Wsparcie dla europejskiej zbrojeniówki. Propozycja Komisji

Kontekst prezentacji przez Komisję Europejskiego Programu Rozwoju Przemysłu Zbrojeniowego

7 czerwca 2017 r. Komisja Europejska skierowała do Parlamentu Europejskiego oraz Rady projekt rozporządzenia ustanawiającego Europejski Program Rozwoju Przemysłu Zbrojeniowego (European Defence Industrial Development Programme - EDIDP). Jego celem ma być wspieranie konkurencyjności europejskiego przemysłu zbrojeniowego oraz jego zdolności do generowania innowacji, w tym w obszarze cyberbezpieczeństwa. Inicjatywa Komisji wpisuje się w kontekst coraz liczniejszych zapowiedzi przedstawicieli unijnych instytucji o konieczności położenia większego nacisku na rozwój polityki obronnej Unii Europejskiej, która będzie komplementarna wobec NATO. Unijni liderzy podkreślą potrzebę budowania zdolności przemysłowych w dziedzinie obronności zapewniających UE rosnącą niezależność od innych państw. Ich wypowiedzi znajdują odzwierciedlenie w pracach i dokumentach przygotowanych przez Komisję Europejską na przestrzeni ostatnich lat.

15 lipca 2014 r. przewodniczący Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker wskazał politykę obronną jako jeden z kluczowych priorytetów dla całej Komisji w nadchodzącej kadencji:

Jestem przekonany także, że musimy pracować nad wzmocnieniem Europy, jeśli chodzi o kwestie bezpieczeństwa i obrony. Tak, Europa jest przede wszystkim »miękką siłą«. Ale nawet najsilniejsza »miękka siła« nie przetrwa próby czasu, jeśli nie dysponuje choć pewnymi zintegrowanymi zdolnościami obronnymi.

Zgodnie z wyznaczonym priorytetem Komisja Europejska podjęła prace nad konkretnymi propozycjami dotyczącymi obronności. 27 października 2015 r. ogłosiła Program Prac na 2016 r. pod hasłem „Sytuacja jest wyjątkowa” (No time for business as usual) obejmujący opracowanie Europejskiego Planu Działania na rzecz Obronności (European Defence Action Plan – EDAP).

W rezultacie 30 listopada 2016 r. komisarz do spraw rynku wewnętrznego, przemysłu, przedsiębiorczości i MŚP Elżbieta Bieńkowska zaprezentowała EDAP, który został wcześniej przedyskutowany przez ministrów obrony państw członkowskich na nieformalnym spotkaniu w Bratysławie 27 września 2016 r. Nowy dokument przewidywał w szczególności powołanie Europejskiego Funduszu Obronnego (European Defence Fund) oraz wzmocnienie europejskich zdolności obronnych poprzez wspólne pozyskiwanie uzbrojenia i sprzętu wojskowego, rozwój i utrzymanie pełnego spektrum zdolności operacyjnych na lądzie, morzu, w powietrzu i w przestrzeni kosmicznej. Następnie 15 grudnia 2016 r. Rada Europejska zaakceptowała EDAP i zaleciła Komisji przedstawienie szczegółowych propozycji w pierwszej połowie 2017 r. Następnie 6 marca 2017 r. EDAP został przyjęty przez Radę UE.

Kilka dni wcześniej z okazji 60-lecia Traktatów Rzymskich 1 marca 2017 r. Komisja Europejska przedstawiła dokument pt. „Biała księga w sprawie przyszłości Europy. Refleksje i scenariusze dotyczące przyszłości UE-27 do 2025 r.”. Wśród sił napędowych dla przyszłości Europy wskazała na coraz bardziej napiętą sytuację międzynarodową i związaną z tym konieczność przemyślenia, jak skutecznie odstraszać, reagować i chronić się przed zagrożeniami, począwszy od masowych ataków cybernetycznych po bardziej tradycyjne formy agresji. W ocenie Komisji NATO będzie nadal zapewniać większości państw Unii militarne bezpieczeństwo w „twardym” wymiarze (hard power). Unia musi jednak sama zadbać o swoją obronność, ponieważ soft power nie jest wystarczająca w sytuacji, gdy brutalna siła nie liczy się z prawem.

Czytaj więcej: UE wkracza do zbrojeniówki. Polska musi wyjść naprzeciw [4 PUNKTY]

Komisja powołuje się też na raport brytyjskiego Ministerstw Obrony z 30 czerwca 2014 r. pt. „Trends Programme: Global Strategic Trends – Out to 2045” i podkreśla, że do 2045 r. większość państw, które obecnie wydają najwięcej na obronę, dwukrotnie zwiększy swoje wydatki w tej dziedzinie: USA z 682 mld dol. w 2012 r. do 1,335 bln dol. w 2045 r., Chiny z 251 mld dol. w 2012 r. do 1,27 bln dol. w 2045 r., Indie ze 117 mld dol. w 2012 r. do 654 mld dol. w 2045 r., czy Rosja ze 113 mld dol. w 2012 r. do 295 mld dol. w 2045 r. To uzasadnia konieczność położenia większego nacisku na zdolności obronne i realne finansowe wsparcie unijnej bazy przemysłowej.

Na kanwie Białej Księgi Komisja Europejska zaprezentowała 7 czerwca 2017 r. „Dokument otwierający debatę na temat przyszłości europejskiej obronności”. Przedstawiła w nim w ogólnym zarysie główne tendencje i wyzwania, które będą wpływać na przyszły kształt bezpieczeństwa i obronności UE. Na tej podstawie, w ramach trzech różnych scenariuszy, określiła warianty dążenia do realizacji przez państwa członkowskie Unii Bezpieczeństwa i Obrony. Według Komisji spełnienie obietnicy utrzymania pokoju w Europie wobec przyszłych pokoleń jest uzależnione od odgrywania przez bezpieczeństwo i obronę ważniejszej roli w europejskim projekcie. W ocenie Komisji Unia może zapewnić państwom UE ramy i zachęty na rzecz rozwoju i utrzymania większych i lepszych zdolności obronnych. Można to osiągnąć poprzez bardziej systematyczną współpracę oraz wspólne opracowywanie technologii i budowę zdolności niezbędnych do zachowania bezpieczeństwa Europy. Komisja wskazuje, że państwa członkowskie muszą zwiększyć zakres i efektywność wydatków na obronę. Powielanie przez nie projektów militarnych może negatywnie wpływać na interoperacyjność ich sprzętu wojskowego. Może również prowadzić do braku przygotowania i gotowości sił zbrojnych oraz luk w zdolnościach obronnych. Aby temu zaradzić, państwa członkowskie powinny lepiej koordynować swoje wydatki na obronę. Komisja przedstawiła trzy scenariusze: 1) współpraca w zakresie bezpieczeństwa i obrony, 2) podział zadań w zakresie bezpieczeństwa i obrony oraz 3) wspólna obrona i bezpieczeństwo.

Podstawy prawne programu wsparcia dla europejskiej zbrojeniówki

Propozycja Komisji w zakresie uchwalenia przez Parlament Europejski i Radę rozporządzenia ustanawiającego EDIDP została zgłoszona w oparciu o art. 173 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W myśl tego przepisu Unia i państwa członkowskie czuwają nad zapewnieniem warunków niezbędnych dla konkurencyjności przemysłu Unii. W tym celu, zgodnie z systemem wolnych i konkurencyjnych rynków, ich działania zmierzają do:

– przyspieszania dostosowania przemysłu do zmian strukturalnych;

– wspierania środowiska sprzyjającego inicjatywom i rozwojowi przedsiębiorstw w całej Unii, a zwłaszcza małych i średnich przedsiębiorstw;

– wspierania środowiska sprzyjającego współpracy między przedsiębiorstwami;

– sprzyjania lepszemu wykorzystaniu potencjału przemysłowego polityk innowacyjnych, badań i rozwoju technologicznego.

Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą oraz po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Komitetem Ekonomiczno-Społecznym, mogą zadecydować o szczególnych środkach przeznaczonych na wsparcie działań podjętych w Państwach Członkowskich, służących osiągnięciu powyższych celów. Inicjatywę Komisji należy ocenić jako wpisującą się w bardzo szerokim zakresie we wskazane priorytety.

Założenia Europejskiego Programu Rozwoju Przemysłu Zbrojeniowego

Zwiększenie konkurencyjności europejskiego przemysłu obronnego oraz jego zdolności do generowania innowacji, w tym w obszarze cyberbezpieczeństwa ma zostać osiągnięte przez wspieranie lepszego korzystania z rezultatów badań w dziedzinie obronności, promowanie współpracy pomiędzy przedsiębiorstwami w zakresie rozwoju produktów i technologii militarnych oraz przez wspieranie kooperacji pomiędzy państwami członkowskimi. Komisja uważa, że nowe działania są niezbędne, ponieważ europejski sektor obronny charakteryzuje się niskim poziomem inwestycji, niewielką liczbą wspólnych projektów zbrojeniowych oraz fragmentaryzacją starzejącej się technologicznie bazy przemysłowej rozczłonkowanej na poszczególne państwa. Wsparcie EDIDP ma się koncentrować na zapewnianiu wsparcia finansowego dla działań przedsiębiorstw na etapie prac badawczo-rozwojowych, które są obarczone największym poziomem ryzyka niepowodzenia. Środki z Programu nie będą jednak zastępować funduszy krajowych, a jedynie je uzupełniać w stosunku do wybranych projektów.

Europejski Program Rozwoju Przemysłu Zbrojeniowego ma zachęcać przedsiębiorstwa zbrojeniowe do współpracy

Zgodnie z założeniami Komisji EDIDP ma zostać ustanowiony na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2020 r. Na działanie Programu UE przeznaczy 500 mln euro, a sam Program będzie zarządzany przez Komisję we współpracy z Europejską Agencją Obrony. Komisja opracuje we współpracy z Komitetem Programu złożonym z przedstawicieli państw członkowskich (Europejska Agencja Obrony będzie miała status obserwatora w Komitecie) wieloletni plan pracy nakierowany na osiągnięcie celów EDIDP. Będzie obejmował rodzaje kategorii projektów, które będą mogły zostać dofinansowane. Komisja lub wyznaczony przez nią podmiot, zapewne Europejska Agencja Obrony, będzie organizować konkurs spełniający zasady uczciwej konkurencji. Następnie przy wsparciu niezależnych ekspertów będzie wybierać projekty, które uzyskają dofinansowanie z Programu.

Projekty kwalifikujące się do dofinansowania będą mogły zgłosić co najmniej trzy przedsiębiorstwa (kontrolowane przez dane państwo członkowskie lub prywatne kontrolowane przez obywateli Unii), które mają swoje siedziby w co najmniej dwóch państwach członkowskich i są od siebie niezależne. Program będzie premiował projekty małych i średnich przedsiębiorstw. To będzie wymuszało poszukiwanie partnerów zagranicznych przez zainteresowane przedsiębiorstwa. Poziom dofinansowania będzie sięgał 20 proc. łącznego kosztu przedsięwzięcia jeśli dotyczy ono tworzenia prototypu. Pozostałe środki będą musiały pochodzić od samych państw członkowskich lub z budżetów przedsiębiorstw. W przypadku projektów innych niż tworzenie prototypów, przedsiębiorstwa będą mogły starać się o pokrycie w ramach EDIDP nawet całości kosztów zgłoszonej inicjatywy. Projekty będą musiały wpisywać się w priorytety wskazane w unijnym Planie Rozwoju Zdolności (Union Capability Development Plan) ustalonym wspólnie przez państwa członkowskie.

Kryteria oceny projektów będą się opierać o zróżnicowane czynniki

Kryteria oceny projektów będą opierać się o ich wkład w rozwój innowacji i technologii w przemyśle zbrojeniowym oraz uwzględniać sposób przyczyniania się do osiągania priorytetów uzgodnionych przez państwa członkowskie w zakresie bezpieczeństwa. Ponadto premiowane będzie przyczynianie się danego projektu do zainicjowania wspólnej produkcji i składania przez państwa członkowskie zamówień na dane rozwiązanie będące efektem zrealizowania przedsięwzięcia. Komisja będzie również uwzględniać efektywność finansową danej inicjatywy, jej szanse rynkowe oraz przewidywany popyt.

Formy udzielania wsparcia w ramach EDIDP

Fundusze będą przekazywane w szczególności w formie grantów oraz dodatkowo w formie instrumentów finansowych (inwestycje equity lub quasi-equity, pożyczki, gwarancje, instrumenty podziału ryzyka) oraz zamówień publicznych. W ramach Programu przedsiębiorstwa będą mogły pozyskać środki na przedsięwzięcia w obszarze designu, definiowania wspólnych specyfikacji technicznych, budowy prototypów, testowania, procesów kwalifikacyjnych i certyfikacyjnych produktów zbrojeniowych jak również materiałowych i nie materiałowych komponentów i technologii. EDIDP będzie również przewidywał wsparcie dla firm w zakresie prac analitycznych, przeprowadzania ocen wykonalności poszczególnych projektów i innych działań wspierających w prowadzeniu działalności w sektorze zbrojeniowym. Pieniądze z Programu mają być przeznaczane głównie na projekty dotyczące fazy B+R obejmującej zarówno nowe rozwiązania, jak i udoskonalanie już istniejących produktów i technologii. Konsorcjum przedsiębiorstw zgłaszających się po wsparcie będzie musiał wyznaczyć spośród siebie koordynatora, który będzie kontaktował się z Komisją Europejską.

Co bardzo istotne, infrastruktura, urządzenia, aktywa i zasoby wykorzystywane przez beneficjentów EDIDP i ich podwykonawców w ramach działań współfinansowanych z Programu, nie będą mogły zostać zlokalizowane poza Unią Europejską. Program ma jednoznacznie wspierać rozwój potencjału przemysłowego przedsiębiorstw mających siedziby w Unii. Warte uwagi jest również to, że w wyniku przyznania dofinansowania Komisja nie będzie finalnie stawała się współwłaścicielem praw własności intelektualnej do opracowanych rozwiązań. Będą one należeć do beneficjentów EDIDP w częściach ustalonych przez członków konsorcjum.

EDIDP jako szansa dla polskich przedsiębiorstw zbrojeniowych

EDIDP stanowi szansę dla polskich przedsiębiorstw zbrojeniowych na zdobycie dodatkowych środków finansowych na kosztowne projekty B+R. Spółki z branży obronnej mogą już teraz stworzyć katalog rozwiązań, które mogłyby zostać opracowane przy wsparciu Programu Komisji oraz rozpocząć wstępne rozmowy o współpracy z partnerami z innych państw członkowskich UE. EDIDP ma zacząć działać już w styczniu 2019 r., co powoduje, że czasu na przygotowanie atrakcyjnych propozycji nie ma zbyt wiele. Zdecydowanie większe doświadczenie spółek zbrojeniowych z krajów tzw. „starej” Unii oparte o długoletnią międzynarodową współpracę przy zaawansowanych projektach zbrojeniowych powoduje, że polskie przedsiębiorstwa będą musiały zaprezentować naprawdę konkurencyjne wnioski o dofinansowanie, by pokonać rywali. Nie będzie to łatwe zadanie biorąc pod uwagę krajowy potencjał przemysłowy oraz liczebność zespołów badawczych w porównaniu do konkurentów z siedzibami na zachód od Polski.

Uwzględniając skalę i wielkość obrotów Europejskiej Bazy Technologicznej i Przemysłowej Sektora Obronnego (European Defence Technological and Industrial Base) budżet Programu w wysokości 500 mln euro wydaje się umiarkowany. Niemniej, jeśli środki zostaną przeznaczone na szereg stosunkowo niewielkich programów badawczo-rozwojowych, to dla wielu przedsiębiorstw może to oznaczać realną pomoc w ich działalności.

Polskie firmy zbrojeniowe otrzymają kolejne źródło potencjalnego wsparcia finansowego obok np. programów Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w zakresie bezpieczeństwa i obronności oraz projektowanego przez Komisję Europejskiego Funduszu Obronnego. Z pewnością będą jednak musiały pozyskać nowych ekspertów, którzy pomogą im sporządzać wnioski o dotacje. Spółki będą też musiały rozwinąć działy współpracy międzynarodowej, by pozyskać partnerów zagranicznych do swoich pomysłów oraz brać udział w spotkaniach informacyjnych, które z pewnością będą organizowane przez Komisję.

Komisja będzie premiować zwłaszcza małe i średnie przedsiębiorstwa, które dzięki wsparciu Programu mogą zawiązać pierwsze przemysłowe kontakty z innymi firmami z UE i tym samym otrzymać impuls do rozwoju biznesu. EDIDP może również pozytywnie wpłynąć na Europejską Sieć Regionów zorientowanych na Obronność (European Network of Defence-related Regions - ENDR), ponieważ funkcjonowanie w jej ramach pozwala na łatwiejsze znalezienie partnerów przemysłowych zainteresowanych zawiązaniem konsorcjum starającego się o środki z EDIDP. Polskie klastry skupiające firmy zbrojeniowe jak dotąd nie są aktywne w ENDR, ale Program Komisji może przyczynić się do zmiany tej sytuacji.

Wojciech Pawłuszko