Miliardy z UE na sektor obronny? Nadzór nad zbrojeniówką pod znakiem zapytania [OPINIA]

Ostatnie miesiące przynoszą kolejne zmiany geopolityczne. Relacje transatlantyckie wystawione są na próbę, a niebezpieczeństwo agresji Rosji wobec Polski i państw NATO rośnie. Bezprecedensową odpowiedzią Unii Europejskiej jest przeznaczenie, pierwszy raz w historii, nawet 150 mld euro na wzmocnienie zdolności obronnych państw członkowskich w ramach specjalnych pożyczek (z tej puli Polska ma otrzymać 20 mld euro, z czego 90 proc. trafi do krajowej zbrojeniówki, pozostała część na okręty podwodne Orka), wraz ze zgodą na przekierowanie Krajowych Planów Odbudowy na wzmocnienie przemysłów obronnych.

Unijne pieniądze mogą być ważnym impulsem rozwojowym dla polskiego przemysłu obronnego. Choć zakupy uzbrojenia przyspieszyły po pełnoskalowej agresji Rosji na Ukrainę, to większość z nich kierowano za granicę, bo krajowa zbrojeniówka nie ma odpowiedniego potencjału. To, obok braku dofinansowania, wynik błędów w zarządzaniu i nadzorze, przede wszystkim państwowych przedsiębiorstw, do których dziś kierowanych jest większość zamówień. W systemie nadzoru nad państwowym przemysłem niezbędne są strukturalne zmiany. Z nieoficjalnych informacji Defence24.pl wynika, że w samym rządzie pojawiają się głosy o konieczności przekazania nadzoru nad PGZ i skierowania go do MON, ale nie ma takiej decyzji.

Jaki nadzór nad PGZ?

Polska Grupa Zbrojeniowa S.A. (PGZ), będąc kluczowym podmiotem polskiego przemysłu obronnego grupującym w swojej strukturze praktycznie wszystkie państwowe spółki zbrojeniowe, od lat boryka się z licznymi problemami o szerokim i zróżnicowanym charakterze. Do najważniejszego z nich zaliczyć można obecny nadzór nad PGZ, które sprawuje od grudnia 2019 r. Ministerstwo Aktywów Państwowych (MAP). Z perspektywy czasu przyjęte wówczas rozwiązanie okazało się dalekim od optymalnego, generując szereg trudności w koordynacji działań między przemysłem zbrojeniowym a siłami zbrojnymi. Niezbędne są daleko idące zmiany.

Kluczowym problemem obecnej struktury nadzoru jest rozdzielenie kompetencji między MAP a Ministerstwem Obrony Narodowej (MON) i brak synergii w realizowanych działaniach z zakresu szeroko rozumianego sprzętu wojskowego. MAP w swojej dotychczasowej działalności koncentruje się w zasadzie jedynie na aspektach finansowych i właścicielskich w PGZ, a praktycznie nie posiada specjalistycznej wiedzy z zakresu obronności i potrzeb Sił Zbrojnych RP (SZ RP). W efekcie prowadzi to do sytuacji, w której to często decyzje podyktowane względami biznesowymi nie zawsze są zbieżne z priorytetami obronnymi państwa. Warto podkreślić, że w ramach MAP nadal nie funkcjonuje żadna jednostka organizacyjna dedykowana zagadnieniom związanym z szeroko rozumianym sektorem obronnym.

Brak takiej struktury w ostatnich latach wyraźnie przełożył się na brak spójnej i konkretnej wizji kierunków działania oraz rozwoju PGZ i należących do niego spółek, zarówno na poziomie ministerialnym, jak i rządowym. Co więcej, Ministerstwo Aktywów Państwowych jeszcze w ubiegłym roku zapowiadało powołanie międzyresortowego zespołu, w skład którego mieli wejść przedstawiciele MAP, MON oraz Ministerstwa Rozwoju i Technologii, celem opracowania kompleksowej strategii dla sektora obronnego. Jak jednak niedawno poinformowała „Rzeczpospolita”, zespół ten wciąż nie został powołany. W MAP zmienił się minister odpowiedzialny za zbrojeniówkę (obecnie tę funkcję sprawuje Konrad Gołota, były wiceszef resortu Marcin Kulasek jest natomiast ministrem nauki i szkolnictwa wyższego). Wszystko to prowadzi do kolejnych opóźnień.

Jednocześnie całość procesu pozyskiwania sprzętu wojskowego pozostaje w całości w gestii Ministerstwa Obrony Narodowej. Dużą zmianą w tym obszarze było powołanie Agencji Uzbrojenia (AU) na początku 2022 r., która połączyła w sobie wiele dotychczas rozproszonych podmiotów odpowiedzialność za modernizację techniczną SZ RP. Ostateczny kształt tej reformy odbiegał jednak od pierwotnych założeń i został finalnie znacząco okrojony. Efektem tego jest sytuacja, kiedy PGZ nadzorowany przez MAP występuje w tym procesie tylko jako jeden z potencjalnie wielu oferentów obok konkurencji z krajowego sektora prywatnego lub najczęściej z zagranicy. Tym samym MON i SZ RP nie mają realnego wpływu na działania podejmowane przez PGZ i podporządkowane mu spółki, co niejednokrotnie prowadzi do wielu brzemiennych skutkach rozbieżności w zakresie potrzeb wojska i oferty państwowego przemysłu.

Kolejnym problemem jest nieefektywne zarządzanie środkami finansowymi. Mimo rekordowych w ostatnich latach nakładów na obronność, w tym przede wszystkim modernizację techniczną SZ RP, idących w setki miliardów złotych finalnie jedynie ułamek tych środków jest lokowanych w państwowym przemyśle obronnym. Stanowi to stały przedmiot licznych kontrowersji i dyskusji, co nie wpływa jednak na rozwiązanie tego problemu, pomimo wielu złożonych dotąd deklaracji. Duża część krytyki dotyczącej zakupów uzbrojenia w ostatnich latach koncentrowała się na przeznaczaniu większości budżetu na zakupy zagraniczne, zamiast na rozwój rodzimych zdolności produkcyjnych i badawczo-rozwojowych, jednak rzadziej przedstawiano systemowe recepty pozwalające realnie zmienić tą sytuację. Ponadto pomimo wielu zapowiedzi ogromnych inwestycji w przemysł obronny polegających na dofinansowaniu rozbudowy mocy produkcyjnych i rozwoju oferty produktowej, większość z nich nie została nadal zrealizowana.

Na wyżej wymienione problemy składa się wiele przyczyn jednak co najmniej częściowo wynika to z braku bezpośredniej koordynacji między potrzebami wojska, a ofertą i możliwościami przemysłu. To z kolei jest konsekwencją rozdzielenia nadzoru na produkcją i zakupami pomiędzy MAP i MON. Brak bezpośredniego przełożenia potrzeb wojska na strategie rozwojowe PGZ skutkuje z kolei opóźnieniami w realizacji kluczowych programów modernizacyjnych i niedostosowaniem oferty przemysłowej do rzeczywistych wymagań wojska, które w związku z tym bardzo często decyduje się na szybsze (i często tańsze) pozyskanie konkurencyjnych rozwiązań z zagranicy. Tego typu silosowość w procesie modernizacji technicznej utrzymuje się pomimo coraz bardziej skomplikowanej sytuacji bezpieczeństwa w naszym regionie po wybuchu pełnoskalowej wojny na Ukrainie od ponad 3 lat, nadal nie ma też formalnej strategii dla sektora ani zespołu który miałby ją wypracować. Nadzór sprawowany przez Ministerstwo Aktywów Państwowych, a wcześniej resort skarbu państwa nie sprawdził się.

Potrzebne strukturalne zmiany

Warto podkreślić, że rozwiązanie, w którym nadzór nad państwowym sektorem zbrojeniowym jest zorganizowany inaczej, niż w resorcie odpowiedzialnym za szerokie spektrum spółek Skarbu Państwa funkcjonowało już wcześniej i to w kilku odsłonach. Od końca 2015 do 2019 roku przemysł obronny znajdował się pod nadzorem Ministerstwa Obrony Narodowej, które przejęło nadzór od Ministerstwa Skarbu Państwa (od niemal dekady jego następcą w strukturze administracji państwowej jest MAP). Z kolei wcześniej, przed pełną konsolidacją wokół PGZ, do 2014 roku, około 10 zakładów należących obecnie do PGZ było nadzorowanych bezpośrednio przez MON jako tzw. WPRP, czyli Wojskowe Przedsiębiorstwa Remontowo-Produkcyjne. Można wśród nich wymienić Wojskowe Zakłady Elektroniczne w Zielonce, Wojskowe Zakłady Motoryzacyjne w Poznaniu, Wojskowe Zakłady Uzbrojenia w Grudziądzu i inne.

Oba te historyczne modele wiązały się z szeregiem problemów, a nawet patologii. W latach 2015-2019, a nawet nieco dłużej, MON nadzorujący państwową zbrojeniówkę skłaniał się do zakupów w PGZ ograniczając przy tym rolę krajowego przemysłu prywatnego, na przykład w programach bezzałogowych. Państwowy przemysł, będący w nadzorze MON, miał dużą swobodę w ubieganiu się o zamówienia i nie musiał dbać o konkurencyjność na rynkach. Również wcześniej, w latach funkcjonowania WPRP, MON zamawiał podmiotach, które sam nadzorował. Z drugiej strony, wspomniane WPRP przeprowadziły z powodzeniem nawet w „chudych” latach 90. i pierwszych latach XXI wieku szereg wdrożeń, związanych z modernizacją sprzętu wojskowego, w tym przeciwlotniczego i pancernego. W obecnych realiach, przy zupełnie innych warunkach finansowych, strukturze samych przedsiębiorstw i całej gospodarki w której funkcjonują oraz innym kształcie potrzeb MON żaden z tych modeli nie powinien być w prosty sposób powielany. Trzeba więc wypracować nowy sposób nadzorowania nad państwową zbrojeniówką. Dodajmy, że nadzór w MON, w jakiejkolwiek formule, zawsze będzie niósł ze sobą ryzyka.

Głównym klientem PGZ jest MON, a Grupa nie ma możliwości realizowania samodzielnych inwestycji na odpowiednią skalę i musi być dofinansowywana przez państwo, którego potrzeby obronne ma zaspakajać. A w ramach państwa wiedza i kompetencje co do potrzeb obronnych, ich definiowania i analizy oraz wreszcie realizacji jest właśnie Ministerstwie Obrony Narodowej. Dobra koordynacja z MON to warunek konieczny, choć nie wystarczający, właściwego zarządzania i rozwoju państwowej zbrojeniówki, tak by służyło to zdefiniowanemu celowi, jakim jest właśnie wspomaganie rozwoju zdolności Sił Zbrojnych RP i rozbudowanie bazy, na której będzie się opierać Wojsko Polskie także w sytuacji niestabilności łańcuchów dostaw. Ponadto, decyzje o wsparciu rozwoju PGZ, w tym poprzez miliardowe dokapitalizowanie, muszą być skoordynowane z planami modernizacyjnymi MON.

Z drugiej strony, sektor musi zachować konkurencyjność cenową i technologiczną i dążyć do zwiększenia eksportu, bo długofalowo nie można polegać tylko na własnych zamówieniach, prowadzi to do erozji nawet przy dużych wydatkach na obronę. Utrzymanie konkurencyjności, także w sytuacji kiedy państwowa zbrojeniówka będzie w nadzorze MON, to jeden z większych obszarów ryzyk przy takim rozwiązaniu.

W świetle powyższych problemów najbardziej rozsądnym działaniem wydaje się wyjęcie PGZ spod nadzoru MAP. Podobny ruch obecny rząd wykonał już w kwestii sektora eksploatacji złóż kopalnianych, który to został przesunięty z MAP do nowo powołanego w lutym 2024 r. Ministerstwa Przemysłu. W przypadku zbrojeniówki kwestie tą można rozwiązać na wiele sposobów i choć ma to liczne wady, to w obecnej sytuacji braku skuteczności nadzoru MAP i braku gotowości innych rozwiązań rozwiązaniem do rozważenia jest przekazanie PGZ do nadzoru MON. Krok ten wymagałby jednak wyciągnięcia daleko idących wniosków z dotychczasowych form nadzoru nad PGZ, w celu uniknięcia poprzednich błędów i problemów oraz minimalizacji ryzyk. Z tego powodu optymalnym rozwiązaniem byłoby skoordynowanie tego procesu z kolejną reformą instytucjonalną i prawną systemu pozyskiwania sprzętu wojskowego.

W obliczu doświadczeń z ostatnich lat potrzeba takich zmian również wyraźnie się zarysowuje. Jednym z zadań do realizacji, obok wielu innych kwestii w zakresie systemu zakupów, jest dalsze rozszerzenie kompetencji i struktur Agencji Uzbrojenia. O ile bowiem Agencja Uzbrojenia ma (wraz z Radą Modernizacji Technicznej) narzędzia do sprawnej realizacji samego procesu pozyskiwania, czyli zakupów sprzętu, o tyle nie ma ani uprawnień ani narzędzi regulacyjnych do nadzorowania spółek zbrojeniowych, czy wytyczania założeń ich rozwoju. Powinno się zatem wzmocnić kompetencje Agencji Uzbrojenia, tak by mogła wpływać nie tylko na sam sprzęt w momencie jego zakupu, ale też na plany rozwoju kompetencji przemysłu, tak by ten sprzęt dostarczać. Równolegle należy też wzmocnić inne komórki planistyczne w MON, w tym Departament Polityki Zbrojeniowej.

Połączenie rozwiązań takich jak poważne zmiany w nadzorze nad PGZ stworzeniem wojskowo-przemysłowej strategii rozwoju technologii obronnych, dalszą rozbudową i rozszerzeniem zakresu właściwości Agencji Uzbrojenia oraz daleko idącą reformą przepisów dotyczących zakupów uzbrojenia jest dziś niezbędne. Bez kluczowych zmian w obecnym układzie przemysł-wojsko dalsza i efektywna realizacja procesu modernizacji technicznej Sił Zbrojnych oraz rozwoju polskiego przemysłu obronnego może okazać się mocno utrudniona, a nawet zagrożona. Wdrożenie w życie tych zmian wymaga determinacji politycznej i przezwyciężenia licznych, istniejących oporów wśród wielu środowisk w obecnie istniejącym systemie. Z tego powodu wykracza to poza zakres obu omawianych ministerstw i powinno stanowić przedmiot pogłębionego zainteresowania całego rządu. W obliczu dynamicznie zmieniającego się środowiska bezpieczeństwa i rosnącej konkurencji na globalnym rynku zbrojeniowym, głęboka reforma państwowej zbrojeniówki Polsce silnej i niezależnej pozycji na arenie międzynarodowej w obszarze bezpieczeństwa i obronności oraz przemysłu obronnego.