"Opóźnienia, rosnące koszty, zmiany wymagań". Jak rozwiązać węzeł gordyjski zakupów dla armii?

Czas realizacji

Co łączy większość realizowanych (zrealizowanych lub oczekujących na realizację programów)? Przede wszystkim czas ich trwania, który wobec niektórych programów jak chociażby nowy czołg/WWB (trwa już prawie 10 lat, biorąc pod uwagę wcześniejsze zmiany wymagań operacyjnych na platformę o zbliżonych możliwościach - od Wilka do WWB), a nadal nie zakończono fazy analityczno-koncepcyjnej. Z kolei realizacja opóźnionego programu haubicy samobieżnej Krab odbywała się najpierw w warunkach ograniczonego finansowania, a potem konieczna okazała się zmiana dostawcy podwozia.

Termin realizacji fazy analityczno-koncepcyjnej zgodnie z Decyzją nr 72/MON i 479/MON wynosi do 18 miesięcy i może na wniosek Szefa IU zostać przedłużony. Wszystko jest w porządku w przypadku dużych i skomplikowanych programów (wymagających czasu na opracowanie właściwych wymagań), ale wobec mniejszych (np. hełmy, drabiny szturmowe, symulatory i trenażery, pojazdy ogólnego przeznaczenia itp.) ten czas wydaje się i tak dość długi.

Takie posunięcie zakłóca znacznie cały proces związany z systemem pozyskiwania i niestety świadczy o jego niedoskonałości. Zmiana terminów, (znaczne wydłużenie czasu pozyskania) spowodować może automatycznie (ale nie musi) dokonanie zmian w fazie identyfikacji czy realizacji. To spowoduje ponowne przystąpienie do fazy analityczno-koncepcyjnej jakby od początku (w ten sposób znów wydłużamy czas analiz i sam proces pozyskania) lub jego zakończenie. Istotne jest również nieokreślenie możliwego/granicznego do zmiany terminu realizacji zadań czy konsekwencji z tym związanych wobec organów za poszczególne etapy odpowiedzialnych.

Kolejną wadą omawianego podejścia jest wyraźne niedotrzymywanie ustalonych podczas fazy planowania i identyfikacji założeń (głownie terminów realizacji), co może świadczyć albo o niedostatecznej znajomości zagadnień związanych z uzyskaniem zakładanych zdolności za pomocą dostępnych rozwiązań technicznych (brak pogodzenia tego, co jest dostępne z oczekiwaniami – program Wisła) albo o „naciąganiu” tych założeń pod wnioski wynikające z prac w fazie rozwoju.

Kluczową kwestią jest tutaj znowu czas, który wpływa nie tylko na osiągniecie lub utratę przez SZ RP pewnych zdolności (np. realizacja programów związanych z Marynarką Wojenną – Orka, Miecznik, Czapla) ale również powoduje, że na świecie mogą być już wprowadzane nowocześniejsze rozwiązania, dla których opracowywane wymagania stają się nieaktualne lub odbiegają od światowych standardów.

Inne zagrożenie z tym związane łączy się z zakładanymi kosztami pozyskania danego rozwiązania, które w miarę wydłużania takiego procesu ulegają znaczącym zmianom. Wynikiem tego może być przekroczenie planowanych wydatków a w konsekwencji redukcja ilości zamawianych systemów (docelowe nieosiągniecie zdolności, w każdym razie nie w zakładanym terminie) albo odstąpienie od dalszej realizacji zadania.

Wydłużenie czasu pozyskania nastąpi również wtedy, gdy zakładany czas realizacji w fazie planowania/indentyfikacyjnej zostanie znacznie zmieniony w związku z odmiennym podejściem do realizacji zadania podczas fazy analityczno-koncepcyjnej np. zmiany zakupu gotowego wyrobu na realizację poprzez prace rozwojową.

Zaistnienie takiej sytuacji jest związane m.in. z ochroną interesów istotnych z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa, pojawieniem się nowych zagrożeń, nowych potrzeb albo koniecznością nabycia doświadczenia technologicznego i eksploatacyjnego. Ale w konsekwencji takie posunięcia mogą spowodować zakończenie lub wydłużenie czasu realizacji programu (np. doposażenie KTO), odstąpienie od dalszego wdrażania do eksploatacji (Loara) czy zweryfikowanie innych, wcześniej stawianych wymagań (np. KTO z ZSMU). 

Proces pozyskiwania nowych systemów uzbrojenia dla Sił Zbrojnych RP (SZ RP) oparty jest m.in. o następujące decyzje oraz wytyczne: - 25/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 lutego 2014 r. w sprawie wprowadzenia do użytku „Wytycznych do przeprowadzenia Przeglądu Potrzeb dla Zdolności Operacyjnych Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej”; - 72/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 marca 2013 r. w sprawie pozyskiwania sprzętu wojskowego i usług dla Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; - 479/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 grudnia 2014 r. zmieniająca decyzję w sprawie pozyskiwania sprzętu wojskowego i usług dla Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; - 349/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 września 2011 r. w sprawie wprowadzenia „Instrukcji w sprawie zarządzania Dokumentacją Techniczną UiSW” oraz „Instrukcji w sprawie określenia wymagań na Dokumentację Techniczną Uzbrojenia i Sprzętu Wojskowego”; - 435/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 grudnia 2013 r. w sprawie funkcji gestorów i centralnych organów logistycznych sprzętu wojskowego w resorcie obrony narodowej; - 112/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania w zakresie przygotowania materiałów i wniosków o dokonanie oceny występowania podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa; - 444/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 grudnia 2013 r. w sprawie zasad wprowadzania do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej sprzętu wojskowego oraz wycofywania sprzętu wojskowego nieodpowiadającego wymaganiom wojska; - 199/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawie wprowadzenia do użytku „Instrukcji o realizacji badań naukowych i prac studyjnych w resorcie obrony narodowej”. - Wytyczne Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie koordynacji przedsięwzięć związanych z zakupem UiSW i realizacją inwestycji budowlanych. Dokumenty te zawierają wszystkie niezbędne dane określające warunki, zasady i sposoby pozyskiwania systemów uzbrojenia i realizacji usług w zależności od istniejących potrzeb oraz dokładnie precyzują zadania dla całego systemu i poszczególnych odpowiedzialnych za prawidłowy jego przebieg podmiotów go organizujących. W procesie pozyskiwania główny udział bierze MON (sekretarz stanu ds. uzbrojenia i modernizacji), Sztab Generalny Wojska Polskiego (SG WP), Inspektorat Uzbrojenia (IU), Inspektorat Wsparcia (IWsp SZ), gestorzy i centralne organy logistyczne oraz w mniejszym stopniu Departament Polityki Zbrojeniowej (DPZ), Biuro Procedur Antykorupcyjnych (BPA) czy Służba Kontrwywiadu Wojskowego (SKW).

Wymagania taktyczno-techniczne i inne

Z pozoru rzecz wydaje się dość prosta – opracowywany jest dokument Wstępne Założenia Taktyczno-Techniczne (WZTT) w dużej mierze bazujący (rozbudowujący wymagania) na opracowanych wcześniej Wymaganiach Taktyczno-Technicznych (WTT). Opisane są w nim m.in. przeznaczenie, poszczególne wymagania taktyczno-techniczne, unifikacja i kompatybilność, zabezpieczenie logistyczne, wymagania dotyczące szkolenia i urządzeń z tym związanych oraz pozyskiwaną wraz z danym systemem uzbrojenia dokumentację techniczną. Ze względu na warunek nie wskazywania konkretnego gotowego rozwiązania, wobec poszczególnych parametrów lub wymaganych założeń podaje się wartości pożądane, przy czym istnieje możliwość wskazania gotowego układu już wykorzystywanego w SZ RP np. typu zamontowanej radiostacji, czy chociażby nośnika itp..

I wszystko było by dobrze gdyby podczas procesu realizacji dokonano zakupu z premiowaniem tych założeń. Dzieje się wprost odwrotnie, bo prawie zawsze największą liczbę punktów przyznaje się za cenę, czas dostawy czy warunki gwarancji. W ten sposób sprzęt posiadający unikalne parametry (ale możliwe, że droższy) ma dużo mniejsze szanse trafić na wyposażenie niż sprzęt tańszy o gorszych parametrach (ale mieszczący się w dolnych granicach wymaganych założeń – przy czym istnieje tu również pole do zmiany wymagań w celu obniżenia ostatecznych kosztów całej procedury).

Z drugiej strony podawanie wartości pożądanych ma również swoje negatywne skutki, ponieważ przyczynia się do „wyśrubowania” niektórych parametrów (tak, że nie ma takiego systemu w rzeczywistości). Powoduje to, że często następuje podjęcie decyzji o rozpoczęciu pracy rozwojowej, której skutki wobec powyższego (zawyżonych wymagań) oraz możliwości polskich firm prowadzą albo do stopniowej ich redukcji albo do zakończenia/rewizji programu.

Same założenia mogą być zmieniane, co świadczy o niekonsekwencji w dążeniu do ich realizacji, ale jednocześnie niedostatecznej wiedzy o rzeczywistych możliwościach ich spełnienia (np. Orka, Wisła). Trochę dziwne jest również umiejscowienie czasu przeprowadzenia dialogu technicznego, którego celem jest m.in. poznanie szczegółowych parametrów taktyczno-technicznych, kosztów i czasów realizacji dostępnych lub planowanych do wdrożenia rozwiązań. Jeżeli już do niego dochodzi to nie powinno to następować po opracowaniu WTT/WZTT/SW, ale dużo wcześniej tak by praca włożona w ich opracowanie pokrywała się z realną możliwością realizacji.

W przygotowanych dokumentach oprócz rekomendacji dotyczącej sposobu realizacji zadania pewną uwagę poświęca się kwestii związanej z tzw. polonizacją systemu, czyli w skrócie zabezpieczeniem naszych wewnętrznych interesów obronnych i ekonomicznych. W jej ramach oczekuje się m.in. wysokiego udziału polskich podmiotów w procesie realizacji, offsetu czy zapewnienia sobie samodzielności w kwestii serwisowania i remontów. Ma to na celu zapewnienie transferu technologii, nowych miejsc pracy oraz zastosowanie własnych, oryginalnych opracowań w rozwiązaniach całego systemu. 

Ale patrząc na to z realnej perspektywy zrealizowanych i planowanych do realizacji programów (np. pozyskanie ppk Spike,  KTO Rosomak czy F-16) ich oczekiwania w wymienionym obszarze były podobne a efekty trochę inne. Zakupiono technologie, ale na dany wyrób, miejsca pracy są, gdy SZ odbierają produkt, natomiast pod znakiem zapytania stoi samodzielny rozwój systemów. Oczywiście pozyskano pewne doświadczenia i wiedzę, ale w wielu wypadkach często nie potrafiono samodzielnie jej rozwinąć i wykorzystać w modernizacji, unowocześnieniu innych systemów czy stworzeniu bardziej doskonałych wersji, bądź też samodzielne prace w tym zakresie rozpoczęto dopiero niedawno.

Ważne jest by wraz z samym procesem zagwarantować sobie również stworzenie bazy inżynieryjno-naukowej, specjalistycznych kursów i stypendiów dla naszych naukowców oraz staży w renomowanych placówkach naukowych i laboratoriach-konstruktorskich koncernów oferujących dane systemy. Tylko w ten sposób uzyskamy poprawę istniejących zdolności technologicznych (przeskoku technologicznego) oraz możliwość równoprawnego uczestnictwa w wyścigu technologicznym w przyszłości

Na koniec odnośnie SW i WZTT trzeba jasno powiedzieć, że często nie widać ich wzajemnego powiązania. W tych pierwszych np. rekomenduje się pozyskanie przez zakup a zgodnie z założeniami tych drugich taki sprzęt fizycznie nie istnieje (np. Wisła) a często sam zakup sprowadza się do dodatkowego finasowania pracy rozwojowej.

Ze względu na złożoność wymogów, co do żądanych parametrów, pozyskiwanie nowych lub przeprowadzania modernizacji już eksploatowanych systemów uzbrojenia oraz mając na celu zabezpieczenie interesów obronnych i ekonomicznych państwa – realizacja poprzez prace rozwojową jest jedną z ważniejszych w tym procesie. Czynnikami mającymi duży wpływ na efektywność realizacji prac rozwojowych są:

-      wiarygodność i wieloletnia stabilność planowania (planowanie potrzeb, planowanie rozwoju);

-      stopień zaangażowania SZ w proces rozwojowy, stabilność wymagań operacyjnych;

-      kondycja krajowego zaplecza badawczo-rozwojowego i produkcyjnego;

-      polityka państwa w tym MON w tym zakresie,

-      wielkość i merytoryczna wiedza zespołów uczestniczących w procesie realizacji prac rozwojowych;

-      możliwość współpracy międzynarodowej w zakresie nowych technologii;

-      organizacja systemu;

-      stabilność źródła finansowania.

W związku z powyższym skutkami (w różnej perspektywie czasu) odstąpienia od realizacji własnego procesu rozwojowego będą:

-      utrata samodzielności w eksploatacji i dalszej modernizacji systemów uzbrojenia;

-      utrata swobody dysponowanie posiadanymi systemami;

-      redukcja potencjału zaplecza eksperckiego i technologicznego oraz zdolności do kształcenia technologów i menagerów;

-      utrata niezależności działań na rynkach zagranicznych;

-      brak możliwości właściwego określania wymagań na nowy sprzęt;

-      brak pełnej możliwości oceny nabywanego sprzętu  - prowadzenia testów i badań;

-      ograniczona możliwość włączenia się we współpracę międzynarodową na partnerskich zasadach, szczególnie w obszarze nowych technologii

-      nieuchronny wzrost kosztów zakupu i eksploatacji;

• obniżenie potencjału obronnego;

-      przyjęcie roli prostego konsumenta oferowanych przez inne kraje zużytych moralnie technologii.

Niestety wiele z wymienionych skutków już ma w naszym kraju miejsce a osiągnięcia pozostałych jesteśmy bardzo bliscy. Na taki stan rzeczy wpływa nie tylko prowadzenie nieracjonalnej i nieekonomicznej polityki pozyskiwania systemów uzbrojenia, ale przede wszystkim długofalowa polityka państwa - nie tylko w zakresie modernizacji sił zbrojnych, ale też zarządzania potencjałem szeroko pojętego przemysłu obronnego.

Koszty pozyskania

Najważniejszym elementem, zasadniczo wpływającym na finalny wynik pozyskania danego systemu uzbrojenia w ilościach i parametrach żądanych przez SZ RP jest oszacowany koszt takiego przedsięwzięcia w konfrontacji z rzeczywistymi realiami (przykład - system obrony przeciwlotniczej i przeciwrakietowej – Wisła, prawdopodobnie modernizacja czołgu Leopard 2A4). I tu napotykamy na kolejne poważne ograniczenia. Po pierwsze koszty przewidziane na realizację danego tematu w planie modernizacji są zazwyczaj nieadekwatne do rzeczywistych kosztów takiej operacji.

Wynika to poniekąd z mniejszej wiedzy organów za to planowanie odpowiedzialnych, co do realnych możliwości i uwarunkowań występujących na rynku, ale przede wszystkim podane/uzyskane ceny często ulegają zmianą w trakcie trwania samego procesu a czas realizacji programów, (co wyjaśniono powyżej) znacznie się wydłuża, a z tym i jego koszt całkowity.

Trudno w tym miejscu nie pokusić się o pytanie jak do wzrostu kosztów programów, które nie wyszły poza fazę analityczno-koncepcyjną przyczynia się wydatkowanie przez MON (i pośrednio inne organy) środków na pensje, nagrody, awanse, wyjazdy na konferencje i pokazy itp. dla osób realizujących ten proces – czy jest on uwzględniany w kosztach całkowitych i brany pod uwagę, jako ryzyko w przypadku nieprowadzenia finalnego programu.

W SW powinno się oszacować koszt cyklu życia danego systemu uzbrojenia – jest to proces wymagający zaangażowania znacznych środków a przede wszystkim posiadania odpowiedniej bazy danych i wiedzy osób odpowiadających za jego realizację. Niestety wydaje się, że nie jest on priorytetowo traktowany w polskich SZ (np. określenie odpowiednich warunków wypełnienia zobowiązań w ramach gwarancji), również tylko nieliczne rodzime firmy zbrojeniowe potrafią odpowiedzieć na pytanie odnośnie ekonomiczności eksploatacji ich wyrobów w przeciągu 20 czy 30 lat wykorzystywania w wojsku.

Na koszt całkowity wdrożenia i eksploatacji wpływa także szersze spojrzenie nie tylko na sam pozyskiwany system, ale na jego otoczenie – a więc zabezpieczenie jego funkcjonowania. Często jednocześnie z pozyskiwaniem danego typu uzbrojenia nie prowadzi się równoległych prac związanych z pozyskaniem amunicji, systemów szkolno-treningowych czy zabezpieczenia eksploatacji.

I na koniec w samej fazie realizacji, gdy dokonywany jest zakup (zakup z dostosowaniem lub usługą) rzuca się często w oczy brak czysto biznesowego podejścia do takiego zagadnienia. Zamiast wykorzystać okazję, gdy chęć realizacji danego zadania zgłasza kilka podmiotów i doprowadzić do ich wewnętrznej rywalizacji/konfrontacji o kontrakt z wyciągnięciem jak najlepszych korzyści dla siebie często dochodzi do paradoksów – rozmów tylko z jednym z oferentów odrzucania ofert bez głębokiego zapoznania się z ich warunkami (np. Wisła) czy pozyskania poprzez pośrednictwo.

Wnioski 

Jakie są zasadnicze wnioski wynikające z opisu powyższych niedostatków w prowadzonej polityce związanej z pozyskiwaniem systemów uzbrojenia?

Po pierwsze wydaje się, że brakuje spójnych wymagań określających potrzeby dla osiągania zakładanych zdolności operacyjnych na różnych poziomach – chodzi przede wszystkim o to by pozyskiwane systemy posiadały możliwą do realizacji wzajemną kompatybilność, uniwersalność w działaniu i współpracy, ale również o zastosowanie spójnego (w miarę możliwości) systemu ich przyszłej eksploatacji i zabezpieczenia szkolenia. Związane z tym jest także zapewnienie właściwego otoczenia systemowego niezbędnego do pozyskania, w tym realnego określenia możliwości realizacji wszystkich stawianych zadań (głównie od strony ilościowej/jakościowej i ekonomicznej) oraz skutków, jakie one przyniosą.

Po drugie widoczny jest brak podejścia perspektywicznego – często pozyskujemy to, co inni już mają (cały czas gonimy światową czołówkę), nie potrafimy opracować własnych oryginalnych koncepcji i rozwiązań (nawet bazujących na dostępnych czy rozwijanych dopiero systemach) oraz staramy się pozyskać wszystko jednocześnie bez głębokiej analizy czy w ogóle to w realnych bojowych warunkach zdołamy wykorzystać albo czy realnie dane systemy są już nam tak niezbędne, że decydujemy się na ich pozyskanie kosztem (ilościowym lub jakościowym) zmniejszenia zapotrzebowania na inne.    

Po trzecie często następuje zmiana parametrów w sporządzonych i zatwierdzonych WTT, WZTT czy WO, dublowanie się zadań wobec podobnych taktyczno-technicznie systemów szczególnie w ramach zaspokajania potrzeb bieżących, ale również perspektywicznych.

I na koniec zauważalny jest wyraźny brak merytoryki w opracowanych WTT, WZTT, SW i WO, objawiający się głównie poprzez definiowanie nierealnych wymagań/ założeń, terminów realizacji, kosztów czy samego sposobu pozyskania. Wynikać może to poniekąd z nieodpowiedniego przygotowania odpowiedzialnych za realizację tych procesów osób (braku ich wieloletniego doświadczenia kształtowanego na poszczególnych szczeblach systemu oraz przekazywanej im wiedzy przez doświadczonych przełożonych) bądź np. uwarunkowań/nacisków ekonomiczno-politycznych.

Marek Dąbrowski

Potrzeby związane z pozyskiwaniem systemów uzbrojenia w SZ RP są realizowane poprzez: - zakup gotowego rozwiązania lub zakup z dostosowaniem do postawionych przed danym systemem wymagań; - prace rozwojowe i związane z tym badania i projektowanie przemysłowe; - modernizację użytkowanego sprzętu tak by spełnia nowe stawiane przed nim założenia; - zakup konkretnej usługi. Natomiast sam cykl życia systemów uzbrojenia składa się z kilku faz: - identyfikacji – podczas której określa się potrzeby dla osiągania zakładanych zdolności operacyjnych oraz je definiuje; - analityczno-koncepcyjnej – dająca odpowiedź o możliwości zrealizowania/ wykonania stawianych wymagań; - realizacji – określenie założeń do projektowania, projektowanie i rozwój, produkcja i zakupy; - eksploatacji – wprowadzenie do użycia, eksploatacja i wycofanie. Fazy identyfikacji i analityczno-koncepcyjne są jednymi z ważniejszych z punktu widzenia właściwego przygotowania systemu pozyskania, gdyż wpływają na osiąganie przez SZ RP określonych zdolności (gwarantujących zabezpieczenie wymogów związanych z realizacją własnej i sojuszniczej doktryny) a ich wytyczne będą skutkować na trafność i prawidłowość wykonywania pozostałych faz – realizacji i eksploatacji. Tak rozbudowany i oparty na doprecyzowanych założeniach system wydaje się spójny i gwarantujący osiągnięcie stawianych przed nim wymagań.