Kambodżański dylemat neutralności. Między Chinami a USA

Po trzech dekadach wojny domowej zakończonej w 1998 r. Kambodża może korzystać z owoców trwałego pokoju i rozbudowywać swój, nadal jednak niewielki, potencjał gospodarczy. Tradycyjna polityka neutralności zmusza władze w Phnom Penh do ciągłego lawirowania między ścierającymi się interesami Stanów Zjednoczonych a Chińską Republiką Ludową, która w aspekcie gospodarczym i militarnym wydaje się zdobywać przewagę. Konsekwencją tego jest również polityka władz kambodżańskich zacieśniania relacji z państwami o średnim potencjale i Unią Europejską, co ma szczególne znaczenie w aspekcie przyciągania zagranicznych inwestycji. Dla niewielkiego kraju, otoczonego od wschodu i zachodu sąsiadami o wielokrotnie większym potencjale gospodarczym, militarnym i ludnościowym, oznacza to ciągłe poszukiwanie efektywnych rozwiązań dla kompleksowych zagrożeń, a celem nadrzędnym jest utrzymanie proaktywnej polityki zagranicznej zabezpieczającej jej integralność terytorialną i suwerenność narodową.

Chińskie interesy w Kambodży

Ścieranie się interesów supermocarstw na terytorium Kambodży sięga jeszcze czasów II wojny indochińskiej (1959-1975). W latach 1970-1975 proamerykański rząd gen. Lon Nola obalając monarchię zastąpił ją rządami nominalnie republikańskimi, walcząc z popieranym przez ChRL ultrakomunistycznym ruchem Czerwonych Khmerów. USA wycofały się z Kambodży w kwietniu 1975 r., co zakończyło się objęciem władzy przez Czerwonych Khmerów, a zatem poniekąd i rozszerzeniem wpływów chińskich. Kambodżańskie prowokacje wobec zjednoczonego w 1976 r. Wietnamu zakończyły się zainstalowaniem w Phnom Penh w 1979 r. prowietnamskiego rządu Heng Samrina, na co Chiny zareagowały krótką wojną z Wietnamem (1979), która nie przyniosła konkretnych rezultatów. Pekin musiał pogodzić się z utratą swojej strefy wpływów.

W XXI w. nie chodzi już o stereotypową rywalizację supermocarstw reprezentujących tzw. „wolny świat” i komunizm. Z punktu widzenia Pekinu rosnąca penetracja gospodarcza rynku kambodżańskiego jest narzędziem do pozyskania lojalnego strategicznego sojusznika w Azji Południowowschodniej, który wzmocniłby chińską pozycję w regionie, zrównoważył wpływy szeroko pojętego Zachodu oraz zabezpieczył chińskie inwestycje. W 2023 r. w Pekinie podpisano dwustronny kompleksowy program „wspólnej przyszłości” (Shared Future) zakładający bliską współpracę na lata 2024-2028, w ramach którego kluczową rolę odgrywa strategia tzw. Diamentowego Sześciokąta, która sprowadza się do nadania priorytetowego statusu kooperacji w obszarach: polityki, zdolności produkcyjnych, rolnictwie, energetyce, bezpieczeństwie i wymiany międzyludzkiej.

Kambodża postrzegana jest jako istotny partner, który, będąc członkiem Stowarzyszenia Narodów Azji Południowowschodniej (ASEAN), może wpływać na decyzje organizacji w żywotnych dla Chin sprawach, jak np. kwestia Morza Południowochińskiego. Stąd też wynika poparcie polityczne i dyplomatyczne dla władz kambodżańskich, które w oczach państw zachodnich reprezentują formę autorytarną przy zachowaniu iluzji demokracji (tzw. demokratura). Stwarza to dyskomfort dla premiera Hun Maneta, który w 2023 r. objął schedę po ojcu Hun Senie, piastującym ten urząd przez aż 38 lat, a obecnie sprawującym funkcję przewodniczącego Senatu. Ponadto to właśnie niepodzielnie dominująca na kambodżańskiej scenie politycznej Kambodżańska Partia Ludowa (Cambodian People’s Party, CPP), której kierownictwo nadal spoczywa w rękach Hun Sena, jest postrzegana na Zachodzie jako stosująca represje wobec opozycji, co szczególnie odbiło się szerokim echem w 2017 r. Warto jednak dodać, że rządy autorytarne w Kambodży są wpisane w kontekst historyczny i nie stanowią odejścia od politycznych reguł i tradycji, gdzie władza zawsze była koncentrowana w rękach elit.

Chiny są dominującym inwestorem na rynku kambodżańskim, skupiając w swym ręku ponad 54 procent zagranicznych inwestycji. Wartość chińskich przedsiębiorstw w Kambodży szacowana jest na ponad 9 mld dolarów. Znaczna część inwestycji lokowanych jest w specjalnych strefach ekonomicznych, zwłaszcza w Phnom Penh i Sihanoukville, koncentrując się na branży tekstylnej, odzieżowej, elektronicznej i części samochodowych. Chiny finansują również znaczące przedsięwzięcia infrastrukturalne, które są częścią zakrojonej na szeroką skalę Strategii Pasa i Szlaku. Należy do nich sieć transportowa, w ramach której zmodernizowano i zbudowano ponad 4 tys. km dróg krajowych, jak np. licząca 187 km szosa ekspresowa łącząca stolicę Phnom Penh z portem Sihanoukville, czy droga krajowa 71C łącząca prowincje Tbong Khnum z Kompong Cham, nie wspominając już o zmodernizowanych szosach nr 31 i 41 mających przyczynić się do rozwoju gospodarczego południowo-zachodniej części kraju.

W ramach rozbudowy infrastruktury transportowej trwa również realizacja budowy kanału Funan Techo, który ma połączyć rzekę Mekong z portami w Sihanoukville i nowym portem Kampot w Zatoce Syjamskiej. Inwestycja ta, o wartości ponad 1,7 mld dolarów, ma zostać ukończona w 2028 r., a jej celem jest nie tylko zwiększenie autonomii logistycznej Kambodży, zwłaszcza jeśli chodzi o zależność od portów wietnamskich, ale również spełnienie określonej roli w ramach chińskiej strategii „sznura i pereł”, stanowiącego ważny przyczółek dla chińskiej marynarki wojennej jako potencjalnego punktu monitorowania wód Zatoki Syjamskiej i wzmocnienia chińskiej pozycji geostrategicznej, redukując tym samym zależność Chin od morskiego szlaku transportowego wiodącego przez Cieśninę Malakka.

Kolejnym obszarem inwestycyjnym o znaczeniu strategicznym jest infrastruktura energetyczna, która pochłonęła już ponad 3,6 mld dolarów. Należą do niej zrealizowane projekty budowy elektrowni szczytowo-pompowych i hydroelektrowni, a także rozbudowa i modernizacja sieci przesyłowych oraz pozostające jeszcze w fazie przygotowawczej projekty związane z LNG i farm słonecznych. Chińskie inwestycje w tym obszarze odpowiadają za ponad 70 procent krajowej produkcji kambodżańskiej energii.

Rosnące uzależnienie finansowe od Chin

Kambodżańskie bezpieczeństwo narodowe jest w dużej mierze oparte na partnerstwie z Chinami. Geopolityczne położenie między przewyższającymi ją potencjałem w każdej dziedzinie Wietnamem i Tajlandią, z którą od dekad, jeśli nie od wieków, toczy spory graniczne, częstokroć przybierające formę starć zbrojnych, niemal automatycznie skazuje Kambodżę na tzw. „żelazną więź braterstwa” z chińskim partnerem, która nabrała przyspieszenia po 2011 r. Przekłada się to na regularne kontakty na wysokim szczeblu wojskowym, wspólne ćwiczenia z udziałem wszystkich rodzajów sił zbrojnych, a także otrzymywaną wydatną pomoc wojskową. Broń chińska to niemal 90 procent kambodżańskiego arsenału zbrojeniowego. Są to: broń strzelecka, artyleria, wyrzutnie rakiet kalibru 122 mm, przeciwpancerne pociski kierowane i wozy opancerzone. Dodać do tego należy rozbudowę bazy kambodżańskiej marynarki wojennej Ream w Zatoce Syjamskiej, będącej niegdyś miejscem wspólnych ćwiczeń ze Stanami Zjednoczonymi, które sfinansowały w 2010 r. budowę niektórych obiektów znajdujących się na jej terenie. Pojawienie się chińskich inwestycji oznaczało nie tylko modernizację portu, ale również budowę suchego doku dostosowanego do dużych jednostek, co wzbudziło w Waszyngtonie wiele kontrowersji.

Pekin kieruje również swoje zainteresowanie w stronę zacieśniania więzów kulturalnych, jak programy edukacyjne i szkoleniowe czy transfer chińskich technologii cyfrowych, co wiąże się z rozbudową z chińskich funduszy kambodżańskiej infrastruktury cyfrowej.

Partnerstwo z Chinami automatycznie skazuje Kambodżę na duży stopień uzależnienia. Kambodżańskie zadłużenie wobec Chin rośnie i na koniec roku 2025 wynosiło ok. 4 mld dolarów, co stanowi nieco mniej niż połowę rocznego budżetu państwa opiewającego na rok fiskalny 2026 na sumę ok. 10,2 mld dol. Chiny są największym wierzycielem Kambodży, odpowiadając za ponad 32 procent jej całkowitego długu publicznego, przy czym kosztowna jest również obsługa długu chińskiego, gdyż tylko w 2025 r. Kambodża wypłaciła z tego tytułu ponad 100 mln. dolarów. Pozytywem wydaje się jednak stosunek długu publicznego Kambodży w odniesieniu do jej PKB, który pozostaje na relatywnie niskim poziomie, to jest ok. 40 procent, co nie zagraża jeszcze jej stabilności gospodarczej. Ponadto, od 2024 r. Pekin ograniczył udzielanie nowych pożyczek, a władze w Phnom Penh skupiły się na spłacie zadłużenia.

Interesy Stanów Zjednoczonych w Kambodży

Z historycznego punktu widzenia ewakuacja ambasady amerykańskiej z Phnom Penh w kwietniu 1975 r. zakończyła krótki okres wpływów Stanów Zjednoczonych w Kambodży. Bardzo dwuznacznie przedstawiała się również sprawa wspierania Czerwonych Khmerów przebywających w obozach dla uchodźców po stronie tajskiej w latach 80., kiedy USA per procura wspierały ich walkę z ówczesnym prowietnamskim rządem w Phnom Penh. Wypracowany pokój w Kambodży w 1998 r. kończył niemal trzydziestoletni okres wojny domowej, stwarzając nowe perspektywy dla odbudowującej się gospodarki kraju, a zarazem współpracy ze Stanami Zjednoczonymi.

Kambodża stoi wobec zasadniczego dylematu: pogodzenia współpracy z Chinami w ramach szeroko zakrojonej strategii Pasa i Szlaku z amerykańską strategią równowagi sił w Azji Południowowschodniej, która ma przeciwdziałać chińskiemu ekspansjonizmowi politycznemu i gospodarczemu, promując sojusze regionalne i wspieranie alternatyw gospodarczych. Trudno wyobrazić sobie, by USA akceptowały głęboką chińską penetrację Kambodży przy jednoczesnym otwarciu na jej uczestnictwo w amerykańskich inicjatywach. W konsekwencji powstał pewien dość niejednoznaczny schemat relacji z USA – z jednej strony rozwój wymiany handlowej i otwarcie na amerykańskie inwestycje, z drugiej strony – zachowanie dominującej roli kapitału chińskiego w gospodarce kambodżańskiej oraz pogłębiające się partnerstwo w sferze polityki bezpieczeństwa.

O ile Chiny są największym partnerem handlowym Kambodży i zarazem największym źródłem importu, o tyle Stany Zjednoczone stanowią największy rynek zbytu dla towarów kambodżańskich, którymi są przede wszystkim produkty przemysłu odzieżowego, rowery, elektronika (sprzęt elektroniczny i podzespoły), meble oraz produkty przemysłu rolnego. Dostęp do rynku amerykańskiego zapewnia Kambodży tzw. Ogólny System Preferencji, którego zawieszenie uderzyłoby w jej przemysł. Łączna wartość handlu bilateralnego osiągnęła w 2025 r. poziom ponad 13 mld dolarów, a do końca pierwszego kwartału 2026 r. wzrosła o kolejne 39 procent. W tym samym czasie o 70 procent wzrósł również import ze Stanów Zjednoczonych (głównie pojazdy, elektronika i produkty farmaceutyczne), którego wartość osiągnęła ponad 126 mln. dolarów. Inwestycje amerykańskie koncentrują się głównie na produkcji odzieży, obuwia, artykułów podróżnych i rowerów. Na rynku kambodżańskim są również obecne takie marki jak Coca-Cola (wartość ok. 100 mln dolarów) czy Tiffany & Co (zakład polerowania diamentów). Niebawem w związku z podpisaną w 2025 r. umową o wzajemnym handlu Phnom Penh spodziewa się napływu kolejnego miliarda dolarów.

Problemem w relacjach gospodarczych były przede wszystkim zagadnienia dotyczące podwyżek amerykańskich opłat celnych. Po długich negocjacjach w sierpniu 2025 r. ostatecznie podpisano dwustronną umowę, ustalając jednolitą stawkę celną na towary eksportowane do USA w wysokości 19 procent, co okazało się rozwiązaniem pośrednim, ale na tyle satysfakcjonującym, by nie wpłynąć negatywnie na wzajemne obroty handlowe.

Obecność amerykańska nie jest tak widoczna, ani tak mocno osadzona jak chińska, bo też i Kambodża postrzegana jest przez USA przez pryzmat globalnej rywalizacji z Chinami, których rosnąca obecność gospodarcza i militarna oraz wpływy polityczne są obserwowane z niepokojem w Waszyngtonie. Chińska penetracja Kambodży, i to w tak wielu obszarach i sektorach gospodarki, a zwłaszcza bilateralne porozumienia o znaczeniu strategicznym, mogą prowadzić do coraz ostrożniejszego podejścia do rządu w Phnom Penh jako ogniwa chińskich szerokich planów strategicznych niekorzystnie rzutujących na całokształt bezpieczeństwa w regionie Azji południowo-wschodniej.

W 2021 r. Stany Zjednoczone wprowadziły embargo na eksport broni do Kambodży, i to zaledwie na rok przed objęciem przez nią przewodnictwa w ASEAN. Krok ten motywowano zarówno brakiem poszanowania praw człowieka w Kambodży (co jest zagadnieniem stricte politycznym), rosnącą korupcją oraz, co najważniejsze, rozszerzającymi się wpływami Chin. Z wyraźnym naciskiem podkreślając ten ostatni argument ówczesny rzecznik amerykańskiego Departamentu Handlu oznajmił wprost, że Chiny „są zagrożeniem dla bezpieczeństwa regionalnego i globalnego”. Środkiem nacisku miało być również objęcie sankcjami pięciu wysoko postawionych dowódców wojskowych, a zarazem bliskich współpracowników premiera Hun Sena. Jeśli dodać do tego presję Waszyngtonu na Phnom Penh w kwestiach demokracji i praw człowieka, to nietrudno zrozumieć powód, dla którego władze kambodżańskie zacieśniały współpracę z Chinami. Jest to bowiem jeden z najczulszych punktów władz kambodżańskich, który podważa ich pozycję, tak w kraju, jak i za granicą.

Kambodża jest świadoma zagrożeń, jakie wynikają z tak bliskich relacji z Chinami, stąd też wynikały jej zainteresowania włączeniem się do szerszej polityki Stanów Zjednoczonych jak Partnerstwo Transpacyficzne (Trans-Pacific Partnership, TPP) czy Indo-pacyficzne Ramy Gospodarcze (Indo-Pacific Economic Framework, IPEF) wymierzone przede wszystkim w chińską Inicjatywę Pasa i Szlaku. Nie wpłynęło to na zmianę stanowiska Waszyngtonu, ale też i jego presja nie jest jak dotychczas aż tak bardzo odczuwalna.

Poszukiwanie alternatyw regionalnych

Świadomość zagrożeń, jakie niesie ze sobą uzależnianie gospodarcze od Chin oraz nacisków amerykańskich nakazuje władzom kambodżańskim dywersyfikację partnerów spośród państw o średnim potencjale oraz z Unią Europejską, dzięki czemu uzyskano by relatywną symetryczność relacji zachowując przy tym zasady polityki neutralności. Dotyczy to również sfery polityki zagranicznej, a przede wszystkim promowania zasady multilateralizmu i zachowania neutralności rozumianej w kategoriach angażowania się w inicjatywy międzynarodowe oparte na zasadach współpracy i prawa międzynarodowego.

Uzyskane w 1999 r. członkostwo w organizacji ASEAN ma na celu większe zintegrowanie Kambodży z państwami regionu, umożliwiając jednocześnie rozwój kooperacji gospodarczej i politycznej w ramach organizacji. Podstawowym założeniem zorganizowanego w marcu 2026 r. szczytu biznesowego Kambodża-ASEAN było zaprezentowanie zagranicznym inwestorom możliwości, jakie stwarza kambodżański rynek, w tym również zakres reform regulacyjnych oraz sektorów wschodzących. W szerszym kontekście i dłuższej perspektywie czasowej, określonej przez strategię ASEAN 2045, Kambodża pragmatycznie podchodzi do kwestii wzmocnienia regionalnych powiązań sieci biznesowych i sieci inwestycyjnych oraz znoszenia barier spowalniających swobodny przepływ kapitału.

Wartość obrotów handlowych Kambodży z państwami ASEAN w 2025 r. szacowano na ponad 16,3 mld dolarów, przy czym kambodżański eksport wyniósł nieco ponad 5,6 mld, co stanowi 18,1 procenta jej całkowitego eksportu. ASEAN stanowi ponad 31 procent ogólnego importu towarów na rynek kambodżański i zamknął się w ubiegłym roku na poziomie 10,6 mld dolarów.

W relacjach bilateralnych największymi regionalnymi partnerami gospodarczymi pozostają: Tajlandia, Singapur, Wietnam, Indonezja i Malezja. Słabszy potencjał gospodarczy Kambodży skazuje ją na ciągły deficyt handlowy, przede wszystkim z sąsiednią Tajlandią i Wietnamem. Szczególnie w przypadku Tajlandii niekorzystnie na całokształt relacji oddziałują konflikty graniczne, które nasiliły się w 2025 r., doprowadzając do spadku obrotów handlowych w pierwszym kwartale 2026 r. o 39 procent, czego przyczyną jest przede wszystkim bojkot towarów tajskich na rynku kambodżańskim. Spadek ten uznaje się jednak za umiarkowany, przy czym stałą tendencją jest kambodżański deficyt handlowy, co dotyczy również relacji z Wietnamem. Z tą jednak różnicą, że poza towarami przemysłu lekkiego i rolnego Wietnam jest dostawcą towarów o wyższej wartości, jak ropa naftowa i materiały sektora budowlanego. Niezależnie od tego, w odniesieniu do Chin oba kraje reprezentują alternatywne partnerstwo, szczególnie, że zarówno Bangkok, jak i Hanoi również stoją w obliczu chińskiego ekspansjonizmu.

Unia Europejska

Na płaszczyźnie gospodarczej relacje z Unią Europejską mają dość specyficzny charakter, gdyż realizowane są przez pryzmat relacji UE-ASEAN, jak i wielu inicjatyw o charakterze regionalnym lub globalnym. W stosunkach bilateralnych regulatorem są w dużej mierze uwarunkowania polityczne. Unia jest czwartym co do wielkości partnerem handlowym Kambodży (wartość ogólna 8,3 mld dolarów), a na rynku kambodżańskim działa ponad 1,4 tys. firm europejskich. Jednakże priorytetowe traktowanie przez UE zagadnień dotyczących poszanowania praw człowieka, demokracji i poprawy praworządności kształtują jej tzw. „krytyczne zaangażowanie”.

Siłowa konfrontacja z opozycją w 2017 r. zaostrzyła europejski stosunek do władz kambodżańskich, które objęto sankcjami, m.in. w zakresie ograniczenia w realizacji podjętej w 2001 r. inicjatywy „Wszystko oprócz broni” (Everything but Arms, EBA). W konsekwencji UE wycofała wobec władz w Phnom Penh preferencyjne warunki ceł importowych, co spowodowało spadek kambodżańskiego eksportu o 20 procent, dotykając konkretne i istotne dla Kambodży sektory gospodarcze, jak produkcja odzieży i artykułów podróżnych.

W marcu 2021 r. Parlament Europejski przyjął, niewiążącą wprawdzie, ale mającą konsekwencje, rezolucję o zaostrzeniu sankcji, by w 2023 r. doprowadzić do częściowego zawieszenia relacji handlowych. Wciąż istotnymi elementami kooperacji są unijne inicjatywy i programy rozwojowe, jak unijne fundusze na rzecz strategii i rozwoju opiewające na kwotę ponad 1,5 mld dolarów, w ramach których realizowana jest strategia Global Gateway, kładąca główny nacisk na zrównoważony wzrost gospodarczy, zieloną energię, infrastrukturę czystej wody i transformację cyfrową.

Dla Kambodży Unia Europejska odgrywa istotną rolę jako czynnik nie tylko wspierający jej rozwój i transformację gospodarczą, ale również element dywersyfikujący jej relacje międzynarodowe. Nie wydaje się, by mające podłoże polityczne sankcje europejskie oddziałały na zmianę formy rządów autorytarnych w Kambodży, co traktowane jest jako ingerencja w jej sprawy wewnętrzne. Ważniejszym problemem będzie utrata przez nią w 2029 r. statusu kraju „najsłabiej rozwiniętego”, co dotychczas zapewnia jej preferencyjny dostęp do handlu. W związku z powyższym rząd w Phnom Penh zabiega o uzyskanie specjalistycznego pakietu przejściowego, dzięki któremu uniknie szoku gospodarczego, a to z kolei może być elementem nacisku na elity polityczne w kraju. Stąd też wynika koncyliacyjna polityka rządu premiera Hun Maneta, która być może przyniesie pewne złagodzenie postawy wobec kambodżańskiej opozycji.

Wnioski

• Asymetryczność relacji z supermocarstwami (Stany Zjednoczone i Chińska Republika Ludowa) stawia władze kambodżańskie wobec problemu jej podatności na ich cele, a zarazem zachowania przezeń polityki neutralności;
• O ile Chiny postrzegają Kambodżę przez pryzmat Strategii Pasa i Szlaku, zacieśniając jednocześnie partnerstwo w sferze bezpieczeństwa, o tyle lansujące koncepcję równowagi sił w Azji Południowowschodniej Stany Zjednoczone uważają Kambodżę za państwo w coraz większym stopniu realizujące chińskie interesy w regionie;
• Świadome niebezpieczeństwa rosnącego stopnia uzależnienia od Chin, zwłaszcza chińskich inwestycji w infrastrukturę krytyczną (energetyka i sieć transportowa), władze kambodżańskie z jednej strony akceptują chińską penetrację swego rynku, by jednocześnie poszukiwać rozwiązań alternatywnych w postaci państw ASEAN, Stanów Zjednoczonych czy Unii Europejskiej;
• Zarówno Stany Zjednoczone, jak i Unia Europejska warunkują swoje relacje z Kambodżą względami jej polityki wewnętrznej, przez co podważają status władzy w Phnom Penh, przesuwając ją w kierunku chińskim;
• To z kolei nie pozwala Kambodży na rozwinięcie, wpisującej się w szeroko rozumiany kontekst jej neutralności, polityki dywersyfikacji partnerów gospodarczych i poszukiwania realnej przeciwwagi dla Chin.