MON wdraża reformę zakupów. Powstaje Agencja Uzbrojenia [ANALIZA]

>>> MIĘDZYNARODOWY SALON PRZEMYSŁU OBRONNEGO MSPO 2021 - WIADOMOŚCI, ANALIZY, WYWIADY - SERWIS SPECJALNY DEFENCE24.PL <<<

Opisanie zmian zachodzących przez ostatnie kilkadziesiąt lat w polskim systemie zakupów uzbrojenia jest tematem obszernym i niestety skomplikowanym. W czasach PRL był to system stosunkowo prosty. W tamtych czasach wszystko co dotyczyło wojska, zakupów uzbrojenia i jego produkcji było tajne. W Moskwie, formalnie w Dowództwie Zjednoczonych Sił Zbrojnych Państw Stron Układu Warszawskiego, a praktycznie w Sztabie Generalnym Sił Zbrojnych ZSRR cyklicznie powstawały rekomendacje dotyczące pożądanej organizacji i uzbrojenia Sił Zbrojnych PRL. W Warszawie rekomendacje były analizowane, a następnie przygotowywano informację co z nich ze względów finansowo-gospodarczych jesteśmy w stanie wdrożyć i w jakim terminie. Następnie było to przekładane na plany wojskowe i gospodarcze. Podstawowe uzbrojenie zamawiano na podstawie umów międzyrządowych w ZSRR. Pojedyncze typy uzbrojenia zamawiane były w pozostałych państwach UW.

Cała reszta była produkowana w kraju. W związku z tym, iż cały przemysł zbrojeniowy PRL był państwowy, rozmowy dotyczące planów produkcji zbrojeniowej były ustalane na szczeblu rządowym pomiędzy MON, a ministerstwami gospodarczymi. W związku z systemową niewydolnością przemysłu PRL i ówczesnej gospodarki nakazowo-rozdzielczej plany produkcji uzbrojenia w PRL nie były realizowane terminowo. Również plany importu z ZSRR nie zawsze wychodziły albo z powodu opóźnień tamtejszej produkcji, albo z powodu wysokich cen dyktowanych przez ZSRR w rozliczeniach gospodarczych.

Wszystko zmieniło się wraz ze zmianami polityczno-gospodarczymi w Polsce, odzyskaniem pełnej suwerenności i rozwiązaniem Układu Warszawskiego. Nastały lata, gdy suwerenne decyzje dotyczące zakupów uzbrojenia podejmowane były w Warszawie. Niestety zbiegło się to z czasami stosunkowo niskich wydatków na MON. W latach 90-.XX wieku proces modernizacji technicznej WP został praktycznie wstrzymany. Równoczesny proces redukcji liczebnej wojska wiązał się w cyklicznym wycofywaniem najstarszych wzorów uzbrojenia. Dzięki temu armia stawała się coraz mniejsza, a „na papierze” malał średni wiek uzbrojenia. Gdy Polska przystąpiła do NATO problem zakupów uzbrojenia stał się jeszcze większy. NATO jako organizacja wolnych i suwerennych państw nie narzuca swoim członkom ścisłych planów rozwoju, tylko raczej wykorzystuje to co państwa gotowe są posiadać i na co przeznaczać środki budżetowe. Aby uwiarygodnić polskie członkostwo w NATO należało pozyskiwać nowoczesne uzbrojenie, aby stopniowo podnosić zdolności bojowe WP.

Wraz z upływem lat zmieniały się nazwy instytucji i jednostek Sił Zbrojnych RP odpowiedzialnych za proces planowania i zakupów uzbrojenia. Zmieniali się również dysponenci środków budżetowych. Przez lata byli nimi np. dowódcy poszczególnych rodzajów sił zbrojnych. To np. MW podpisała umowę ze Stocznią MW na budowę korwety projektu 621 Gawron (obecnej korwety patrolowej ORP Ślązak). Ale ci dysponenci nie mieli wielkiego wpływu na przyznawane im z centrali środki finansowe w następnych latach. Jednym z wielu powodów przeciągającej się budowy tego okrętu był właśnie brak systematycznego finansowania. Ze względu na coraz mniejsze efekty takich działań, stosunkowo szybko zaczęto zmieniać system zakupów. Niektóre jednostki organizacyjne pozbawiono statusu dysponenta środków budżetowych (np. dowództwa RSZ). Starano się rozdzielić zakupy nowej techniki wojskowej od bieżących remontów i napraw do czego m. in. sformowano Inspektorat Wsparcia Sił Zbrojnych w Bydgoszczy. Powołano Agencję Mienia Wojskowego, która między innymi miała zajmować się procesem wycofywania, sprzedaży i utylizacji zbędnego uzbrojenia. Jednak przez lata nie wypracowanego czystego i klarownego systemu. Dla zewnętrznego obserwatora tego procesu nie było jasne dlaczego niektóre przetargi prowadzone były przez Departament Zaopatrywania Sił Zbrojnych (będący częścią Urzędu MON), inne przez Inspektorat Wsparcia Sił Zbrojnych, a jeszcze inne przez Agencję Mienia Wojskowego.

Na początku XX wieku rozpoczęto kolejne prace nad modyfikacją procesu pozyskiwania techniki wojskowej. Już w 2008 roku pojawił się projekt powstania Agencji Uzbrojenia, która miała powstać z połączenia trzech dotychczasowych instytucji czyli Departamentu Zaopatrywania Sił Zbrojnych, Departamentu Polityki Zbrojeniowej oraz Agencji Mienia Wojskowego. Projekt ustawy o utworzeniu Agencji Uzbrojenia i likwidacji Agencji Mienia wojskowego został nawet w 2008 roku skierowany do Komitetu Stałego Rady Ministrów w celu oceny skutków przewidywanej regulacji prawnej. Ówcześnie projekt ten nie uzyskał akceptacji i po raz kolejny reorganizację można było przeprowadzić tylko na niższym szczeblu decyzyjnym czyli wewnątrz MON.

Na mocy Decyzji Ministra Obrony Narodowej nr Z-91/Org./P1 z dnia 5 listopada 2010 roku powstał Inspektorat Uzbrojenia. Został on sformowany z dniem 31 grudnia 2010 roku na bazie rozformowanych Departamentu Zaopatrywania Sił Zbrojnych, Biura Analiz Rynku Uzbrojenia, Terenowego Oddziału Techniki Morskiej oraz Oddziału Budowy i Modernizacji Okrętów. Zarządzeniem nr 64/MON z dnia 8 grudnia 2010 roku Inspektorat Uzbrojenia otrzymał status jednostki budżetowej. Niestety samo powstanie IU niewystarczająco uporządkowało system. Ciągłe zmiany organizacyjne przeprowadzane w samym Urzędzie MON jak w instytucjach podległych i nadzorowanych Ministrowi, doprowadziły do rozmycia odpowiedzialności, przeciągających się uzgodnień i coraz większego przerostu procedur biurokratycznych. Oprócz kierownictwa MON i Sztabu Generalnego, które powinny mieć decydujący głos pojawili się organizatorzy systemów funkcjonalnych, gestorzy, centralne organy logistyczne itp. Za offset związany z zakupami zaczęło odpowiadać Biuro ds. Umów Offsetowych (sformowane 31 marca 2015 roku).

Za zebranie i przygotowanie materiałów do oceny występowania podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa odpowiada Departament Polityki Zbrojeniowej. Za sprawy związane z badaniami naukowymi i pracami rozwojowymi częściowo zaczął odpowiadać nowy Inspektorat Innowacyjnych Technologii Obronnych (sformowany 31 sierpnia 2013 roku). Niezmiennie bieżącą eksploatacją uzbrojenia i sprzętu wojskowego zajmuje się Inspektorat Wsparcia Sił Zbrojnych, co oczywiście przekłada się na możliwości zakupu nowych wzorów.

Podobnym ciągłym przekształcaniom podlegał państwowy przemysł obronny. Do końca PRL MON dysponował szeregiem wojskowych przedsiębiorstw remontowo-produkcyjnych jak Stocznią MW czy Wojskowymi Zakładami Lotniczymi, Motoryzacyjnymi, Mechanicznymi, Uzbrojenia i innymi. Zajmowały się one przede wszystkim remontami, a tylko w małym stopniu produkcją. Polska produkcja zbrojeniowa realizowana była głównie w państwowych przedsiębiorstwach podległych branżowym ministerstwom. Po zmianach gospodarczych i prywatyzacji części przemysłu nastąpiły próby konsolidacji reszty przemysłu zbrojeniowego. Obecnie większość państwowych spółek zgrupowana jest w grupie kapitałowej Polska Grupa Zbrojeniowa. Do niej też trafiły nadal istniejące wojskowe przedsiębiorstwa remontowo-produkcyjne. Nadzór nad PGZ również ulegał zmianie. Kilka lat temu PGZ trafiła pod nadzór Ministra Obrony Narodowej, ale na mocy rozporządzenia Prezesa rady Ministrów z dnia 06 grudnia 2019 roku PGZ została przeniesiona do nowo powstałego Ministerstwa Aktywów Państwowych, który obecnie je nadzoruje.

Jak widać z powyższego, skrótowego opisu samo powstanie Inspektoratu Uzbrojenia było tylko krokiem niezbędnym, ale nie wystarczającym do zaprowadzenia porządku i zdecydowanego zwiększenia skuteczności systemu. Dlatego w 2018 roku Minister Obrony Narodowej Mariusz Błaszczak zapowiedział powstanie Agencji Uzbrojenia. We wstępnie przedstawionych założeniach Agencja miała odpowiadać za cały cykl, od fazy analiz i definiowania wymagań, poprzez prowadzenie przetargów i podpisywanie umów, wprowadzanie sprzętu na wyposażenie i wsparcie jego eksploatacji. Więcej szczegółów minister Mariusz Błaszczak przedstawił 22 września 2020 roku w czasie Defence 24 Day, organizowanego przez Defence24.pl. Minister stwierdził, że powstanie z połączenia kilku instytucji czyli Inspektoratu Uzbrojenia, Inspektoratu Implementacji Innowacyjnych Technologii Obronnych i Biura ds. Umów Offsetowych. Dodatkowo trafi do niej wybrana część innych instytucji. Dotyczy to niektórych zadań Wojskowego Centrum Normalizacji Jakości i Kodyfikacji, Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych i Agencja Mienia Wojskowego. Minister zaznaczył wtedy, iż istnieją dwie koncepcje dalszej podległości PGZ czyli pod Ministerstwo Obrony Narodowej lub Ministerstwo Aktywów Państwowych.

W tym samym czasie w obiegu internetowym zaczął krążyć nieoficjalny projekt ustawy o Agencji Uzbrojenia. Razem z nim miała być procedowana ustawa pod nazwą Przepisy wprowadzające ustawę o Agencji Uzbrojenia. Konsekwencją wprowadzenia obu tych ustaw miała być nowelizacja całego szeregu innych obecnie funkcjonujących ustaw, rozporządzeń i decyzji. Jednakże projekt ustawy o Agencji Uzbrojenia nie został oficjalnie opublikowany na stronie internetowej Rządowego Centrum Legalizacji. Brak oficjalnej publikacji projektu ustawy potwierdził sekretarz stanu w MON w swojej odpowiedzi z dnia 5 lipca 2021 roku, na interpelację poselską. Dodał on również „że obecnie trwają uzgodnienia wewnątrzresortowe związane z projektem ustawy o Agencji Uzbrojenia.” oraz „Aktualnie trudno jest, bowiem, wyrokować o ostatecznym kształcie procedowanych aktów normatywnych.” To, iż Agencja Uzbrojenia powstanie nie na mocy ustawy sejmowej, ale decyzją MON potwierdził Minister Mariusz Błaszczak w wywiadzie udzielonym Defence24.pl w dniu 16 lipca 2021 roku.

Pierwszym upublicznionym krokiem do zmian systemu zakupowego było podpisanie przez Ministra Obrony Narodowej w dniu 01.09.2021 roku pięciu decyzji, które pojawiły się w Dzienniku Urzędowym MON:

- nr 116/MON w sprawie pozyskiwania sprzętu wojskowego; 

- nr 117/MON w sprawie Rady Modernizacji Technicznej; 

- nr 118/MON w sprawie zasad opracowywania i realizacji centralnych planów rzeczowych; 

- nr 119/MON uchylająca decyzję w sprawie określenia funkcji gestorów i centralnych organów logistycznych sprzętu wojskowego w resorcie obrony narodowej oraz w sprawie podziału zadań wynikających z uchylenia decyzji; 

- nr 120/MON uchylająca decyzję w sprawie Organizatorów Systemów Funkcjonalnych Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz w sprawie podziału zadań wynikających z uchylenia decyzji. 

Wejście w życie nowych decyzji powoduje, iż stracą moc następujące decyzje Ministra Obrony Narodowej:

- decyzja nr 56/Org./P5 z dnia 24.12.2013 roku w sprawie Organizatorów Systemów Funkcjonalnych Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (z późniejszą zmianą);

- decyzja nr 384/MON z dnia 29.09.2015 roku w sprawie określenia funkcji gestorów i centralnych organów logistycznych sprzętu wojskowego w resorcie obrony narodowej (z późniejszymi zmianami);

- decyzja nr 202/MON z dnia 23.06.2016 roku w sprawie zasad opracowywania i realizacji centralnych planów rzeczowych (z późniejszymi zmianami);

- decyzja nr 141/MON z dnia 05.07.2017 roku w sprawie systemu pozyskiwania, eksploatacji i wycofywania sprzętu wojskowego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (z późniejszą zmianą).

Decyzja nr 116/MON określa dokładnie procedurę pozyskiwania sprzętu wojskowego na potrzeby Sił Zbrojnych RP oraz jego części, komponentów lub podzespołów, technicznych środków materiałowych od tego sprzętu, a także usług, dostaw i robót budowlanych bezpośrednio związanych z tym sprzętem. Decyzja nie ma zastosowania w przypadku wyników badań naukowych w postaci demonstratorów, sprzętu pozyskiwanego, dla którego Dowództwo Komponentu Wojsk Specjalnych lub Dowództwo Wojsk Obrony Terytorialnej jest instytucją ekspercką, sprzętu dla Żandarmerii Wojskowej, sprzętu w obszarze informatyki, kryptologii i cyberbezpieczeństwa. Decyzja nie dotyczy również środków zaopatrzenia żywnościowego, materiałów pędnych i smarów, przedmiotów umundurowania i wyekwipowania oraz produktów leczniczych.

Chyba jednym z najważniejszych zapisów tej decyzji jest jednoznaczne usankcjonowanie decydującej roli Ministra Obrony Narodowej. Nadzoruje on proces pozyskiwania sprzętu wojskowego, wydaje decyzje dotyczące jego pozyskania, wstrzymuje pozyskanie, przerywa czy też może nakazać ponowne przeprowadzenie definiowania wymagań sprzętowych czy też ponowne opracowanie studium wykonalności. Oczywiście merytoryczne prace powierza się Szefowi Agencji Uzbrojenia oraz jego podwładnym i są one precyzyjnie opisane na 27 stronach decyzji. Opisuje ona tryb postępowania przy pozyskaniu nowego sprzętu oraz sprzętu w ramach pilnej potrzeby operacyjnej. W tym drugim przypadku wniosek o taki tryb mogą złożyć Szef Sztabu Generalnego WP oraz dowódca rodzaju Sił Zbrojnych (w obecnej organizacji MON są nimi Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych, Dowódca Operacyjny Rodzajów Sił Zbrojnych i Dowódca Wojsk Obrony Terytorialnej). Tryb ten jest czasami bardzo wygodny w stosowaniu, lecz jego nadużywanie może prowadzić do istotnych wypaczeń systemu zakupów sprzętu wojskowego.

Decyzja dokładnie opisuje całą procedurę zakupu w zależności od trybu i od tego czy jest on realizowany w ramach programu FMS (Foreign Military Sales) w USA. Osobny rozdział poświęcony jest pracom rozwojowym. Realizowane są one poprzez określenie założeń do projektowania, a następnie projektowania i rozwoju. Ważnym etapem prac rozwojowych ma być bieżąca kontrola i nadzór prowadzone przez Agencję Uzbrojenia, a przede wszystkim końcowy odbiór. Jak pokazuje praktyka prace rozwojowe bardzo często wymagają wprowadzania zmian dotyczącym przedmiotu, charakterystyki, terminu ukończenia oraz kosztów ponoszonych na ich realizację. Odpowiednie procedury również stanowią cześć tej decyzji. Ważnymi są również zapisy dotyczące egzemplarzy prototypowych wykonanych w czasie pracy rozwojowej. Mogą one pozostać u wykonawcy w celu czasowego ich przechowania lub skierowane do wskazanego odbiorcy.

Odpowiednie decyzje każdorazowo będzie podejmował Szef Agencji Uzbrojenia. Decyzja opisuje również tok postępowania w przypadku pozyskania sprzętu wojskowego z amerykańskich środków pomocowych czyli FMF (Foreign Military Financing). Postanowienia końcowe decyzji nr 116/MON ustalają, iż wszystkie wszczęte i niezakończone do końca 2021 roku postępowania zakupowe będę realizowane według dotychczasowych przepisów. Jednakże Rada Modernizacji Technicznej ma prawo w poszczególnych przypadkach postanowić inaczej i wtedy procedury kontynuowane będą już w oparciu o nowe przepisy. Decyzja nr 116/MON wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 roku.

Wspomniana Rada Modernizacji Technicznej jako organ doradczy Ministra Obrony Narodowej została powołana z dniem 1 września 2021 roku decyzją nr 117/MON. Przewodniczącym Rady jest Minister, a w jej skład wchodzą wyznaczeni przez Ministra przedstawiciele Sztabu Generalnego WP, Agencji Uzbrojenia (do dnia 31 grudnia 2021 Inspektoratu Uzbrojenia), Departamentu Polityki Zbrojeniowej, Departamentu Strategii i Planowania Obronnego oraz Departamentu Budżetowego. Do zadań Rady należy przede wszystkim wypracowanie stanowiska w sprawach dotyczących modernizacji technicznej Sił Zbrojnych RP (w szczególności ustalanie priorytetów w tym zakresie), inicjowanie procesu definiowania wymagań sprzętowych w przypadkach wskazanych w decyzji Ministra Obrony Narodowej w sprawie pozyskiwania sprzętu wojskowego oraz ich zatwierdzanie, inicjowanie pilnej potrzeby operacyjnej w przypadkach wskazanych w decyzji Ministra Obrony Narodowej w sprawie pozyskiwania sprzętu wojskowego oraz wypracowywanie opinii, ocen i wniosków w sprawach związanych z procesem pozyskiwania sprzętu wojskowego na potrzeby Sił Zbrojnych RP. Decyzja zawiera krótki regulamin Rady.

Istotną nowością decyzji nr 117/MON jest załącznik nr 2, w którym zestawiono wszystkie występujące w Siłach Zbrojnych RP rodzaje sprzętu wojskowego z przypisaną „Instytucją ekspercką” i „Organem logistycznym”. Instytucja ekspercka zastępuje dotychczasowe pojęcie gestora sprzętu wojskowego. W myśl nowej decyzji MON są nimi: odpowiedni zarząd Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych, szefostwo Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych, Narodowe Centrum Bezpieczeństwa Cyberprzestrzeni, Dowództwo Komponentu Wojsk Specjalnych, Dowództwo Wojsk Obrony Terytorialnej, Komenda Główna Żandarmerii Wojskowej, Szefostwo Rozpoznania Geoprzestrzennego, Szefostwo Transportu i Ruchu Wojsk – Centrum Koordynacji Ruchu Wojsk, Wojskowa inspekcja Weterynaryjna, Szefostwo Służby Hydrometeorologicznej Sił Zbrojnych, Szefostwo Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych, Biuro Hydrograficzne MW, Wojskowe Centrum Edukacji Obywatelskiej, Departament Kadr, Inspektorat Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej, Departament Ochrony Informacji Niejawnych, Wojskowe Centrum Metrologii, Wojskowe Biuro Historyczne, Biuro Ewidencji Osobowej WP, Departament Spraw Socjalnych. Jak widać lista instytucji eksperckich jest nadal długa. Organem logistycznym nadal pozostają przeważnie (z małymi wyjątkami) merytoryczne szefostwa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych.

Decyzja nr 118/MON jest najobszerniejszą z nowych decyzji i liczy 83 strony. Dotyczy ona zasad opracowania i realizacji centralnych planów rzeczowych. Planami tymi są opracowywane i aktualizowane przez Zarząd Planowania Rzeczowego P8 Sztabu Generalnego WP:

• Plan modernizacji technicznej,
• Plan zakupu środków materiałowych,
• Plan inwestycji budowlanych,
• Plan inwestycji NSIP (NATO Security Investment Programme).

Głównym odpowiedzialnym za właściwe przygotowanie zadań rzeczowych i stworzenie warunków do ich realizacji jest Szef Sztabu Generalnego WP. Oczywiście poprawnie muszą z nim współpracować wszystkie organy planujące w MON. Ważnym zapisem decyzji jest zezwolenie na ujmowanie w planie modernizacji technicznej w danym roku planistycznym i poplanowym tylko tych zadań, które są przygotowane w stopniu umożliwiającym rozpoczęcie postępowania o udzielenie zamówienia.

Decyzja oprócz samego procesu planowania szczegółowo opisuje zasady realizacji centralnych planów rzeczowych oraz dokonywania w nich korekt. Zawarte są w niej również zapisy dotyczące możliwości tworzenia rezerw zadaniowych oraz okresowej oceny realizacji planów (w cyklach półrocznych i rocznych). Przygotowano również procedurę na sytuację wprowadzenia ograniczeń środków budżetowych. Osobne rozdziały decyzji poświęcone są szczegółowym ustaleniom w zakresie opracowania i realizacji planu zakupów środków materiałowych, planu inwestycji budowlanych oraz planu inwestycji NSIP. Plany te i ich realizacja jest niezmiernie istotna dla bieżącego funkcjonowania Sił Zbrojnych. Ich realizacja pochłania stosunkowo duże kwoty pieniędzy, ale są zdecydowanie mniej znane, publicznie omawiane i analizowane od planu modernizacji technicznej. Załącznikami do decyzji, która wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 roku, jest 25 szczegółowych tabel, wypełnianych w czasie poszczególnych faz planowania.

Opublikowane decyzje MON mają na celu uporządkowanie systemu zakupów sprzętu wojskowego. Sformowanie Agencji Uzbrojenia na bazie rozproszonych jednostek organizacyjnych MON ma na celu uproszczenie struktury organizacyjnej i likwidację zbędnych organizmów. Wszystkie zaplanowane do realizacji do końca 2021 roku zmiany dokonują się wewnątrz resortu obrony narodowej. Nie dotyczą one przemysłu zbrojeniowego i dawnych wojskowych przedsiębiorstw remontowo-produkcyjnych, będących obecnie częścią PGZ. Zapisy decyzji jasno określają decydującą rolę Ministra Obrony Narodowej w części decyzyjnej procesu zakupowego. Zmiana gestorów na instytucje eksperckie ma na celu wymuszenie na poszczególnych komórkach i instytucjach nie tyle stawiania wymagań dotyczących sprzętu wojskowego, co bardziej służenia swoją ekspercką wiedzą. Czy to wszystko wystarczy aby przyśpieszyć i uprościć procedury przetargowe przekonamy się już w najbliższych latach. Przekonamy się również czy to będzie całość reformy systemu czy tylko jej pierwszy etap. Miejmy tylko nadzieję, iż Agencja Uzbrojenia przetrwa, nawet ze zmianami, ale dłużej od swojego  poprzednika czyli Inspektoratu Uzbrojenia.

>>> MIĘDZYNARODOWY SALON PRZEMYSŁU OBRONNEGO MSPO 2021 - WIADOMOŚCI, ANALIZY, WYWIADY - SERWIS SPECJALNY DEFENCE24.PL <<<