Rada Legislacyjna pozytywnie, ale z uwagami o projekcie ustawy ws. Programu Mobilizacji Gospodarki

Rada Legislacyjna opiniowała projekt ustawy o PMG na prośbę Prezesa RCL

22 grudnia 2016 r. Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów („RL”) przyjęła w trybie obiegowym opinię dotyczącą projektu ustawy o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców i programie mobilizacji gospodarki („projekt ustawy o PMG”). Opinia została sporządzona na prośbę Prezes Rządowego Centrum Legislacji Jolanty Rusiniak. Podpisali się pod nią prof. UwB, dr hab. Adam Doliwa (specjalista w dziedzinie prawa cywilnego i mieszkaniowego), prof. UG, dr hab. Tomasz Bąkowski (specjalista w dziedzinie prawa administracyjnego, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz prawa budowlanego), prof. dr hab. Elżbieta Kornberger-Sokołowska (specjalistka w dziedzinie prawa finansów publicznych) oraz prof. UMCS, dr hab. Wojciech Orłowski (specjalista w dziedzinie prawa konstytucyjnego).

Rada Legislacyjna wyraziła pogląd, że istnieje dostatecznie umotywowana potrzeba przygotowania nowej ustawy o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców i programie mobilizacji gospodarki. Według RL należy umocować opracowywanie i funkcjonowanie Programu Mobilizacji Gospodarki („PMG”) w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Warto wspomnieć, że RL uprzednio oceniała projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców oraz niektórych innych ustaw i 23 października 2015 r. wydała w tym przedmiocie opinię. Wskazany projekt założeń stanowi obecnie podstawę opiniowanego projektu ustawy o PMG.

Czytaj więcej: MON wydał wytyczne dla przedsiębiorców objętych Programem Mobilizacji Gospodarki

Rada Legislacyjna wspiera rząd i premiera

Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów jest kadencyjnym organem opiniodawczo-doradczym Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów w sprawach dotyczących systemu prawa w Polsce. Zajmuje się m.in. opiniowaniem projektów założeń projektów ustaw, projektów ustaw oraz projektów innych aktów normatywnych z punktu widzenia ich zgodności z Konstytucją RP, prawem Unii Europejskiej oraz spójności z obowiązującym systemem prawa. W jej skład wchodzi 20 prawników, głównie pracowników naukowych krajowych uczelni. Obecnie na czele RL stoi prof. dr hab. Mirosław Stec z Uniwersytetu Jagiellońskiego. Informacje o bieżących pracach RL można znaleźć w wydawanym przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów Przeglądzie Legislacyjnym.

Najważniejsze uwagi RL do projektu ustawy o PMG

Uwaga nr 1 – brak kryteriów służących ocenie zdolności przedsiębiorców do wykorzystania potencjału przemysłowego dla potrzeb PMG

W opinii RL projekt ustawy o PMG nie odpowiada wystarczająco na pytanie, według jakich kryteriów dany organ administracji publicznej (minister lub wojewoda) będzie oceniać, czy dany przedsiębiorca jest zdolny do wykorzystania posiadanego potencjału produkcyjnego oraz usługowego na potrzeby obronne w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny. RL wskazuje, że to zagadnienie powinno zostać uregulowane w projektowanej ustawie choćby w sposób ogólny.

Uwaga nr 2 – zbędne obowiązki informacyjne nałożone na przedsiębiorców

RL krytykuje rozwiązanie polegające na nałożeniu na umieszczonych w wykazie przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym obowiązku przedstawiania ministrowi właściwemu co pół roku informacji o przedsiębiorstwie w szczególności „w zakresie reprezentacji organów przedsiębiorcy i jego struktury właścicielskiej”. RL zauważa, że informacje na temat sposobu reprezentacji danego przedsiębiorcy są publicznie dostępne w Krajowym Rejestrze Sądowym. W związku z tym nie jest jasne, dlaczego dany podmiot ma obowiązek co pół roku informować właściwego ministra w tej kwestii.

Uwaga nr 3 – brak określenia trybu i zakresu uzgodnień pomiędzy przedsiębiorcami i ministrem oraz skutków dokonania danych czynności bez uzgodnienia z ministrem

Projekt ustawy o PMG przewiduje, że przedsiębiorca umieszczony w wykazie przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym jest zobowiązany przed dokonaniem czynności prawnej mającej na celu:

a)     rozwiązanie lub likwidację spółki,

b)    przeniesienie siedziby spółki za granicę,

c)     zmianę przedmiotu działalności spółki,

d)    zbycie, wydzierżawienie albo dokonanie darowizny składników majątkowych wykorzystywanych w procesach technologicznych związanych z realizacją zadań na rzecz obronności państwa, a także przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części albo rozporządzenie przez spółkę akcjami (udziałami) w innych spółkach oraz ustanowienie na nich ograniczonego prawa rzeczowego,

e)     zmianę przeznaczenia lub zaniechanie eksploatacji składnika mienia spółki wykorzystywanego do realizacji zadań obronnych,

uzgodnić z właściwym ministrem sposób realizacji nałożonych zadań obronnych. RL zwraca uwagę, że projekt ustawy o PMG powinien określić tryb przeprowadzania wymienionych uzgodnień oraz ich zakres. Powinien też regulować konsekwencje dokonania przez przedsiębiorcę wymienionych czynności cywilnoprawnych bez przedmiotowego uzgodnienia, która mogłaby mieć postać nieważności bezwzględnej (dana czynność nie będzie ważna nawet jeśli po jej dokonaniu bez zgody ministra, minister w późniejszym terminie wyrazi zgodę na jej dokonanie) albo bezskuteczności zawieszonej (dana czynność będzie ważna mimo braku zgody ministra, ale wywołanie przez nią skutków prawnych będzie zawieszone do czasu aż minister w późniejszym terminie wyrazi zgodę na jej dokonanie – w przeciwnym razie nie dojdzie czynność nie wywoła skutków prawnych).

Uwaga nr 4 – brak kryteriów nadzoru nad wykonywaniem zadań przez przedsiębiorców

W myśl projektu ustawy o PMG do zakresu działania organów administracji rządowej należy sprawowanie nadzoru nad realizacją przez przedsiębiorców zadań na rzecz obronności państwa. RL podnosi jednak, że projekt nie wskazuje wprost, jakie będą kryteria tego nadzoru, ani na czym miałby polegać ten nadzór. Powinien dokładnie precyzować te kwestie. RL przypomina, że w przypadku zastosowania w danej ustawie instytucji nadzoru, zwłaszcza w obszarze prawa materialnego (powszechnego), nie można domniemywać ani kryteriów, ani środków tego szczególnego układu zależności.

Uwaga nr 5 – brak określenia skutków niezawarcia umowy pomiędzy przedsiębiorcą i ministrem

Zadania na rzecz obronności państwa, których typy są wyszczególnione w projekcie ustawy o PMG, są nakładane na przedsiębiorcę w drodze niejawnej decyzji administracyjnej. Wykonywanie tych zadań szczegółowo określa umowa cywilnoprawna (porozumienie wykonawcze), zawarta z przedsiębiorcą przez organ, który wydał decyzję (minister). W opinii RL projekt nie opisuje sytuacji, w której minister i przedsiębiorca nie dochodzą do porozumienia skutkującego zawarciem wspomnianej umowy (porozumienia wykonawczego). Zdaniem RL projektowana ustawa powinna obejmować uregulowanie takiej sytuacji. Ponadto nie wiadomo, jakie uprawnienie przysługiwałoby przedsiębiorcy w związku z ukształtowaniem treści takiej umowy skoro jest on adresatem decyzji administracyjnej determinującej kształt umowy, na której treść nie miał żadnego wpływu.

Uwaga nr 6 – brak rozwiązań dotyczących wyceny wartości zadania obronnego

Zgodnie z projektem ustawy o PMG przyjęcie zadania obronnego jest obowiązkiem przedsiębiorcy otrzymującego publiczne środki finansowe. Uchylenie się od tego obowiązku skutkuje karą pieniężną w wysokości 10% wartości zadania obronnego. RL zwraca jednak uwagę, że projekt nie określa, kto miałby dokonywać wyceny tego zadania, według jakich metod i kryteriów. RL wskazuje, że środki z kary miałyby być przeznaczone na pokrycie kosztów ustalenia zdolności produkcyjnych lub usługowych innego przedsiębiorcy. Brak jednak informacji, czy byłaby to wystarczająca rekompensata. Projekt nie precyzuje również w jakim trybie oraz w jakiej formie ten drugi przedsiębiorca otrzymywałby środki z nałożonej kary. Nie został też określony żaden mechanizm (w rodzaju gospodarki funduszowej), który gwarantowałby możliwość przekazania tych środków w takiej właśnie wysokości. W opinii RL środki z kary byłyby bowiem dochodem budżetu państwa przeznaczonym ogólnie na jego wydatki, a nie na konkretny cel w postaci zadania obronnego.

Uwaga nr 7 – wątpliwości w zakresie podatkowym

Środki na realizację zadań obronnych o charakterze przygotowawczym, mające charakter planistyczny, byłyby finansowane ze środków własnych przedsiębiorców, co powiela obecnie funkcjonujące rozwiązanie. RL zwraca jednak uwagę, że w konsekwencji oznacza to nałożenie na tych przedsiębiorców ciężaru o charakterze daniny publicznej. Rodzi to wątpliwość Rady, czy projekt ustawy o PMG w sposób wystarczający i zgodny z wymogami Konstytucji określa zakres tego świadczenia w ustawie. RL wskazuje, że każdorazowy zakres daniny będzie wynikać z aktu administracyjnego wydawanego przez organ administracji, a nie jak wymaga ustawa zasadnicza z ustawy.

Projekt ustawy o PMG przewiduje możliwość udzielenia przedsiębiorcom realizującym zadania na rzecz bezpieczeństwa i obronności państwa ulgi od naliczonego podatku dochodowego od osób prawnych w zryczałtowanej wysokości 10%. W ocenie RL takie sformułowanie sugeruje, że nie jest to ulga o charakterze ustawowym, lecz udzielana indywidualnie, przy czym nie zostało określone, kto konkretnie miałby podejmować decyzję o udzieleniu przedmiotowej ulgi, i w jakim trybie miałby to uczynić. Mogłoby to zostać uznane przez Komisję Europejską za niedozwoloną pomoc publiczną mającą charakter selektywny. RL podkreśla, że te kwestie powinny zostać wyjaśnione i rozstrzygnięte.

Uwaga nr 8 – braki projektu ustawy o PMG w zakresie poprawnej legislacji

RL zwraca uwagę, że w przepisach projektu ustawy o PMG użyto wielu pojęć niedookreślonych, które nie są zdefiniowane lub podobnych, ale stosowanych w różnym znaczeniu. Ponadto obejmuje on delegację do wydania rozporządzenia mającego regulować materię, która powinna znaleźć się w samej ustawie. Chodzi bowiem o określenie kompetencji organów państwa. Podobna uwaga tyczy się nadawania Ministrowi Obrony Narodowej uprawnienia do wydawania zarządzenia określającego warunki i sposób naliczania kosztów utrzymywania przez przedsiębiorców mocy produkcyjnych niezbędnych do realizacji zadań wynikających z PMG oraz tryb przyznawania, sposób rozliczania oraz kontroli wydatkowania środków na ich utrzymanie. W ocenie RL regulacja tych kwestii powinna znaleźć się w akcie wyższej rangi – rozporządzeniu, ponieważ przedsiębiorcy nie są podmiotami bezpośrednio podległymi Ministrowi Obrony Narodowej.

Podsumowanie

Opinia RL zawiera następującą konkluzję: „(…) Przedłożone w opiniowanym projekcie przepisy prawne zasługują generalnie na pozytywną ocenę, a sam projekt, po wprowadzeniu zmian i uzupełnień wskazanych w tej opinii, może być podstawą dalszych prac w ramach rządowego procesu legislacyjnego”. Niemniej zawiera ona szereg krytycznych uwag odnoszących się do wielu istotnych przepisów projektu ustawy o PMG. Ich uwzględnienie wpłynie korzystnie na kształt projektowanej ustawy i usunie wiele obecnie istniejących wątpliwości co do poszczególnych rozwiązań prawnych. Będzie jednak wymagać rozstrzygnięcia trudnych dylematów, zwłaszcza w przedmiocie skutków braku osiągnięcia porozumienia pomiędzy organem administracji publicznej a danym przedsiębiorcą w zakresie umowy cywilnoprawnej precyzującej finansowanie nałożonych na tegoż przedsiębiorcę zadań obronnych. Uwzględnienie uwag będzie także zapewne wymagać szerszych zmian wymienionych w projekcie innych ustaw, co przedłuży proces konsultacji pomiędzy poszczególnymi resortami.

Wojciech Pawłuszko