Strategia przemysłowo-obronna RP bezpieczeństwo i konkurencyjność

Projekt, oprócz cyklu warsztatów przewiduje także przegląd dokumentów strategicznych wybranych światowych przedsiębiorstw zbrojeniowych oraz opracowanie katalogu trendów technologicznych i organizacyjnych, które dziś wpływają na rozwój przemysłu zbrojeniowego na świecie. Na podstawie wcześniej przygotowanych analiz, powstaną scenariusze długoterminowego rozwoju branży, tj. technologie przyszłości, a zwłaszcza tzw. radykalne innowacje i technologie przełomowe, zmieniające pole walki, które zostaną przedstawione i przedyskutowane przez ekspertów w czasie warsztatów. Ponadto, równolegle do przeprowadzanych spotkań warsztatowych prowadzone są przez zespół NCSS i 4CF (partnera metodologicznego warsztatów foresightowych) wywiady z przedstawicielami instytucji badawczych, podmiotów państwowych zaangażowanych w koordynację przemysłu zbrojeniowego oraz innych podmiotów będących częścią łańcucha dostaw na temat programowania działań rozwojowych i wdrożeniowych w tym sektorze.

Celem NCSS jest, poprzez organizację warsztatów, stworzenie platformy do dyskusji przedstawicieli różnych podmiotów, których działanie składa się na sukces polskiego przemysłu zbrojeniowego. Eksperci, zaproszeni do udziału w warsztatach reprezentowali szereg państwowych i prywatnych instytucji, zaangażowanych w rozwój sektora bezpieczeństwa i obronności w tym: Ministerstwo Obrony Narodowej, Ministerstwo Rozwoju, Inspektorat Uzbrojenia MON, I3TO, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, wojskowe instytutów badawcze, techniczne i wojskowe uczelnie wyższe, sektor przemysłowy, firmy doradztwa biznesowego oraz media. Chcielibyśmy bardzo serdecznie podziękować wszystkim uczestnikom za aktywny udział w spotkaniu.

Najważniejszym celem spotkania było wskazanie dziedzin kluczowych instrumentów wsparcia, które powinny zostać usprawnione w celu jak najlepszego wsparcia polskiego przemysłu zbrojeniowego. Obecnie jest to element niezbędny w kontekście dalszego rozwoju tego sektora w Polsce. Z tego też powodu istnieje również zapotrzebowanie na określenie konkretnych wymagań, które powinny spełniać poszczególne instrumenty aby były satysfakcjonujące dla polskich firm zbrojeniowych.

Zgodnie z planem warsztatu, prace ekspertów podzielono na dwa obszerne, kilkugodzinne etapy. Pierwszy z nich służył opracowaniu listy potencjalnie wartościowych instrumentów wsparcia, przy pomocy których władza publiczna w Polsce może, pozostając w zgodzie ze zobowiązaniami międzynarodowymi, a przede wszystkim z prawem UE, stymulować i podtrzymywać rozwój sektora obronności i bezpieczeństwa. W ramach tego modułu uczestnicy prezentowali kilkunastominutowe wystąpienia, prezentujące podstawowe cechy poszczególnych proponowanych instrumentów wsparcia. Sesja zakończyła się tajnym głosowaniem, w toku którego wyłoniono listę tematów do opracowania w drugim module.

W ramach części pierwszej ppłk Jarosław Walczak i dr Mariusz Olszewski z Zakładu Przygotowań Obronnych Państwa Akademii Obrony Narodowej zaprezentowali główne założenia oraz problemy wynikające z obowiązków nakładanych na przedsiębiorców przez Plan Mobilizacji Gospodarki. Oprócz bardzo szczegółowego i interesującego opisu stanu faktycznego przedstawiona została także lista problemów, które należałoby rozwiązać w celu usprawnienia działania planu. Pośród nich znalazły się takie elementy, jak: potrzeba aktualizowania listy przedsiębiorstw o szczególnym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa, poszerzenie zakresu przedmiotowego obowiązywania o inne działania niezbędne do funkcjonowania państwa w stanach podwyższonej gotowości, rozbudowa bazy rezerw strategicznych oraz przekazanie reszty firm zajmujących się produkcją obronną pod skrzydła MON (ułatwiłoby to nadzór oraz uprościło przyznawanie dotacji).

Podczas dyskusji uczestnicy wskazali na dwa dodatkowe problemy wynikające z Planu Mobilizacji Gospodarki, które mają kluczowe znaczenie dla oceny tego instrumentu. Po pierwsze pojawia się zasadnicze pytanie czy PMG jest faktycznie instrumentem wsparcia rozwoju polskiego przemysłu zbrojeniowego? W ocenie Dyrektora Jacka Borkowskiego z Wojskowego Instytutu Technicznego Uzbrojenia plan ten służy jedynie utrzymywaniu zdolności produkcyjnych, a nie dalszemu rozwojowi przedsiębiorstw. Z drugiej jednak strony jest on istotnym instrumentem wpływającym na funkcjonowanie podmiotów sektora, a odpowiednio opracowany mógłby nie tylko zapewnić potrzebne funkcje produkcyjne na czas „W” lecz również zapewnić ich zaawansowanie technologiczne. Innym istotnym problemem, jaki ujawnił się w toku dyskusji była faktyczna samowystarczalność polskiego sektora obronnego w świetle działań przewidzianych w PMG. Postawiono pytanie czy polskie firmy w momencie izolacji byłyby w stanie skutecznie produkować sprzęt wojskowy na potrzeby Sił Zbrojnych RP. 

Następnie szczegółowo omówione zostało również zagadnienie offsetu, jako narzędzia wsparcia dla polskiego przemysłu zbrojeniowego. Zagadnienie to rozwinął profesor Hubert Królikowski z Ministerstwa Rozwoju, który jako Dyrektor Departamentu Programów Offsetowych w Ministerstwie Gospodarki (obecnie Ministerstwa Rozwoju) od prawie dziesięciu lat zajmuje się kwestiami związanymi z offsetem dla polskich firm zbrojeniowych. Swoje wystąpienie zaczął on od zdefiniowania offsetu metodą negatywną tj. opisując czym ten instrument nie jest. Nie należy przede wszystkim traktować offsetu jako zwrotu w gotówce sumy wydanej na zakupy zbrojeniowe, bo takie zachowanie nie miałoby żadnego uzasadnienia biznesowego. Nie można również spodziewać się, że offsetodawca przekaże całą technologię potrzebną do produkcji sprzedawanego sprzętu, ponieważ w ten sposób naraża się na straty finansowe oraz utratę potencjalnych rynków zbytu. Z tego powodu offset najlepiej sprawdza się przy adaptacji firm krajowych do serwisowania i obsługi sprzętu zakupionego za granicą, co służy również zabezpieczeniu niezakłóconego działania Sił Zbrojnych RP. Głównym problemem tego instrumentu jest odsunięcie w czasie efektów jego działania, co w sektorze obronnym często budzi wątpliwości zwłaszcza w dzisiejszych czasach, kiedy obserwujemy szybkie tempo starzenia się technologii.

Z powodu pewnych niedoskonałości, jakie kryje w sobie offset Prezes WB Electronics przedstawił rozwiązanie przyjęte we Francji, które zastępuję w tym kraju umowy offsetowe. Instrumentem tym jest zawiązywanie konsorcjów oraz spółek joint venture, w których występuje partner zagraniczny oraz krajowy wytwórca. Dopiero po zawiązaniu tego typu spółki możliwe jest uczestnictwo w przetargu na dostawy sprzętu dla francuskich sił zbrojnych. 

Z kolei Lech Kościuk z Wojskowej Akademii Technicznej przybliżył uczestnikom idee centrów doskonałości tworzonych na polskich uczelniach technicznych w celu rozwijania nowoczesnych technologii na przykładzie Wojskowej Akademii Technicznej. Jako główny problem z funkcjonowaniem tych centrów uznał on problemy z komercjalizacją wyników ich prac. Często nawet dla bardzo dobrych produktów problemem jest znalezienie partnera biznesowego zainteresowanego sprzedażą i promocją. Generał Dariusz Wroński zauważył, że potencjalną odpowiedzią na te problemy może być tworzenie centrów komercjalizacji przy ośrodkach badawczych, które odpowiedzialne będą za sukces biznesowy opracowywanych produktów.

Do problemu centrów badawczo-rozwojowych odniósł się również profesor Robert Głębocki z Politechniki Warszawskiej, który zauważył że idea centrów B&R została przeniesiona do Polski z Zachodu bez refleksyjnie i bez planu ich zagospodarowania. Według niego najlepszym rozwiązaniem byłoby nakierowanie centrów B&R na działania wskazywane przez MON jako perspektywiczne. W ten sposób w momencie rozpoczęcia postępowania przetargowego polski sektor przemysłowo-obronny będzie miał szansę wystąpienia z konkurencyjnymi rozwiązaniami technicznymi. Potrzebne jest jednak odpowiednie wyprzedzenie w sygnalizowaniu swoich potrzeb. W tym systemie centra badawczo-rozwojowe powinny doprowadzać produkty do 4 TRL i przekazywać je dalej do przemysłu, ponieważ inaczej będą dublować jego zadania.

Do tego zagadnienia odniósł się również Dyrektor Jacek Borkowski z WITU, który poruszył kwestię praw własności intelektualnej. Zagadnienie to, jak wynika z jego doświadczeń, czasem doprowadza do porzucenia inicjatywy utworzenia centrum doskonałości, ponieważ partnerzy (często o bardzo różnym potencjale) nie potrafią uzgodnić podziału praw własności potencjalnych efektów swoich prac.

Problematykę finansowania badań i rozwoju ze swojej strony omówił również Dyrektor Krzysztof Łaba z Narodowego Centrum Badań i Rozwoju. Odniósł się on do zagadnienia ryzyka w konkurach organizowanych przez NCBiR, które finansowane są z środków publicznych i w związku z tym wymaga się aby poziom sukcesu utrzymywał się w okolicach 90 procent rozpoczętych prac badawczych. Dla przykładu w Stanach Zjednoczonych DARPA uznałby taki poziom za wskazujący na niewystarczającą innowacyjność projektów.  W Polsce brak jest obecnie zgody na podwyższenie poziomu ryzyka. Pozytywnym trendem jest natomiast opracowywanie wymagań konkursowych w dziedzinie bezpieczeństwa praktycznie wyłącznie przez MON i MSW.  

Prezes Adam Bartosiewicz z WB Electronics zaprezentował tematykę inkubacji i akceleracji startupów, w której opisał polskie doświadczenia związane z tym instrumentem w dziedzinie obronności. Niestety do tej pory dominującym modelem są fikcyjne startupy, będące w istocie filiami zagranicznych firm zbrojeniowych, które w Polsce reprezentuje „jeden pan z teczką”. Wynika to z tego, że polskie mikroprzedsiębiorstwa nie mają szans poradzenia sobie z wymogami administracyjnymi i bezpieczeństwa (takimi jak certyfikaty bezpieczeństwa czy osobne pomieszczenie przeznaczone do produkcji specjalnej). Podobnie wygląda sytuacja z udziałem w konkursach NCBiR czy przetargach dla MON, gdzie wymagania są tak skonstruowane, że startupy nie mają możliwości udziału w nich. Warto by się przyjrzeć modelowi amerykańskiemu, w którym istnieją specjalne postępowania dla mikro przedsiębiorców, w których wyłączność mają firmy lokalne.

W toku dyskusji wyłoniono dodatkowo następujące instrumenty wsparcia (rys. 1.):

• Finasowanie projektów we współpracy międzynarodowej;
• Nową politykę zamówień publicznych;
• System finansowania badań i rozwoju;
• Narzędzia do wspierania eksportu.

Moduł drugi, polegający na pracy w grupach, miał na celu bardziej szczegółowe i krytyczne zweryfikowanie opisu charakterystyk i składników trzech najbardziej pożądanych                            i obiecujących spośród rozważanych instrumentów, za które uznano offset, nową politykę zamówień publicznych oraz system finansowania badań i rozwoju. Podkreślenia wymaga foresightowy charakter drugiej sesji, podczas której konfrontowano stanowiska różnych interesariuszy, dążąc do wypracowania konsensusu odpornego na możliwe w perspektywie pięcioletniej zmiany w otoczeniu strategicznym oraz politycznym. Zakładanym celem było stworzenie wewnętrznie spójnych i oryginalnych „prototypów” możliwych do wdrożenia w pięcioletniej perspektywie instrumentów wsparcia, które zaspokoją w zrównoważony sposób potrzeby różnych interesariuszy: prywatnego i państwowego przemysłu, uczelni i instytutów naukowych, MON oraz innych zainteresowanych organów władzy publicznej.

Nowa Polityka Zamówień Publicznych

Do kategorii czynników zwiększających efektywność procedur zamówieniowych zaliczono przede wszystkim uproszczenie procedur po stronie zamawiającego (określenie stabilnych kryteriów podmiotowych) oraz wymianę informacji pomiędzy zamawiającym a zleceniobiorcą. Taka współpraca powinna trwać w całym cyklu pozyskiwania nowego sprzętu i zdaniem grupy powinna być koordynowana przez wydelegowanego przez zamawiającego łącznika. Z tym zagadnieniem łączy się również postulat wprowadzenia personalnej odpowiedzialności za konkretne zamówienia aby uniknąć zjawiska rozmycia odpowiedzialności.

Oddzielnym postulatem było utworzenie odpowiednich procedur oraz specjalnego funduszu na badania, analizy i testy zlecane przez zamawiającego do ośrodków badawczych i naukowych działających niezależnie od Ministerstwa Obrony Narodowej. Chodzi w tym o to aby wykorzystać potencjał ośrodków B&R już podczas fazy analityczno-koncepcyjnej i opracowywania studiów wykonalności. Dodatkowo grupa zaproponowała rozszerzenie procedur wyłączania prac badawczo-rozwojowych z Prawa Zamówień Publicznych.

Ostatnią proponowaną zmianą w tej kategorii jest wypracowanie rozwiązań bardziej elastycznego zaliczkowania, co między innymi pozwoliłby skuteczniej średnim i małym przedsiębiorstwom włączyć się do rywalizacji o zamówienia realizowane w trybie Prawa Zamówień Publicznych, a także stworzyłoby szersze możliwości finansowania działań rozwojowych.

Grupa uznała, że istotnym elementem nowej polityki zamówień publicznych powinno być pełne wykorzystanie dostępnych preferencji dla dostawców narodowych. W tej kategorii absolutnie podstawowym postulatem jest lepsze wykorzystanie środków pozwalających na preferowanie dostawców krajowych. Do tej grupy można zaliczyć między innymi postępowania prowadzone z uwzględnieniem szczególnego interesu bezpieczeństwa państwa i podejmowanie decyzji o wykorzystaniu tego trybu przez najważniejszych decydentów (najlepiej na poziomie Rady Ministrów).  Dodatkowo należy się zastanowić nad bardziej bezpośrednimi środkami wsparcia, takimi jak na przykład dodatkowe punkty za produkcję w kraju lub wykorzystanie komponentów wyprodukowanych w Polsce.

Dodatkowo podczas pracy grupowej wyłoniła się lista instrumentów, które nakierunkowane są na likwidację nieefektywnych ogniw i patologicznych zjawisk w procesach zamówieniowych w ramach Prawa Zamówień Publicznych. Podstawowym problemem, który należy zwalczyć są elementy nieuczciwej konkurencji takie jak obiecywanie nierealnych rozwiązań i późniejsza nierzetelność w ich realizacji. Rozwiązaniem może być wprowadzenie przepisów umożliwiających promowanie uczciwych i terminowych dostawców takich jak na przykład dodatkowe punkty w przetargach. Do tej kategorii wniosków należy także dodać walkę z kryterium najniższej ceny, jako kluczowego wyznacznika w przetargach oraz  eliminację niepotrzebnych pośredników.

Szczegółowe postulaty ilustruje graf  (rys.2). Ogólnym wnioskiem z prac grupy był postulat systemowego udoskonalenia zamówień publicznych w sektorze bezpieczeństwa i obronności przez równoległe:

• Zmiany legislacyjne o punktowym charakterze, w tym wyłączenia wymogu postępowań konkurencyjnych w określonych przypadkach o mniejszej wadze lub małej skali;
• Rozwijanie proefektywnościowych pragmatyk i dobrych praktyk w instytucjach zaangażowanych w pozyskiwanie technologii i sprzętu.

Podczas dyskusji podsumowującej do propozycji nowej polityki zamówień publicznych dodano postulat opracowania ustawy o przemysłowym potencjale obronnym, która konsolidowałaby wszystkie działania w tym zakresie, ułatwiając jednocześnie procedurę zamówień. 

Offset

Rezultatem pracy grupy były postulaty w dwóch ogólnych obszarach:

• Stworzenia prawnych i organizacyjnych warunków do realizacji offsetu jako procesu typu „slave” względem polityki badawczo-rozwojowej sektora o funkcjach typu „master”;
• Włączenia warunków offsetowych do procesu zamówieniowego pod egidą MON oraz racjonalizacji postępowań pod kątem warunków i negocjacji offsetowych.

Szczegółowe postulaty ilustruje graf (rys.3). Mimo, że członkowie grupy reprezentowali różnorodne instytucje i organizacje, ich opinie były bardzo zbieżne. Ogólnym wnioskiem z prac był postulat skoncentrowania się w pierwszej kolejności na innych niż offset instrumentach wsparcia. Według grupy moment, w którym zmuszeni jesteśmy do korzystania z offsetu jest porażką. W celu uniknięcia takiej sytuacji należy definiować i sygnalizować potrzeby z odpowiednim wyprzedzeniem, aby polski sektor przemysłowo-obronny miał możliwość przygotowania własnych rozwiązań.

Jeżeli jednak mamy do czynienia z przypadkiem, w którym zastosowanie offsetu jest niezbędne, to należy wtedy podporządkować postępowania offsetowe biznesowym, badawczym i strategicznym potrzebom aktorów krajowych, zbieżnym z interesem publicznym RP. W tym celu na etapie negocjacji należy między innymi uwzględnić potrzeby Sił Zbrojnych RP oraz offsetobiorców, tak aby transfer technologii i zdolności wpłynął pozytywnie na ich rozwój, a nie stał się dla nich obciążeniem. Dodatkowo ewentualna umowa offsetowa powinna być integralną częścią postępowania i należy ją negocjować równolegle    z umową zakupową, a nie po podpisaniu zamówienia. Uczynienie z offsetu jednego z kryteriów dostawy wzmocni również pozycję negocjacyjną kupującego. W celu uwzględnienia tych postulatów wskazanym byłoby uzupełnienie prawa offsetowego, co można by skorelować z ewentualną nowelizacją Prawa Zamówień Publicznych.

Do prezentacji grupy odniesiono się w dyskusji podsumowującej, podczas której zauważono, że negocjowanie umowy offsetowej po wynegocjowaniu warunków samego zakupu wydłuża w sposób znaczący czas realizacji postępowania, co z jednej strony zniechęca do realizowania przedsięwzięć w oparciu o offset, ale z drugiej utrudnia te które muszą być w oparciu o offset finalizowane. W obecnych czasach Polska jest jednak zmuszona do korzystania z tego typu rozwiązań, więc uzasadnione jest ich udoskonalanie.

System finansowania działań badawczo-rozwojowych

Szczegółowe postulaty ilustruje graf (rys.4). Wielowątkowe prace grupy obejmowały szerokie zagadnienia od skali finansowania, przez ochronę praw własności intelektualnej i instytucjonalne ramy odpowiedzialności za realizację postępowań w celu udzielenia finansowania, aż po normy regulujące wewnętrznie te postępowania (kryteria ocen, finansowanie kroczące itp.).

Prace tej grupy nacechowane były silną rozbieżnością punktów widzenia, utrudniającą uzyskanie konsensusu. Pomimo tego, uczestnicy zgodzili się co do zasadniczego wniosku. Zdaniem grupy, należy tak zmodyfikować obowiązującą obecnie architekturę postępowań służących finansowaniu działań badawczo rozwojowych na potrzeby sektora obronności i bezpieczeństwa, aby nadać im, niezależnie od oceny wg TRL oraz innych obowiązujących ram oceny, trójstopniowy system, czytelny dla użytkowników końcowych.

Jako niezbędne elementy systemu finansowania działań badawczo-rozwojowych uznano długofalowe i stabilne finansowanie określone na przykład jako procent PKB. Kolejnym czynnikiem, co do którego grupa była zgodna było ustalenie jasnych zasad ocenienia wyników projektów i jednym z proponowanych rozwiązań jest rozliczanie według efektu. Jako ostatni niezbędny element zakwalifikowano system dysponowania własnością intelektualną, który będzie jednocześnie gwarantował ochronę praw dla wynalazcy z jednoczesnym zabezpieczeniem interesu Skarbu Państwa oraz Ministerstwa Obrony Narodowej.  

Dodatkowo zaproponowano również trójstopniowy model finansowania B&R, który przyjmowałby jako punkty dojścia poszczególnych etapów: model, prototyp, wyrób. Grupa zaproponowała kilka możliwych modeli finansowania: wyłączny MON, łączone MON i MNiSW oraz konkurencyjny, w którym finansowane są konkurencyjne zespoły w celu osiągnięcia najbardziej innowacyjnych efektów. Ten ostatni model jest wykorzystywany między innymi w Stanach Zjednoczonych. Interesującym pomysłem jest również finansowanie na początkowym stadium projektu zespołów ekspertów a nie instytucji.

Oprócz tego zaproponowano też przyrostowy model finansowania, który powinien uwzględniać elastyczność i rozwojowość projektów bez ustalania sztywnych wytycznych. Oprócz tego grupa uznała za stosowną zmianę przepisów prawnych dotyczących finansowania B&R, która miałaby polegać na centralizacji norm w jednej ustawie, która określałaby Ministerstwo Obrony Narodowej jako instytucję odpowiedzialną za B&R w dziedzinie obronności. Ostatnim przyjętym przez grupę wnioskiem była propozycja oddania liderowania w projektach przemysłowi na 2 i 3 poziomie finansowania

Podczas kolejnych dwóch warsztatów, które odbędą się w dniach 17 lutego oraz 2 marca, uczestnicy projektu podejmą próbę wypracowania rekomendacji dotyczących postulowanych kierunków działań dla podmiotów z polskiego przemysłu zbrojeniowego. Rekomendacje dotyczyć będą sposobów kierowania i zarządzania oraz miejsca polskiego przemysłu zbrojeniowego na arenie międzynarodowej. Zostaną one zawarte w raporcie podsumowującym opracowanym pod redakcją merytoryczną profesora Stefana Markowskiego, którego specjalizacją jest ekonomia obronności. Raport zostanie oficjalnie zaprezentowany na konferencji organizowanej przez Narodowe Centrum Studiów Strategicznych, która jest planowana na kwiecień bieżącego roku.