Konflikt, inercja czy niepisane ‘porozumienie ponad podziałami’? Polscy politycy a modernizacja Sił Zbrojnych RP [RAPORT]

Wstęp

„Długo mówić… winni są politycy” - to jeden z komentarzy zamieszczony na Defence24.pl, pod tekstem związanym z wyzwaniami modernizacji polskich sił zbrojnych. Bez wątpienia, niebezpodstawnie polscy politycy oskarżani są o zaniedbania w procesie modernizacji armii, a sama klasa polityczna (co jasno wynika z badań opinii publicznej) lokuje się na dole w sondażach dotyczących poziomu zaufania i rankingach prestiżu zawodów. Nakłada się na to rosnąca polaryzacja polskiej sceny politycznej, które nie ułatwia odbudowy zaufania do elit politycznych i poprawy ich wizerunku w oczach Polaków. Rozpowszechnione jest przekonanie, że politycy są skłóceni i istnieje poważny problem w osiągnięciu konsensusu względem istotnych dla Polski kwestii, także związanych z bezpieczeństwem państwa.

Bez wątpienia śledzenie polskiej polityki za pośrednictwem przestrzeni medialnej, w tym mediów społecznościowych, działającej wedle zasady bad news is a good news (zła wiadomość to dobra wiadomość) potęguje wrażenie skłócenia i polaryzacji polskiej sceny politycznej. Pytanie, jak wygląda rzeczywistość? Celem tekstu jest podsumowanie działań elit politycznych Polski względem procesu modernizacji Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (SZ RP), po 1999 roku, czyli od wejścia Polski do Paktu Północnoatlantyckiego.

Obronność a polityka w systemie demokratycznym

W systemie demokratycznym każda decyzja dotycząca modernizacji sił zbrojnych ma charakter polityczny, jest bowiem podejmowana przez polityków, którzy (najczęściej) mają ograniczone kompetencje w zakresie pełnego rozumienia zagadnień taktyczno-technicznych oraz doktrynalnych związanych z pozyskiwanym wyposażeniem wojskowym. To politycy są odpowiedzialni za stworzenie ram proceduralnych i całego systemu pozyskiwania wyposażenia wojskowego, który trafi na wyposażenie sił zbrojnych.

Oczywistym jest, że taki system może być wydolny i efektywny, lub też dysfunkcyjny. W pozytywnym scenariuszu za decyzją podejmowaną przez polityków powinna stać rzetelna praca analityków i praktyków (zarówno wojskowych, jak i cywilnych) opracowujących wytyczne związane z uzbrojeniem, czyli jaki sprzęt będzie potencjalnie najlepszy do realizacji zadań związanych z obronnością kraju, w jaki sposób efektywnie pozyskać ten sprzęt, z korzyścią zarówno dla sił zbrojnych, jak i całej gospodarki, itp. Pod uwagę powinny być brane nie tylko parametry taktyczno-techniczne uzbrojenia, ale jego cena, relacja koszt-efekt, możliwość absorpcji przez siły zbrojne, przemysł obronny, zapewnienie efektywnego zaplecza logistycznego, możliwość modernizacji, etc.. To pozytywny scenariusz…. W negatywnym system pozyskiwania uzbrojenia ma charakter dysfunkcyjny, piętrzący procedury formalno-prawne, nietransparentny i – generalnie - nieefektywny. Jak wygląda to w praktyce w Polsce? W czasie ostatnich kilkunastu lat mieliśmy do czynienia z wieloma zmianami w systemie pozyskiwania uzbrojenia.

Od 1 stycznia 2022 roku funkcjonuje Agencja Uzbrojenia, a kilka miesięcy wcześniej swoje działanie rozpoczęła Rada Modernizacji Technicznej. Powołanie Agencji Uzbrojenia zbiegło się w czasie z przyspieszeniem procesu zakupów, także tych realizowanych na podstawie Pakietu Wzmocnienia na Sił Zbrojnych na lata 2023-2025 będącego elementem ustawy o obronie Ojczyzny, przyjętej po wybuchu pełnoskalowej wojny na Ukrainie. Wcześniej, w latach 2011-2021 za samą realizację zakupów odpowiedzialny był Inspektorat Uzbrojenia, jednak działania IU były w dużej mierze zależne od długotrwałych uzgodnień z co najmniej kilkunastoma instytucjami zaangażowanymi w proces modernizacji technicznej.

Powodowało to, że proces modernizacji się opóźniał także z uwagi na strukturalną niewydolność systemu pozyskiwania sprzętu, nawet w sytuacji, gdy środki finansowe – od 2014 roku – były faktycznie dostępne. Wieloletnie dotyczyły nawet pozornie prostych programów, jak choćby zakupy samochodów terenowych 4x4 w ramach programu Mustang, a najskuteczniej realizowane były zakupy w formule pilnej potrzeby operacyjnej, stanowiąc realizację wieloletnich programów krajowego przemysłu zgodnie z zasadą Podstawowego Interesu Bezpieczeństwa Państwa (np. Krab, Rak, Piorun, Poprad) lub   od rządu Stanów Zjednoczonych w trybie FMS (HIMARS, I faza programu Wisła, ppk Javelin, uzbrojenie do F-16). Dodajmy, że Inspektorat Uzbrojenia z zasady nie miał narzędzi, by kontrolować planowanie modernizacji, a nawet skutecznie realizować te zadania, które miał w zakresie odpowiedzialności z uwagi na niewystarczające zasoby, w tym osobowe.

W latach 2008-2013 powszechną praktyką było bowiem zwracanie do budżetu znacznej części środków przeznaczonych obronność, w tym modernizację techniczną, a wiele programów zostało anulowanych właśnie z powodów finansowych. Obecnie natomiast Polska jest w dość trudnej sytuacji, bo z jednej strony musi pilnie wypełniać luki, jakie są w Siłach Zbrojnych, z drugiej – nie może tracić z oczu przyspieszającego rozwoju technologicznego oraz zarządzania cyklem życia sprzętu. Być może pomocnym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie lepszej koordynacji pomiędzy systemem pozyskiwania uzbrojenia a przemysłem zbrojeniowym. Obecnie bowiem przemysł obronny nadzorowany jest przez Ministerstwo Aktywów Państwowych, podczas gdy Agencja Uzbrojenia należy do Ministerstwa Obrony Narodowej. Poprawa koordynacji, na przykład poprzez przejęcie nadzoru nad przemysłem obronnym w ramach MON, mogłaby doprowadzić do sytuacji, w której do krajowego przemysłu obronnego kierowanych jest więcej zamówień.

Bez wątpienia, zapewnienie optymalnego systemu pozyskiwania i użytkowania sprzętu, który nie jest kontestowany przez liczące siły polityczne, jest kwestią niezwykle ważką dla obronności Polski i wymaga konsensusu głównych sił politycznych, tak aby ewentualne zmiany ekip rządowych nie owocowały rewolucją w tej delikatnej materii. Jest to tym bardziej istotne, że programy zbrojeniowe mają charakter długofalowy, często obliczony na dekady. Pozyskiwanie i eksploatacja sprzętu wojskowego daleko wykracza poza jedną kadencję parlamentu, rządu czy prezydenta w systemie demokratycznym.

Przykładowo, wielozadaniowe myśliwce F-16 dostarczone Polsce w latach 2006-2008, użytkowane będą co najmniej  do lat 40-stych XXI wieku. Dlatego też, przy implementacji modernizacji sił zbrojnych tak istotny jest pewien stopień konsensusu politycznego, zwłaszcza przy identyfikowaniu zagrożeń i wypracowania procedur pozyskiwania sprzętu, tak aby na bazie realnej oceny zagrożeń można było wypracować sposoby ich niwelowania. Jednym z elementów takich działań jest opracowanie wymagań dla systemów uzbrojenia, które byłyby optymalne zarówno pod kątem możliwości bojowych, jak też uwzględniały realia gospodarcze i społeczne danego państwa (kwestia kosztów zakupu i utrzymania użytkowanego sprzętu, problem zapewnienia ludzi do jego obsługi). Wprowadzenie nowego sprzętu nie kończy procesu modernizacji, ponieważ jest to również kwestia szkolenia, wsparcia logistycznego, technologicznego i analizy, co może zastąpić nowo zakupione uzbrojenie w przyszłości. Co więcej, nowe systemy wojskowe powinny być wprowadzane stopniowo, krok po kroku zastępując te starsze.  

Transformacja Sił Zbrojnych RP

W latach 90. XX wieku, ze względu na proces transformacji gospodarczej, tzw. szok transformacyjny i sytuację finansów publicznych kompleksowa wymiana postsowieckich systemów uzbrojenia nie była możliwa, jednakże w tym okresie pojawiły się tendencje charakterystyczne dla późniejszych, »natowskich« dekad. W tym czasie Polska odziedziczyła znaczące zasoby sprzętu bojowego, bazującego na technologiach radzieckich. Dodatkowo, istniał rozbudowany przemysł zbrojeniowy, również bazujący na technologiach sowieckich. Bez wątpienia, równoległe utrzymanie rozbudowanej armii (jeszcze pod koniec lat 90. Liczyła ona osiem dywizji ogólnowojskowych, jeśli chodzi o same Wojska Lądowe) i dużego, acz kapitałochłonnego (po części bazującego na starzejących się technologiach przemysłu obronnego) przemysłu obronnego nie miało racji bytu w okresie kryzysu transformacyjnego, jak też przeobrażeń w otoczeniu międzynarodowym Polski (zanik ryzyka konfliktu Wschód-Zachód, rozpad Związku Radzieckiego, następnie »smuta« w Rosji pod rządami Jelcyna, rozbrojenie w krajach Europy Zachodniej).

Jednakże proces restrukturyzacji sił zbrojnych oraz przemysłu obronnego RP, zaczął sprowadzać się do likwidacji jednostek wojskowych czy zakładów przemysłowych, bez głębszej refleksji nad długofalowymi skutkami podejmowanych działań. W tym okresie jednym z niewielu z pozytywów była modernizacja czołgów T-72 do standardu PT-91. Z drugiej jednak strony, wyprodukowano tylko około sto nowych czołgów, a dalszych 130 T-72 zmodernizowano. Proces modernizacji czołgów T-72 został wstrzymany (ostatnie dostarczono w 2003 roku) w oczekiwaniu na wejście w nowy standard NATO w procesie modernizacji (tzw. leopardyzacja) bądź pozyskanie większej liczby czołgów Leopard 2. Ostatecznie jednak skończyło się na redukcjach w Wojskach Pancernych, a brak zgody strony niemieckiej na transfer technologii Leopardów posłużył ówczesnemu ministrowi obrony narodowej Bogdanowi Klichowi jako uzasadnienie rezygnacji z ich zakupu w 2008 roku¹, przy czym ani w 2008 roku ani później dodatkowe środki, zaoszczędzone na Leopardach, nie trafiły do polskiego przemysłu, a zwracano je do resortu finansów. Drugą partię Leopardów 2 ostatecznie zakupiono, ale dopiero w 2013 roku, choć pierwotnie planowano to w perspektywie 2001-2006.

Inne programy modernizacji konwencjonalnego sprzętu wojskowego, jak choćby związane z Bojowym Wozem Piechoty BWP-1, nie weszły w ogóle do produkcji seryjnej, choć od lat 90. przedstawiano wiele propozycji. Warto jednak odnotować, że prowadzono ograniczoną modernizację w kilku obszarach, w tym obrony powietrznej, radiolokacji i systemów identyfikacji swój-obcy. Poza realizowanym do dziś z sukcesem programem Przenośnych Przeciwlotniczych Zestawów Rakietowych Grom i następnie Piorun, zakupy nowych platform bojowych zintegrowanych z precyzyjnym uzbrojeniem nie były realizowane seryjnie, bo po prostu były zbyt drogie (pomimo inicjowanych krajowych programów Loara czy Huzar, nie mówiąc już o przewidywanym pozyskaniu myśliwców wielozadaniowych).

Sam przemysł obronny był postrzegany jako obciążenie dla gospodarki, swoisty relikt poprzedniej epoki, niepasujący do wyobrażeń polskich decydentów o gospodarce wolnorynkowej. Zabrakło długofalowego planowania nad rolą i miejscem przemysłu zbrojeniowego w systemie obronnym Polski, a takie podejście utrzymało się po wyjściu Polski z kryzysu transformacyjnego, jak też po wstąpieniu kraju do struktur NATO. Co prawda przygotowywano wieloletnie programy rozwoju Sił Zbrojnych i ich modernizacji (np. Armia 2012 z drugiej połowy lat 90. XX wieku), ale nie były one osadzone w realnych ramach finansowych i nie były wprowadzane w życie, przynajmniej w zakresie dotyczącym modernizacji technicznej Sił Zbrojnych RP.

Samo wejście Polski do NATO nie stało się znaczącym impulsem, mającym przyspieszyć kompleksową modernizację lub wymianę poradzieckiego sprzętu. Co prawda w pierwszej dekadzie XXI wieku pozyskano myśliwce wielozadaniowe F-16, wprowadzono do służby czołgi Leopard 2, przeciwpancerne pociski kierowane Spike-LR czy kołowe transportery opancerzone Rosomak, ale większość sprzętu nadal bazowała na technologiach wywodzących się z czasów ZSRR, a nawet te programy były realizowane w mniejszym zakresie, niż uprzednio planowano. Przykładowo, pierwszy transporter Rosomak zintegrowany z wyrzutnią ppk Spike-LR wszedł do służby dopiero w 2023 roku, zakupy Leopardów przerwano na dekadę, a F-16 zakupiono jedynie 48 dla czterech eskadr, choć jako minimum uznawano pozyskanie 64 lub 72 myśliwców, jeszcze wcześniej setki, a optymistyczne i oderwane od rzeczywistości fiskalnej, choć bynajmniej nie od potrzeb operacyjnych plany z lat 90. XX wieku mówiły o potrzebie zakupu 160 nowych samolotów wielozadaniowych w kilku partiach.

Należy zaznaczyć, że polscy decydenci nie postrzegali wejścia do NATO jako katalizatora znaczącej modernizacji armii. Z jednej strony, ustawa o przebudowie, modernizacji technicznej i finansowaniu Sił Zbrojnych RP wymusiła utrzymanie udziału nakładów na modernizację techniczną na określonym poziomie, wyższym niż w latach 90. XX wieku², a także minimalnego udziału wydatków na obronę w PKB na poziomie 1,95 proc., z drugiej – redukcja czynnej armii do 150 tys. żołnierzy (cztery dywizje w Wojskach Lądowych) pozwoliła przeznaczać więcej na modernizację. Środki, które pozostały do dyspozycji, były mimo wszystko niewystarczające i pozwoliły tylko na częściową realizację wspomnianych wyżej programów. Prowadzono też mniejsze projekty jak zakupy samolotów transportowych Casa C-295M czy pozyskanie i utrzymanie używanych fregat typu Oliver Hazard Perry oraz okrętów podwodnych typu Kobben dla Marynarki Wojennej, elementy łączności, dowodzenia i radiolokacji pozyskiwanie broni strzeleckiej i oprzyrządowania zbliżonego do standardów NATO jak karabinów Beryl, wspomniane wcześniej pozyskiwanie przenośnej broni przeciwlotniczej). O skali potrzeb niech świadczy fakt, że największy w tych czasach program modernizacji, zakup myśliwca F-16, musiał być finansowany odrębnie, ze wsparciem kredytu rządowego USA – i to pomimo że zakres tego programu był mniejszy, niż wcześniej zakładano.

Połowiczne przyspieszenie po wejściu do NATO

W pierwszych latach po akcesji do NATO dominowało podejście, które nie traktowało modernizacji priorytetowo - przytłaczająca większość polskich polityków, niezależnie od przynależności politycznej, postrzegała członkostwo w NATO jako kluczowy czynnik utrzymania bezpieczeństwa Polski. Natomiast modernizacja polskich sił zbrojnych i zwiększenie ich zdolności bojowych stały się przede wszystkim elementem politycznej retoryki. Główne siły polityczne w Polsce (niezależnie od opcji) podkreślały potrzebę modernizacji polskiego wojska, ale zazwyczaj pozostawało to w sferze retoryki, dodatkowo – tematyka ta nie przyciągała uwagi elektoratu. Generalnie, kwestie takie jak wsparcie finansowe i modernizacja armii były obecne w dyskursie politycznym, jednak pozostawały one często w sferze planów, zamiarów i deklaracji, i tylko niektóre elementy polskiej armii zostały częściowo zmodernizowane. Wiara w NATO i USA jako gwarantów bezpieczeństwa Polski – podbudowana udziałem w misjach ekspedycyjnych, na co naciskały Stany Zjednoczone i co Polska realizowała, była jednym z elementów opóźniających proces modernizacji polskiej armii. Po co budować silną (i kosztowną w utrzymaniu) armię, skoro mamy tak mocne sojusze?

Takiemu podejściu sprzyjała też ówczesna sytuacja w europejskiej architekturze bezpieczeństwa. Słabość Rosji okresu jelcynowskiego była faktem, a zanik ryzyka wojny na pełną skalę w Europie spowodował znaczący spadek potencjału bojowego wojsk krajów Europy i Polska nie była tu żadnym wyjątkiem. Nawet więcej, w państwach takich jak chociażby Czechy czy Słowacja redukcje armii miały stosunkowo szerszy zakres niż w Polsce. Dodatkowo brak wizji strategicznej wśród polskich decydentów, którzy w większości bezrefleksyjnie podchwycili przekonanie, że ryzyko wojny na pełną skalę w Europie jest bardzo niskie, również przyczynił się do zaniechań w procesie kompleksowej modernizacji armii.

Na to nałożyła się kwestia wojny z terrorem, prowadzona przez USA po zaskakujących atakach terrorystycznych z 11 września 2001 roku. Polska zaangażowała się w wsparcie działań amerykańskich w Iraku oraz Afganistanie podejmując znaczący - jak na swoje możliwości - wysiłek wysłania kontyngentów wojska do obu wspomnianych państw, po to by utrzymać relacje z USA postrzeganymi jako gwarant bezpieczeństwa, szczególnie w świetle dwuznacznych ruchów państw zachodniej Europy (nieobecność Francji w strukturach wojskowych NATO do 2009 roku, dwuznaczne sygnały z Niemiec i ich współpraca z Rosją). Związane było to zarówno z kosztami – finansowymi i osobowymi - prowadzenia tego typu operacji, jak też dryfem sił zbrojnych w kierunku misji ekspedycyjnych, przy obniżeniu ich możliwości obrony terytorium kraju. Wszystko to przyczyniało się do odkładania i spowalniania procesu kompleksowej modernizacji sił zbrojnych RP, a także degradacji potencjału przemysłu obronnego.

Generalnie, w omawianym okresie, w dyskursie, jak i realnych działaniach decydentów kwestie obronne były traktowane jako retorycznie istotne, ale nie szły za tym zdecydowane działania, częściowo z uwagi na nadal złą sytuację finansową i gospodarczą państwa z jednej strony i zaangażowanie w misje ekspedycyjne z drugiej. Niektóre oczywiste fakty były ignorowane. Fakty, że Polska jest państwem granicznym NATO, a jej położenie geograficzne, potencjał gospodarczy i militarny są kluczowe dla całej wschodniej flanki NATO (zwłaszcza państw bałtyckich, przyjętych do Sojuszu w 2004 roku), nie stały się podstawą do głębszej analizy potrzeb sił zbrojnych i budowy systemu obrony kraju. Raczej mieliśmy do czynienia z demontażem tego systemu, czego ofiarą stała się m.in. obrona cywilna, jak też po części przemysł zbrojeniowy.  

Sytuacja zaczęła się zmieniać od 2007 roku, kiedy to zarówno Prawo i Sprawiedliwość, jak i Platforma Obywatelska poświęciły sporo miejsca kwestiom związanym z modernizacją i profesjonalizacją armii – aczkolwiek w kwestii modernizacji armii mieliśmy do czynienia z kontynuacją działań jeszcze z czasów rządu Sojuszu Lewicy Demokratycznej. Ponadto, formalne zawieszenie poboru, a faktyczna likwidacja powszechności obowiązku służby wojskowej, trudnego do przywrócenia oraz „uzawodowienie” armii, które miało miejsce w okresie 2008-2010, spowodowało dalsze ograniczenie liczebności armii, konieczność wygospodarowania środków na opłacenie etatów żołnierzy zawodowych, oraz wygenerowało problem wyszkolenia rezerw dla polskiej armii. Dodatkowo, w latach 2008-2013 MON wydał ze swojego budżetu na modernizację techniczną ponad 10 mld zł mniej, niż by to wynikało z ustawowego minimum na poziomie 1,95 proc. PKB³

Wszystko to istotnie i negatywnie wpłynęło na modernizację techniczną Sił Zbrojnych. O sytuacji finansowej polskiego wojska pod koniec pierwszej dekady obecnego wieku świadczy fakt, że często porównywana w dyskursie publicznym z Polską Turcja realizowała równolegle w jednym momencie: program krajowego czołgu nowej generacji Altay (obecnie rozpoczyna się jego produkcja), zakup używanych Leopardów 2 oraz modernizację czołgów starszej generacji – np. program M60T Sabra, a do pewnego czasu także program Leopard 1T, podczas gdy w Polsce od 2004 do 2012 roku w ogóle nie finansowano zakupów bądź produkcji nowych czołgów (i wielu innych systemów uzbrojenia). Wśród programów, które były planowane i odkładane w czasie od lat 90. XX wieku, a ostatecznie anulowano je w latach 2008-13 są między innymi modernizacja BWP-1 oraz program zestawu przeciwlotniczego Loara, uznany za zbyt kosztowny⁴.

Należy zauważyć, że obniżenie realnego udziału wydatków obronnych w PKB w latach 2008-13 w połączeniu z profesjonalizacją armii (zwiększającą koszty osobowe – we wspomnianej Turcji cały czas jest pobór, by go uniknąć w czasie pokoju dana osoba musi dodatkowo finansować armię)⁵, istotnie wpłynęło negatywnie na proces modernizacji technicznej. Miało to też swoje strukturalne następstwa dla Sił Zbrojnych RP (obniżenie jakości rezerw, likwidacja 1 Dywizji Zmechanizowanej), przez co nawet zwiększanie wydatków obronnych, jakie ma miejsce od 2014 roku, a od lat 2021-2023 przyspieszyło, nie pozwala zamknąć wszystkich luk.

Po 2014 roku - modernizacja z problemami

Po roku 2014 (aneksja Półwyspu Krymskiego, konflikt zbrojny w Donbasie), kwestie bezpieczeństwa militarnego zaczęły zajmować więcej miejsca w polskim dyskursie politycznym. Podkreślano m.in. konieczność zreformowania polskiej armii pod kątem obrony terytorium Polski, a nie koncentrowania się na operacjach ekspedycyjnych (Irak, Afganistan). O ile postulaty te były jak najbardziej słuszne, to nadal miało to charakter przede wszystkim retoryczny, przykłady realnych działań były niestety mniej liczne, między innymi z uwagi na niewydolność systemu pozyskiwania sprzętu oraz błędy i zmiany w polityce przemysłowej. W efekcie wiele istotnych programów modernizacyjnych SZ RP zostało znacznie opóźnionych. Dotyczyło to także systemów kluczowych z punktu widzenia obronności państwa, takich jak systemy przeciwlotnicze i przeciwrakietowe.

Nawet wspomniana aneksja Krymu nie spowodowała zdecydowanego przyspieszenia wymiany coraz bardziej starzejących się systemów uzbrojenia, choć przynajmniej zaprzestano redukcji budżetu MON, a część zaplanowanych zakupów udało się zrealizować. W okresie od kwietnia 2014 roku (początek walk w Donbasie) do lutego 2022 (pełnoskalowa inwazja Rosji na Ukrainę), ze znaczących programów modernizacyjnych Polska pozyskała samoloty szkolno-treningowe M-346 (pierwszą partię ośmiu zamówiono jeszcze w lutym 2014 roku), 96 armato-haubic Krab, łącznie ponad 120 moździerzy samobieżnych Rak, karabiny Grot i inny sprzęt przeznaczony dla Wojsk Obrony Terytorialnej, znaczną liczbę pojazdów Jelcz różnych typów, partię ppk Spike-LR, zestawy przeciwlotnicze Poprad, Pilica i Piorun czy drugi Nadbrzeżny Dywizjon Rakietowy (pierwszy zakupiono w 2008 roku, był to jeden z niewielu programów, który rozpoczęto realizować w czasie cięć budżetowych). Rozpoczęto też modernizację czołgów Leopard 2A4 do standardu Leopard 2PL, obarczoną następnie wieloma opóźnieniami, będącymi w dużej mierze rozciągniętym w czasie skutkiem wcześniejszych zaniedbań w sektorze pancernym zbrojeniówki i w modernizacji Wojsk Pancernych.

Od 2018 roku zaczęto realizować programy Wisła (pierwszą fazę), podpisano kontrakty na 20 wieloprowadnicowych wyrzutni rakietowych HIMARS, jak też na 32 myśliwce 5. generacji F-35 Lightning II oraz modyfikację czołgów T-72. Początki przyspieszenia odnotowano w 2021 roku. Po sfałszowanych wyborach na Białorusi, ćwiczeniach Zima-20/21 i w świetle wzrostu napięcia międzynarodowego podjęto pierwsze kroki w celu szerszego wzmocnienia sprzętowego Sił Zbrojnych. To w tym czasie rozpoczęto zapowiadaną już znacznie wcześniej reformę systemu zakupów dla armii. Podpisano przesuwaną w czasie od wielu lat umowę ramową na system obrony powietrznej Narew, zapowiedziano też zakup czołgów Abrams sfinalizowany już po pełnoskalowej agresji Rosji na Ukrainę (choć jeszcze dwa lata wcześniej „przełomem” dla polskich Wojsk Pancernych miała być ograniczona modyfikacja T-72). W tym okresie także wiecznie zaniedbana przez rządy III RP marynarka wojenna doczekała się – również w formie umowy ramowej – rozpoczęcia realizacji programu Miecznik, który zmaterializował się w postaci planów pozyskania trzech fregat wielozadaniowych, a dla Wojsk Lądowych sfinalizowano zakup systemu symulacji pola walki⁶, choć przetarg nań ciągnął się od 2015 roku, a formułę postępowania wielokrotnie zmieniana.

W jakim stopniu wpłynęło to na przebieg procesu modernizacji? Duża część programów modernizacyjnych nie była otwarcie kontestowana po przejęciu władzy przez rząd Zjednoczonej Prawicy w 2015 roku i nawet jeśli krytykowano sposób ich realizacji (np. Wisła, Rak), to w końcu wdrażano je w życie. Jednym z wyjątków się sprawa śmigłowców wielozadaniowych H225M Caracal, która wzbudziła ogromne kontrowersje, zarówno wśród polityków, jak też ekspertów. W kwietniu 2015 rząd PO-PSL podjął decyzję o pozyskaniu 50 helikopterów od francuskiego koncernu Airbus. Decyzja ta była kontestowana przez część środowisk związanych z Prawem i Sprawiedliwością, także z uwagi na brak zaangażowania zakładów położonych we wschodniej Polsce a będących częściami międzynarodowych koncernów (PZL-Świdnik – Leonardo, PZL Mielec – Lockheed Martin/Sikorsky).

Obawiano się, że zakup śmigłowców, nawet jeśli będzie związany ze współpracą przemysłową, to doprowadzi do utraty miejsc pracy w istniejących zakładach i rozbicia łańcuchów dostaw. Ukoronowaniem tego była podjęta w październiku 2016 roku decyzja o zerwaniu rozmów ze stroną francuską (co ciekawe, decyzją ta podjęto nie od razu po przejęciu władzy przez koalicję zdominowaną przez PiS, ale od tego faktu minął prawie rok). Jak już wspomniano, wywołało to burzę polityczną, bazującą w dużej mierze na emocjach i oskarżeniach (jak też debatę ekspercką, dużo bardziej merytoryczną). Summa summarum – Caracali nie kupiono, Airbus otrzymał 80 mln PLN odszkodowania, a wymiana śmigłowców jest realizowana wolniej, niż zakładano w momencie decyzji o zakupie Caracali (do 2021 roku zakupiono łącznie 12 śmigłowców dla Marynarki Wojennej i Wojsk Specjalnych, kolejne 32 zamówiono w 2022 roku, dostawy – realizowane przez zakłady PZL Mielec i PZL Świdnik).

Wspominany casus Caracali jest najważniejszym do tej pory (stan na marzec 2025) anulowania realizacji znaczącego programu zbrojeniowego przez polityka wywodzącego się z przeciwnego obozu politycznego, niż ten, który zapoczątkował program. Drugim takim przypadkiem była rezygnacja z programu międzynarodowego w celu pozyskania samolotów transportowo-tankujących i tu również do tej pory nie pozyskano docelowej zdolności⁷ (choć jeszcze wcześniej, bo w pierwszej kadencji rządu Donalda Tuska w 2008 roku, zrezygnowano z zakupu tankowców na poziomie narodowym)⁸.

Wiele innych programów, z których formalnie nie zrezygnowano, zostało natomiast poddanych redefinicjom i zmianom, co w zakresie kilku klas bezzałogowców (np. Orlik i Wizjer, gdzie do postępowania nie dopuszczono firm prywatnych) spowodowało duże opóźnienie w realizacji programu, a w wypadku transporterów Rosomak i rezygnacji z modernizacji istniejących wozów w wersji bojowej wpłynęło negatywnie na sytuację producenta i kilku innych spółek zbrojeniowych. Można postawić tezę, że tam, gdzie rząd Zjednoczonej Prawicy wdrażał nowe programy realizowane w krajowym przemyśle, czy przyspieszał lub rozszerzał wcześniej istniejące (zakupy karabinów Grot, amunicji krążącej Warmate, zestawów przeciwlotniczych Piorun) było to korzystne i dla przemysłu obronnego i dla Sił Zbrojnych RP, ale tam, gdzie – nawet bez formalnego anulowania – redefiniowano je, często było to niekorzystne (wspomniane programy dronowe, modernizacja KTO Rosomak itd., do pewnego stopnia program artylerii rakietowej Homar).

O ile więc rząd Zjednoczonej Prawicy rozszerzył zakres modernizacji co do zasady w sposób celowy, to jednak jednoczesne krytykowanie programów prowadzonych przez poprzedników i zmiany w ich realizacji były przeciwskuteczne, nawet jeśli z nich nie rezygnowano. Choć Zjednoczona Prawica podjęła wiele słusznych kierunkowo decyzji, to sposób ich realizacji budził do 2020 roku wiele do życzenia, a zaniedbania (choćby brak wdrożenia rekomendacji zwiększenia produkcji systemów artyleryjskich w Strategicznym Przeglądzie Obronnym) odbijają się czkawką do dziś, wymuszając trudny dylemat: albo zakupy za granicą, połączone z ryzykiem związanym z serwisem, wsparciem i suwerenną eksploatacją, albo czekanie na budowę zdolności własnego przemysłu, co zajmuje czas i wymaga zdecydowanie bardziej kompleksowego podejścia.

Wojenne przyspieszenie

Generalnie tak mocno krytykujące się siły polityczne w Polsce korzystają z tego, co wypracowują ich przeciwnicy polityczni, a w wielu dziedzinach związanych z obronnością zachowana jest podstawowa ciągłość. Jest to korzystne z punktu widzenia armii. Trudno oprzeć się wrażeniu, mamy raczej do czynienia nie z głęboko przemyślaną strategią modernizacyjną, zakładającą systemowe wzmacnianie potencjału obronnego kraju (budowa sprawnych sił zbrojnych, odporności społeczeństwa, rozwój przemysłu obronnego), ale z działaniami doraźnymi. Od 2022 roku rząd Zjednoczonej Prawicy, dysponując ustawą o obronie Ojczyzny z Pakietem Wzmocnienia, zreformowanym wreszcie i usprawnionym systemem zakupów zapoczątkował lub znacząco rozszerzył wiele bardzo kosztownych i zakrojonych na szeroką skalę programów modernizacji. Dotyczyły one wojsk pancernych (czołgi K2 i Abrams), artylerii (armatohaubice K9 wraz z dodatkowymi zakupami haubic Krab), lotnictwa (FA-50), czy obrony przeciwlotniczej i przeciwrakietowej.

Dodajmy, że o ile większość z tych projektów to elementy Pakietu Wzmocnienia Sił Zbrojnych, to w programie obrony powietrznej akurat po prostu zdecydowano się na realizację wcześniejszych planów w drugiej fazie programu Wisła i projekcie Narew, z rozszerzeniem zakresu programu Pilica do zakresu Pilica+ i programu Narew, zresztą z dużym udziałem polskiego przemysłu. To pokazuje, że tam gdzie była kontynuacja nie tylko retoryczna, ale realna, łatwiej było i jest realizować modernizację w sposób kompleksowy. Dodajmy, że dopiero po wybuchu pełnoskalowej wojny i wlocie rosyjskich rakiet na teren Polski udało się zrealizować zakupy pewnych rodzajów sprzętu służących do wykrywania tych zagrożeń (aerostatów i samolotów wczesnego ostrzegania). Dopiero w 2022 roku zakupiono też granatniki przeciwpancerne nowego typu, choć formalnie program ich zakupu obowiązywał jeszcze w ostatnich latach pierwszego rządów Platformy Obywatelskiej i PSL, a utworzenie od 2017 roku Wojsk Obrony Terytorialnej spowodowało wzrost zapotrzebowania na tę broń.

Choć od 2014 roku widać było wzrost zagrożenia, a finanse państwa dekadę po wejściu do Unii Europejskiej w przeciwieństwie do lat 90. dawały możliwość finansowania modernizacji na skalę pozwalającą na przezbrojenie Wojska Polskiego w przewidywalnej perspektywie, to tak naprawdę z przyspieszoną modernizacją techniczną Sił Zbrojnych RP mamy do czynienia od przełomu 2021-2022 roku. W tych latach wydatki obronne znacznie przekroczyły poziom 2 proc. PKB po raz pierwszy, co pozwoliło na większe zakupy, a od 2023 roku przekraczają znacznie 3 proc. PKB, mówi się o zbliżeniu do 5 proc. PKB w 2025 roku.

Polska po latach braku finansowania i opóźnień (lata 90., lata 2008-13) lub w najlepszym wypadku „połowicznej” modernizacji (początek XXI wieku, lata 2014-20) stanęła przed potrzebą szybkiego przezbrojenia armii, dysponującej w większości przestarzałym sprzętem, częściowo oddanym Ukrainie. To wymusiło szybkie decyzje, często kosztowne i niepozbawione ryzyk. Liczone w dziesiątkach miliardów dolarów przyspieszenie zakupów wytyczyło trendy modernizacji polskich sił zbrojnych na kolejne dekady, natomiast kwestią otwartą jest, na ile uda się przy poszczególnych programach zabezpieczyć interesy? Te kwestie są przedmiotem debat m.in na łamach Defence24 i bardzo dobrze, że taki proces ma miejsce. Pozytywnym sygnałem jest także to, że po zmianie władzy w grudniu 2023 roku - pomimo intensywności politycznego sporu - programy modernizacyjne są kontynuowane.

Przykładem tego jest podpisanie przez koalicyjny rząd Donalda Tuska umowy o zakupie 96 śmigłowców uderzeniowych Apache od koncernu Boeing za kwotę 10 mld dolarów netto, których proces pozyskiwania zapoczątkowała ekipa Zjednoczonej Prawicy. Nota bene, obecny Minister Obrony Narodowej zadeklarował w lutym 2024 roku, że nowa ekipa nie będzie zrywać kontraktów zbrojeniowych, które zostały zawarte w trakcie rządów Mateusza Morawieckiego. I to jest realizowane w praktyce, bo żadna z umów wykonawczych nie została zerwana, podpisano też kolejne umowy na dostawy wyrzutni Homar-K z Republiki Korei (z zapewnieniem finansowania) czy systemu IBCS dla programu Wisła, a także uzbrojenia dla F-35 i innych platform bojowych lotnictwa (np. pociski powietrze-powietrze AIM-120 AMRAAM, AIM-9X Sidewinder Block II oraz powietrze ziemia AGM-158B-2 JASSM-ER i AGM-88G AARGM-ER) czy szwedzkie granatniki ppanc. Carl Gustaf w niewyobrażalnej do niedawna dla Wojska Polskiego liczbie 6 tysięcy. W 2024 roku też kolejne haubice Krab, transportery Rosomak z wieżami ZSSW-30, wreszcie – pojazdy wsparcia i logistyczne do koreańskich haubic K9. Trudno nie zauważyć, że znaczna część kontraktów realizowana jest u partnerów zewnętrznych, podobnie jak zewnętrzne jest finansowanie. Proces odtwarzania zdolności zbrojeniówki jednak trwa, a jej potencjał trudniej jest odtworzyć niż zreformować system zakupów, zresztą – skutecznej reformy strukturalnej zbrojeniówki jeszcze nie wdrożono (system zakupów zmieniono dopiero, gdy pełnoskalowa wojna była „u bram”). To również może oddziaływać na skutki modernizacji w dłuższym okresie – utrzymanie sprzętu w cyklu życia, możliwości jego modernizacji, kontynuacji produkcji etc.

Temat modernizacji armii stał się istotnym elementem narracji politycznej. Wykorzystywany był intensywnie przez rząd Zjednoczonej Prawicy podkreślający, że bardzo ambitne zbrojenia mają zapewnić bezpieczeństwo Polski i Polaków, a obecna koalicja rządząca również przypisuje sobie zasługi na tym polu. O ile propagandowe hasła i próba zdyskontowania modernizacji armii na potrzeby pozyskania poparcia wyborców bywają cokolwiek nachalne, w swej wymowie zero-jedynkowe (my dbamy o polską armię - a oni nie) i odległe od faktycznego stanu rzeczy, to takie zabiegi polityków (nota bene: będące w demokracji rzeczą normalną) są o tyle przydatne, że temat modernizacji wojska jest obecny w debacie publicznej. Sondaże wyraźnie wskazują, że Polacy popierają wzrost wydatków na zbrojenia, a politycy muszą brać to pod uwagę. Nawet tak skłócone siły polityczne nie podważają sensu modernizacji armii i wydatków z tym związanych, raczej starają zbudować narrację, że „my zrobimy to lepiej niż oni”. Innymi słowy, o ile sam fakt wzmacniania armii nie budzi wątpliwości, to ze sposobem jego realizacji jest więcej niż różnie. Należy przyznać, że w decyzjach istotnych dla bezpieczeństwa kraju polska klasa polityczna wykazywała się daleko idącą zgodą, czego dowodem były głosowania w Sejmie nad takimi kwestiami jak:

• ratyfikacja Traktatu Północnoatlantyckiego (409 głosów „za", 7 „przeciw", 4 wstrzymujące się) (marzec 1999);
• ustawa ustanawiająca wieloletni program wyposażenia Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w wielozadaniowe samoloty odrzutowe (369 głosów „za", 9 „przeciw", 1 wstrzymujący się, 81 nie wzięło udziału w głosowaniu) (czerwiec 2001);
• „Ustawa o obronie ojczyzny" - 450 głosów 'za', 5 wstrzymujących się (marzec 2022). Ustawa ta miała na celu zwiększenie polskich wydatków wojskowych do 3% PKB do 2023 r., zwiększenie liczby personelu czynnego oraz wsparcie kompleksowej modernizacji Sił Zbrojnych RP.  

W kwestii polskiego zaangażowania w operacje w Iraku i Afganistanie, główne siły polityczne w Polsce opowiedziały się po stronie USA, narażając się na krytykę ze strony wpływowych krajów Europy Zachodniej (vide: słowa ówczesnego prezydenta Francji Jaqcuesa Chiraca: „Stracili dobrą okazję, aby siedzieć cicho”). Warto dodać, że, podczas rozmowy z autorem tekstu w lipcu 2024 roku, jeden z analityków amerykańskich z Międzynarodowego Instytutu Studiów Strategicznych (The International Institute for Strategic Studies), przyznał, że podczas jego spotkań z polskimi decydentami politycznymi, niezależnie od prezentowanych opcji politycznych, ich poglądy na temat Rosji, NATO i potrzeby zaangażowania USA w Europie były dość spójne.

Należy zaznaczyć, że główne siły polityczne we współczesnej Polsce (Prawo i Sprawiedliwość oraz Platforma Obywatelska/Koalicja Obywatelska, Trzecia Droga, Nowa Lewica, Konfederacja) podkreślają konieczność modernizacji sił zbrojnych, zwłaszcza w czasie wojny rosyjsko-ukraińskiej. Kiedy koalicyjny rząd Zjednoczonej Prawicy uruchomił ambitny program modernizacji polskiej armii, stało się to częścią jego politycznej narracji, a nawet propagandy.

Poprzedni rząd Donalda Tuska był często oskarżany przez Prawo i Sprawiedliwość o zaniedbywanie kwestii obronnych. Z drugiej strony Platforma Obywatelska (później Koalicja Obywatelska) podkreślała konieczność modernizacji polskiej armii, ale często krytykowała Prawo i Sprawiedliwość za niektóre programy wojskowe, takie jak zakup południowokoreańskich lekkich myśliwców FA-50. Jednakże ostra retoryka polityczna, szczególnie charakterystyczna dla spolaryzowanej sceny politycznej, po pełnoskalowej agresji Rosji na Ukrainę miała niewielki wpływ na konkretne działania w zakresie modernizacji Sił Zbrojnych RP i (w zdecydowanej większości) programy modernizacyjne zainicjowane przez inne opcje polityczne są kontynuowane. Było to zasadą również wcześniej, jednak wtedy bardzo często poszczególne programy przygotowane przez poprzedników formalnie redefiniowano, co powodowało opóźnienia.

Dodajmy, że do 2022 roku zdecydowanie większym problemem było odkładanie w czasie (a do 2013 roku także anulowanie z powodów zbyt dużych kosztów, a de facto zbyt małych środków w budżecie) części planowanych w Programach Modernizacji Technicznej programów. Na tym polu niechlubnym rekordzistą jest projekt Orka. Okręty podwodne w ramach tego programu Polska pozyskuje od 2012 roku, na razie bez efektu. Przykładów zaniechań jest zresztą dużo więcej, o czym na portalu Defence24 pisano wielokrotnie.

Modernizacja Sił Zbrojnych RP znacząco przyspieszyła po lutym 2022 rok (rosyjska pełnoskalowa agresja na Ukrainę), ale straconego czasu nie da się łatwo nadrobić, a zaległości obejmują kluczowe systemy obronne, np. w zakresie obrony przeciwlotniczej i przeciwrakietowej (programy Wisła w obu etapach, Narew, Pilica). Zawsze niedofinansowana Marynarka Wojenna RP znajdowała się w opłakanych warunkach i de facto utraciła część zdolności bojowych. Liczba bezzałogowych statków powietrznych dostarczonych do sił zbrojnych RP jest i pozostaje również zdecydowanie niewystarczająca, mimo że polski przemysł obronny oferował kilka zaawansowanych rozwiązań (np. amunicja krążąca Warmate, czy bezzałogowy statek powietrzny FlyEye). Obecnie Polska wdraża ambitne programy obronne, ale istnieją pewne wątpliwości, czy będzie w stanie zrealizować wszystkie stawiane w tym procesie cele, przede wszystkim z przyczyn finansowych, ale także organizacyjnych. W każdym razie skala i wyzwania związane z modernizacją Sił Zbrojnych RP byłyby mniejsze, gdyby nie zaniedbania i opóźnienia, które miały miejsce w poprzednich dekadach.

Zakończenie

Bez wątpienia, polskie elity polityczne popełniły wiele błędów w procesie transformacji i modernizacji SZ RP. Skutkowało to znaczącymi opóźnieniami w realizacji większości programów modernizacji polskiej armii, co przekładało się na brak adekwatnego zdolności obronnych na wschodniej flance NATO. O ile polscy politycy (zdecydowanie mocniej niż zachodnioeuropejscy) zwracali uwagę na zagrożenie ze strony Rosji, to zdecydowanie nie udało się zmodernizować Sił Zbrojnych kierunku zdolności do udziału w pełnoskalowym konflikcie zbrojnym o wysokiej intensywności. W pierwszej dekadzie XXI wieku polska armia ewoluowała w kierunku uczestnictwa w operacjach ekspedycyjnych, a tendencję tę wzmocniło zaangażowanie militarne w Iraku i Afganistanie. Oba konflikty pozwoliły polskiej armii na zdobycie doświadczenia bojowego, ale głównie w operacjach przeciwpartyzanckich. W

konsekwencji polska armia była lepiej przygotowana do prowadzenia wojny ekspedycyjnej, ale nie zbudowała odpowiedniej zdolności obrony własnej wschodniej flanki NATO. Aneksja Półwyspu Krymskiego (2014) i wojna w Donbasie (2014 - 2022) były przysłowiowym »zimnym prysznicem« dla polskich decydentów politycznych. Wydarzenia te pokazały, że wojna może być znacznie bliżej niż odległe operacje w krajach takich jak Irak, Afganistan czy Czad. Stało się oczywiste, że polska armia wymaga kompleksowej modernizacji, jednak straconego czasu nie da się już odzyskać. Ponadto, zbudowany przez polskich decydentów i funkcjonujący do wybuchu pełnoskalowej wojny na Ukrainie proces planowania i zakupów uzbrojenia w Polsce okazał się mało funkcjonalny i nieefektywny, zarówno jeżeli chodzi o pozyskiwanie systemów uzbrojenia, jak też o korzyści ekonomiczne dla polskiego przemysłu obronnego oraz całego kraju. 

Przyspieszone zakupy, wymuszone wojną, cieszą się ponadpartyjnym poparciem, ale zaległości trudno jest nadrobić, zwłaszcza że strukturalnych zmian nie doczekał się przemysł obronny. Należy podkreślić, że o problemach związanych z modernizacją Sił Zbrojnych RP eksperci i analitycy wspominali od dekad, co wskazuje, że wskazywane dysfunkcje miały charakter systemowy i nie były powiązane z żadną konkretną opcją polityczną. Większość z tych problemów była związana z procesami decyzyjnymi, a niedociągnięcia te obciążały decydentów politycznych, którzy - niezależnie od opcji politycznej – do niedawna nie zadbali o usprawnienie systemu zakupów uzbrojenia, czy całościowe przyspieszenie modernizacji sił zbrojnych RP, nie mówiąc o przemyśle zbrojeniowym. Dodatkowo narastająca polaryzacja podsyca konflikt polityczny w Polsce i ogranicza możliwości współpracy między skonfliktowanymi obozami partiami politycznymi. Tak głęboki podział polityczny ma wpływ na kwestie bezpieczeństwa i polityki zagranicznej państwa, które wymagają pewnego stopnia konsensusu.

Zgoda wśród polskich elit politycznych istniała w przypadku przystąpienia Polski do NATO i Unii Europejskiej, jak też postrzegania Stanów Zjednoczonych jako gwaranta bezpieczeństwa Polski. Generalnie, największym problemem nie było anulowanie kontraktów i programów zbrojeniowych zainicjowanych przez rządy innych opcji politycznych, ale odkładanie istotnych programów modernizacji Sił Zbrojnych RP »na przyszłość«. Jak na ironię, w tej kwestii wszystkie opcje polityczne w Polsce działały zgodnie, a dopiero działania Rosji na Ukrainie okazały się katalizatorem zmian.

Badania wykonano przy wsparciu finansowym Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politycznych, w ramach Programu Strategicznego Inicjatywa Doskonałości w Uniwersytecie Jagiellońskim.

Jakub Palowski, dr Łukasz Stach

1 https://www.gazetaprawna.pl/wiadomosci/artykuly/102356,klich-min-o-szefie-obrony-zakupach-i-reorganizacji-armii.html

2 https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20010760804/O/D20010804.pdf

3 https://defence24.pl/sily-zbrojne/mon-nie-wykorzystal-10-miliardow-zlotych-wiekszosc-splat-za-f-16-w-2015-roku

4 https://orka2.sejm.gov.pl/StenoInter6.nsf/0/863FA31F7EDB2BC6C12576CC00529748/$file/58\_aneks\_ksiazka1.pdf

5 https://defence24.pl/polityka-obronna/turcja-unikniecie-poboru-trudniejsze-i-drozsze-analiza

6 https://defence24.pl/sily-zbrojne/mspo-2021-cyfrowe-szkolenie-dla-wojsk-ladowych-podpisano-kontrakt

7 https://defence24.pl/polityka-obronna/premier-tusk-krytykuje-wycofanie-z-programu-powietrznych-tankowcow

8 https://www.wprost.pl/kraj/147575/klich-nie-kupimy-latajacych-cystern.html