin 2018.

⁵ Ł. Kaczmarczyk, Państwo – jego geneza, cechy, istota (w:) A. Pogłódek, B. Szmulik, R. Zenderowski, (red.) Wprowadzenie do nauki o państwie, polityce i prawie, s. 54.

⁶ P. Kaczorowski. Państwo – jego geneza, cechy, istota (w:) A. Pogłódek, B. Szmulik, R. Zenderowski, (red.) Wprowadzenie do nauki o państwi op.cit.

⁷ Porównaj A.Klasik, Planowanie strategiczne, PWE, Warszawa 1993 s. 99.

⁸ Porównaj z Pętla Kolba.

⁹ Porównaj C. Rutkowski Prakseologiczne aspekty strategii wojskowej. Rozprawa habilitacyjna. Akademia Obrony Narodowej 1998.

¹⁰ Za K. Obój, Otoczenie organizacji, https://mfiles.pl/pl/index.php/Otoczenie\organizacji](https://mfiles.pl/pl/index.php/Otoczenieorganizacji) (dostęp 14.06.2023).

¹¹ J.Naisbitt, Megatrendy, Wydawnictwo Zysk i Spółka, Poznań 1999.

¹² Składowe procesu badania otoczenia za J. Gryz, Wzajemny związek pomiędzy polityką i strategią a bezpieczeństwem państwa. Rocznik bezpieczeństwa międzynarodowego, 2007. https://rocznikbezpieczenstwa.pl/ojs/index.php/rbm/article/view/47/41, s. 22, (dostęp: 14.06.2023).

¹³ Przyjmuje się, że za „(…) megatrendy należy uznać wszelkie zjawiska (zarówno pozytywne, jak i negatywne) charakteryzujące się dużą siłą oddziaływania (o charakterze ponadnarodowym) na środowisko człowieka i jego otoczenie (w tym na gospodarkę, relacje społeczne, instytucje i środowisko naturalne), występujące w długim okresie czasu. Zjawiska te powinny charakteryzować się dużym prawdopodobieństwem wystąpienia, lecz jednocześnie dopuszcza się możliwość ich korekty w wyniku działania innych podobnych sił” za K. Prandecki, Rola megatrendów w przewidywaniu przyszłości, http://cejsh.icm.edu.pl/cejsh/element/bwmeta1.element.desklight-a8a8c4ca-ec9b-4e1e-bf02-f4abd9b6067b, s. 79, (dostęp: 14.06.2023).

¹⁴ Negatywna ocena np. może wynikać z obserwowanych skutków działań państwa i tego czy się rozwija czy podlega degradacji np. obserwacja długu publicznego (maleje czy się zwiększa), obserwacja ilości rakiet „ziemia-powietrze” itd.).

¹⁵ Str. 21 przywołanego dokumentu.