MON nie wykorzystał 10 miliardów złotych. Większość spłat za F-16 w 2015 roku

W świetle kryzysu na Ukrainie polskie władze zapowiedziały zwiększenie wydatków na obronę z 1,95 % do 2 % PKB od 2016 roku. W przyszłym roku natomiast ponad 5 mld PLN zostanie przeznaczone na spłaty za samoloty F-16. W związku z tym postanowiliśmy przybliżyć kształt finansowania programu myśliwca wielozadaniowego dla Sił Zbrojnych RP, sprawdzając jednocześnie, na ile wypełniane były plany przeznaczania na obronę 1,95 % PKB zgodnie z Ustawą o modernizacji i rozbudowie Sił Zbrojnych RP. 

F-16 – Większość finansowania po 2010 roku

Zgodnie z informacją, jaką uzyskaliśmy od Ministerstwa Finansów łączny koszt finansowania programu samolotu wielozadaniowego wyniósł nieco ponad 3,250 mld USD. Odbywało się to z wykorzystaniem trzech źródeł: odroczonych płatności (tzw. voucherów B), których termin spłaty przypada w 2015 r. (1.833,8 mln USD),  linii kredytowej rządu USA (kredyt Foreign Military Financing – FMF 1.337,8 mln USD) oraz emisji obligacji (81,81 mln USD) o terminie zapadalności w 2015 r. Dodatkowo prawie miliard złotych (do końca II kwartału 2014 roku) wyniosły koszty związane z obsługą zadłużenia.

Linia kredytowa FMF została w całości przedterminowo spłacona do 2010 roku.  Jednakże, płatności z tytułu voucherów B nie były w ogóle realizowane. W praktyce oznacza to, że większość kosztów programu samolotowego przypada na odroczone płatności, które w całości zrealizowane zostaną w 2015 roku. Szczegółowe zestawienie spłat za myśliwce F-16 w latach 2003 – 2014 przedstawia poniższa tabela, przygotowana przez Ministerstwo Finansów:

*wykonanie za dwa kwartały 2014 r.
**Płatności sfinansowane kredytem FMF w łącznej wartości 1.337,8 mln USD oraz emisją obligacji o wartości 81,81 mln USD (płatności te nie stanowiły wydatków budżetu państwa).

(Tabela: Ministerstwo Finansów)

W tym miejscu warto przypomnieć, że zgodnie z ustawą z 22 czerwca 2001 roku o ustanowieniu programu wieloletniego „Wyposażenie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w samoloty wielozadaniowe” i zapewnieniu warunków jego realizacji zakładano, że w latach 2002 – 2010 rocznie na realizację programu z budżetu państwa może zostać przeznaczone nie więcej niż 0,05 % PKB, a w latach następnych „zgodnie z ustawą budżetową”.

Należy zaznaczyć, że Ustawa o modernizacji technicznej i rozbudowie Sił Zbrojnych  z 25 maja 2001 roku zakłada, że na obronę narodową przeznacza się corocznie wydatki z budżetu państwa w wysokości nie niższej, niż 1,95 % PKB, z wyłączeniem wydatków na sfinansowanie wyposażenia Sił Zbrojnych w samoloty wielozadaniowe.

Oznacza to, że w ciągu poprzedniej dekady w sumie na obronę narodową mogło w latach 2002 – 2010 trafiać 2 % PKB – w zasadzie zgodnie z wymogami NATO, choć polskie przepisy przewidują odnoszenie się do PKB poprzedniego roku, a nie do przewidywanego poziomu produktu krajowego brutto na rok budżetowy, którego dotyczy ustawa. W latach 2011 – 2014 zakładany wskaźnik udziału wydatków na obronę nie przekraczał natomiast 1,95 % z powodu braku środków przeznaczanych na finansowanie programu wyposażenia Wojska Polskiego w samoloty wielozadaniowe, a w latach 2011 - 2013 kwoty wykonania budżetu były niższe, niż pierwotne plany.

Spadek średniego udziału nakładów na obronę w PKB w latach 2008 - 2013

W celu uzyskania pełnego obrazu wydatków obronnych RP w ciągu ostatnich lat postanowiliśmy zebrać informacje dotyczące planowanych i zrealizowanych wydatków na obronę narodową, objętych wymogami Ustawy o modernizacji i rozbudowie Sił Zbrojnych z 25 maja 2001 roku (z wyłączeniem programu samolotowego). Zestawienie nakładów na obronę w latach 2002 – 2013 przedstawia poniższa tabela:

(Dane: Ministerstwo Finansów) 

Okazało się, że w latach 2002 – 2007 średni udział wydatków obronnych w wykonanym PKB roku poprzedniego był wyższy niż 2 % i wynosił 2,01 %. W latach 2008 – 2013 z kolei średni udział nakładów na obronę w PKB kształtował się na poziomie 1,81 %. Jest to równoznaczne z obniżeniem wskaźnika o około 10 % w ciągu ostatnich sześciu lat, w stosunku do okresu 2002 – 2007.

Dane te nie uwzględniają bezpośrednich wydatków na realizację programu wyposażenia Sił Zbrojnych w samoloty wielozadaniowe. Zgodnie z przytoczonym wcześniej zestawieniem, w latach 2003 – 2008 i 2010 ponoszono wydatki spoza budżetu MON, dodatkowo zwiększające udział nakładów na obronę w polskim PKB (jako całość). Cięcia w latach 2008 – 2013 były więc głębsze, niż mogłoby się wydawać.

Z drugiej strony, przeznaczanie nieco wyższych kwot na obronę niż zapisane w budżecie w latach 2002 – 2007 stawia pewne znaki zapytania odnośnie jakości planowania finansowego. Nie zmienia to jednak całościowej, krytycznej oceny cięć budżetowych w ostatnich latach.

MON „stracił” co najmniej jeden program modernizacyjny

Należy zauważyć, że wykonanie budżetu obronnego odbiega od planów również w latach 2010 czy 2011, kiedy mieliśmy do czynienia z nieco lepszą sytuacją gospodarczą niż np. w 2009 roku. Jednocześnie biorąc pod uwagę zaległości modernizacyjne Wojska Polskiego, sięgające w pewnym stopniu jeszcze ostatnich lat Układu Warszawskiego, ograniczanie środków na obronę narodową przyczyniło się do kolejnego spowolnienia procesu wyposażenia Sił Zbrojnych w nowoczesny sprzęt i uzbrojenie.

Jeżeli przyjąć, że wydatki obronne powinny być realizowane na zakładanym poziomie 1,95 % PKB, rząd (w tym przede wszystkim MON) nie wykorzystał środków w wysokości ponad 10,5 mld PLN, w stosunku do funduszy, jakie powinny zostać przeznaczone na obronność zgodnie z pierwotnym założeniem Ustawy o modernizacji Sił Zbrojnych. Oznacza to, że wskutek cięć budżetowych MON utracił możliwość realizacji co najmniej jednego programu modernizacyjnego na dużą skalę – kwota 10 mld zł wymieniana była w kontekście pozyskania przez Wojsko Polskie 70 śmigłowców wielozadaniowych. Dokładne zestawienie redukcji budżetu obronnego przedstawia poniższa tabela.

(Opracowanie: Defence24.pl na podstawie danych MF)

Co prawda Ministerstwo Finansów przypomina, że zasada przeznaczania 1,95 % PKB z roku ubiegłego stanowi wytyczne do planowania wydatków obronnych w projektach ustaw budżetowych, a nie dotyczy wykonania tych wydatków, ale przecież naturalnym celem prawidłowego planowania budżetu jest stworzenie możliwie realnego planu wydatków państwa, jak najbardziej zbliżonego do rzeczywistości i pozwalającego w maksymalnym stopniu spełnić wypełnić poszczególne zadania władz publicznych. Trudno w tym miejscu godzić się z wykonywaniem budżetu MON poniżej planu w sytuacji, gdy stan wyposażenia Sił Zbrojnych w dużej części po prostu nie pozwala na wypełnianie stawianych przed nimi zadań (np. brak systemów obrony przeciwrakietowej).

Co dalej?

Zwiększenie wydatków obronnych w 2015 roku do ponad 38 mld zł nie pozwoli na odwrócenie skutków cięć z lat 2008 - 2013, gdyż dodatkowe środki trafią w całości na spłaty za samoloty F-16. Jednocześnie zgodnie z założeniem ustawy o modernizacji Sił Zbrojnych pozyskanie myśliwców wielozadaniowych miało być finansowane spoza puli środków wielkości 1,95 % PKB, której dotyczyły redukcje wydatków. W celu odwrócenia skutków cięć nadal konieczne będzie oddanie do dyspozycji MON (i wykorzystanie przez resort) większych środków finansowych, niż wynikałoby to z przepisów ustawy o modernizacji Sił Zbrojnych.

W celu ograniczenia skutków redukcji wdrażanych w latach 2008 – 2013 zasadnym byłoby utrzymanie nominalnego poziomu nakładów na obronę na takim poziomie, jaki planowany jest w 2015 roku (ok. 38,3 mld zł, 2,27 % PKB przewidywanego na 2014 rok), do momentu, gdy będzie on niższy od zalecanych przez NATO 2 % produktu krajowego brutto. Pozwoli to na istotne przyspieszenie poszczególnych programów modernizacyjnych i zwiększenie stopnia gotowości bojowej wojsk. Z drugiej strony trudno oczekiwać, że spowoduje to nadmierne turbulencje w systemie finansów publicznych, skoro w 2015 roku taki poziom nakładów na obronę mieści się w założeniach przyjętego budżetu.

Autor jest ekonomistą, absolwentem Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie.