Modernizacja Sił Zbrojnych wyzwaniem dla nowego rządu. "Zasadnicza faza"

Nowy rząd, którego kadencja przypada na lata 2015-2019, będzie miał do odegrania kluczową rolę w procesie modernizacji polskiej armii. W ciągu nadchodzących czterech lat będą bowiem musiały zostać podjęte decyzje, pozwalające na realizację najważniejszych projektów zawartych w Planie Modernizacji Technicznej, obowiązującym do roku 2022. W ciągu omawianej kadencji powinna się więc rozpocząć zasadnicza część procesu modernizacji polskiej armii. Nowy rząd zostanie utworzony przez Prawo i Sprawiedliwość.

Przyjęty w 2012 roku Plan Modernizacji Technicznej obejmuje programy, które po realizacji mogą doprowadzić do znaczącego wzmocnienia zdolności operacyjnych sił zbrojnych. Jednakże, realizacja znacznej części z nich nadal nie rozpoczęła się, a część podjętych decyzji budzi kontrowersje. Wydaje się, że zadaniem dla nowego rządu będzie w pierwszej kolejności uporządkowanie obecnych programów i całego procesu pozyskiwania uzbrojenia, a dopiero potem wdrażanie ewentualnych korekt w programach operacyjnych. Ponadto, wiele wskazuje na to iż co najmniej część programów, w tym dotyczących obrony powietrznej jest niedoszacowana, co może utrudnić finansowanie przy założonym poziomie nakładów na obronę.

Nowy rząd będzie musiał dokonać wyborów

Program modernizacji polskiej armii objął między innymi 14 kluczowych, priorytetowych programów operacyjnych, zgodnie z uchwałą z 2013 roku. Niektóre z nich, jak choćby zakup samolotów transportowych, ppk Spike czy KTO Rosomak, stanowiły kontynuację wcześniej realizowanych planów modernizacyjnych. W ramach priorytetowych projektów wyodrębniono jednak programy, zakładające uzyskanie przez polskie siły zbrojne zupełnie nowych zdolności, między innymi w zakresie obrony powietrznej, mobilności czy rozpoznania.

Realizacja tych programów wymaga nie tylko wyasygnowania odpowiednich środków finansowych, ale też sprawności i skuteczności podejmowania decyzji, tak aby nowe zdolności były uzyskiwane zgodnie z harmonogramem. Obecny stan realizacji PMT budzi jednak wiele wątpliwości. Nowy rząd będzie musiał wypracować znacznie sprawniejszy mechanizm podejmowania decyzji, gdyż te – wcześniej planowane na okres do chwili obecnej – wciąż nie miały miejsca.

Według pierwotnych założeń w kluczowym programie obrony powietrznej umowy na systemy Wisła i Narew miały zostać podpisane jeszcze w 2014 roku. W wypadku zestawu średniego zasięgu podjęto decyzje o wyborze systemu Patriot, natomiast w odniesieniu do systemu krótkiego zasięgu trwa faza analityczno-koncepcyjna, a przeprowadzanie postępowania planowane jest na przyszły rok.

Podobna sytuacja jest między innymi w programie operacyjnym „zwalczanie zagrożeń na morzu”, obejmującym m.in. zakupy dla Marynarki Wojennej trzech klas okrętów – podwodnych typu Orka, obrony wybrzeża Miecznik i patrolowych z możliwością zwalczania min Czapla. Umowa ws. programu Orka miała zostać podpisana w 2013 roku, podczas gdy jeszcze w ubiegłym roku MON informował o planie sygnowania kontraktu na okręty nawodne w 2015 roku. Sposób realizacji programu Orka był wielokrotnie zmieniany, dodano wymóg wyposażenia okrętów w pociski manewrujące, choć według ostatnich informacji mają być zakupione w oddzielnym postępowaniu.

Obecnie wiadomo, że postępowanie na okręty podwodne ma być wszczęte najwcześniej na początku 2016 roku, a podpisanie umowy na Czaplę – w III kwartale 2016 roku. Opóźnione są także sztandarowe programy, związane z Wojskami Lądowymi, jak modernizacja czołgów Leopard 2A4 (umowa miała zostać podpisana jeszcze w 2013 roku), czy artyleryjskich wyrzutni rakietowych Homar. Wszystko to oznacza, że decyzje w sprawie wykonawstwa i sposobu realizacji wymienionych programów będzie musiał podjąć nowy rząd.

„Przełomowe” decyzje

W 2015 roku podjęto dwie, kluczowe decyzje dotyczące wyboru w największych programach modernizacyjnych dla polskiej armii. W procedurze dotyczącej systemu obrony powietrznej średniego zasięgu Wisła zdecydowano się na pozyskanie systemu Patriot na podstawie umowy międzyrządowej ze Stanami Zjednoczonymi, podczas gdy postępowanie na śmigłowce wielozadaniowe zostało zakończone wyborem wiropłatów typu H225M Caracal, z ograniczeniem ich liczby z 70 do 50.

Szczególne kontrowersje budzi wybór systemu obrony powietrznej średniego zasięgu, w kształcie postulowanym przez MON (tzw. Patriot POL). Dotyczą one wyboru systemu, budowanego przez koncern Raytheon bez przetargu po dialogu technicznym, bez znajomości szczegółowych ofert cenowych. Wątpliwości pojawiają się zarówno w odniesieniu do zdolności systemu tego typu do spełnienia wymagań, jak i kosztów oraz harmonogramu ewentualnych dostaw. Wiadomo bowiem, że strona amerykańska nie zdecydowała jeszcze, jaki będzie kształt perspektywicznego systemu obrony powietrznej.

W szczególności nie wybrano docelowego typu stacji radiolokacyjnej oraz wyrzutni, jaka ma zostać wykorzystana. Wiadomo natomiast, że system będzie wykorzystywał moduł dowodzenia IBCS opracowany przez Northrop Grumman (zmodernizowany radar Patriot ma być z nim kompatybilny) oraz pociski PAC-3 MSE. Wreszcie, w momencie ogłaszania wyboru systemu Patriot prototyp radaru nowej generacji – wbrew deklaracjom przedstawicieli MON – nie był ukończony, a sam producent twierdzi iż „pełnowymiarowy demonstrator” ma być uruchomiony na początku 2016 roku.

Istnieje więc ryzyko, że Polska pozyska „unikalny” system obrony powietrznej, taki który nie trafi na wyposażenie US Army czy np. Bundeswhery, która wybrała system MEADS, z czym wiąże się potencjalna konieczność ponoszenia kosztów prac rozwojowych. Wątpliwości budzi także polski udział przemysłowy w pracach oraz stopień dostosowania do współdziałania z obroną powietrzną krótkiego zasięgu. 

Obecnie przedstawiciele Prawa i Sprawiedliwości rozważają zmianę formuły programu Wisła oraz jego realizację w ramach jednego projektu z obroną powietrzną krótkiego zasięgu (Narew). Takie rozwiązanie jest możliwe, jeżeli dysponuje się systemem o otwartej architekturze. Wątpliwości budzi również przyjęty w dotychczasowych planach poziom finansowania. Koszt programu Wisła był określany na 16 mld zł, podczas gdy typowany na ministra obrony w rządzie PiS Jarosław Gowin stwierdził w rozmowie z Polsat News, że projekt może być wart 20-30 mld zł. To z kolei oznaczałoby konieczność przesunięcia finansowania z innych programów, bądź znacznego podwyższenia jego poziomu.

Poświęcenie tak znacznej uwagi pojedynczemu programowi operacyjnemu nie jest przypadkowe. To właśnie obrona powietrzna powinna być priorytetem nie tylko w założeniach, ale i w realizacji Planu Modernizacji Technicznej, z uwagi na położenie Polski, obecną sytuację geopolityczną i narażenie na ataki za pomocą środków napadu powietrznego.

Druga decyzja podjęta w 2015 roku to wskazanie śmigłowców H225M Caracal, w postępowaniu na wiropłaty wielozadaniowe. Dwie pozostałe oferty zostały odrzucone z przyczyn formalnych, a jeden z uczestniczących w postępowaniu podmiotów, PZL Świdnik, zdecydował się na złożenie protestu sądowego. Jarosław Gowin stwierdził w odniesieniu do ewentualnego unieważnienia przetargu na śmigłowce w RMF FM: "za wcześnie, by tak mówić", choć zaznaczył że jest zwolennikiem sytuacji, w której wiropłaty budowane są w zakładach w Polsce.

W procedurze brały udział także PZL Świdnik oraz konsorcjum z udziałem PZL Mielec, ale ich oferty zostały odrzucone z przyczyn formalnych. Ewentualna zmiana wyboru w procedurze na śmigłowce wielozadaniowe byłaby utrudniona, zarówno z przyczyn formalnych jak i politycznych. Jako dostawcę wskazano już konsorcjum Airbus Helicopters, a sam proces jest na etapie negocjacji offsetowych - ustalono już np. dokładną cenę oferty (13,348 mld zł). Jej odrzucenie na tak późnym etapie mogłoby spowodować np. roszczenia odszkodowawcze, więc nowy rząd będzie dysponował ograniczoną swobodą podejmowania działań.

Co udało się zrobić?

Do chwili obecnej zdołano zakończyć formalny proces konsolidacji polskiego przemysłu obronnego wokół Polskiej Grupy Zbrojeniowej. Jedną z pierwszych decyzji PGZ było podpisanie umowy licencyjnej na dostawę podwozi K9 do armatohaubic samobieżnych Krab. Biorąc pod uwagę, że warunki umowy zapewniają transfer technologii, a niedawno ukończone badania zakładowe potwierdziły zdolności zmodyfikowanego w szybkim tempie Kraba, decyzję władz PGZ można przytoczyć jako przykład dobrych praktyk. Podjęto bowiem kroki w celu rozwiązania „węzła gordyjskiego”, jaki powstał w wyniku opóźnień, spowodowanych m.in. przez usterki w dostarczonych, starych podwoziach.

Ponadto, podpisano umowy na dostawy pocisków manewrujących AGM-158 JASSM do myśliwców F-16 (wraz z pakietem modernizacyjnym dla samych maszyn), drugiego Nadbrzeżnego Dywizjonu Rakietowego, samolotów szkolno-treningowych czy też wcześniej - nowej partii KTO Rosomak i samochodów ciężarowych. Podjęto ponadto decyzje o skierowaniu bezzałogowców klasy mini oraz taktycznych krótkiego i średniego zasięgu do krajowego przemysłu zbrojeniowego, co można odczytać jako dążenie do budowy bazy przemysłowej i maksymalizacji niezależności w tym zakresie. Wreszcie, przyjęto zdecydowaną większością głosów nowelizację ustawy o przebudowie, modernizacji technicznej i finansowaniu Sił Zbrojnych, podwyższając wysokość wydatków obronnych do co najmniej 2% PKB, co otworzyło również drogę do dalszego ich zwiększania.

Finansowanie

Z informacji płynących z kręgów Prawa i Sprawiedliwości wynika, że osoby które będą brać udział w pracach nowego rządu zdają sobie sprawę, że koszt całego planu modernizacji technicznej jest niedoszacowany. Przykładem jest choćby program Wisła, którego koszt jeszcze w lutym br. określano na 16 mld zł, a obecnie Jarosław Gowin mówi o kwocie od 20 do 30 mld zł. Również w postępowaniu na śmigłowce wielozadaniowe pierwotnie planowano wydanie od 8 do 12 mld zł, a ustalona suma wynosi ponad 13 mld, i to za mniejszą niż przewidywano liczbę śmigłowców. Problem niewystarczających szacunków kosztów dotyczy więc planów modernizacji armii jako całości.

Niedoszacowanie programu modernizacji może wymusić korektę priorytetów Planu Modernizacji Technicznej, w tym rozłożenie realizacji poszczególnych projektów w czasie, tak aby dysponowały one wystarczającym finansowaniem, przy zachowaniu obecnego poziomu. Jest to tym bardziej istotne, że w opinii specjalistów założenia makroekonomiczne, które leżały u podstaw stworzenia ram finansowania PMT (dotyczące wzrostu gospodarczego) są dość optymistyczne i mogą nie spełnić się w praktyce, co jeszcze bardziej zwiększy "lukę" finansowania. Jeżeli rząd PiS zgodnie z postulatami zwiększy udział wydatków obronnych w PKB, może to zostać przynajmniej w części "skonsumowane" przez istniejące programy (w wypadku dążenia do ich realizacji zgodnie z harmonogramem), właśnie z uwagi na niewystarczające szacunki kosztów. To z kolei ograniczy swobodę dysponowania dodatkowymi środkami na inne programy.

Zadania dla nowego rządu

W obecnej sytuacji nowy rząd będzie musiał wykonać kilka zadań, związanych z realizacją procesu modernizacji. W szczególności będzie musiał, w pierwszej kolejności podjąć 3 kroki:

• Decyzje w sprawie kluczowych, istniejących programów modernizacyjnych, w taki sposób aby ich realizacja mogła wreszcie ruszyć z miejsca. Mam tu na myśli przede wszystkim program Narew, modernizację marynarki wojennej, czy np. czołgów Leopard 2. Wiąże się z tym również rozdział zadań dla krajowego przemysłu.
• Dokonać przeglądu ram finansowania PMT i dopasować je do bardziej realistycznych szacunków kosztów. W zależności od puli środków, jakimi ma dysponować MON może to oznaczać rozłożenie realizacji części priorytetów w czasie, bądź też znaczące podwyższenie finansowania, jednak dotyczące w dużej mierze istniejących programów, a nie nowych, nieplanowanych zakupów.
• Stworzyć ramy instytucjonalne dla szybszego prowadzenia procedur związanych z postępowaniami, tak aby nie były one trapione opóźnieniami z przyczyn formalnych. Może tutaj pomóc zapowiadane przez przedstawicieli Prawa i Sprawiedliwości powołanie Agencji Uzbrojenia, która miałaby koordynować podejmowane w tym zakresie działania.

Dopiero po przeprowadzeniu wyżej wymienionych zadań będzie można wdrożyć szczegółowe wnioski z przeglądu priorytetowych programu operacyjnych pod kątem dodatkowych zdolności, jaki prawdopodobnie zostanie zrealizowany. Celowe wydaje się jednak położenie większego nacisku – niezależnie od realizacji obecnych programów – na sprzęt przeznaczony dla jednostek rezerwowych, w tym obrony terytorialnej.

Jest to tym bardziej istotne, że proces wzmacniania rezerw Sił Zbrojnych już się rozpoczął, jednak mobilizowane jednostki muszą charakteryzować się odpowiednim poziomem zdolności. W krótkim czasie można jednak zwiększyć zakupy sprzętu już wprowadzonego do Sił Zbrojnych (nowoczesne wyposażenie indywidualne, amunicja, systemy łączności czy np. wyrzutnie pocisków przeciwlotniczych Grom). W dłuższym okresie władze staną - poza priorytetami obecnego PMT - m.in. przed koniecznością znalezienia następców dla myśliwców MiG-29 i szturmowych Su-22.

Nadchodzące cztery lata będą kluczowe dla realizacji Planu Modernizacji Technicznej i modernizacji sił zbrojnych w ogóle. Wymaga to podjęcia przez nowy rząd zdecydowanych działań w celu przyśpieszenia i uporządkowania tego procesu. Należy także pamiętać, że w średnim i dłuższym okresie pożądane byłoby rozszerzenie i przyspieszenie zakresu modernizacji, do czego jednak potrzebne będzie zwiększenie wydatków obronnych powyżej poziomu 2% PKB - tym bardziej, że z uwagi na niedoszacowanie planów modernizacyjnych dodatkowe środki będą niezbędne nawet w celu realizacji istniejących planów.

Na proces modernizacji i rozbudowy Sił Zbrojnych wpłyną także ogólne uwarunkowania, w tym stabilność systemu finansów publicznych i wzrost gospodarczy. Zadaniem nowego rządu, także z punktu widzenia modernizacji armii będzie również utrzymywanie budżetu państwa w takiej kondycji, aby możliwa była kontynuacja tego zakrojoną na szeroką skalę procesu.