Armia dwóch zwierzchników. Próba analizy konstytucyjnej

Rozwiązania przyjęte w obecnie obowiązującej Konstytucji RP są odzwierciedleniem kompromisu jaki polskie elity polityczne zdołały wypracować w 1997 roku. Mimo panującego w Polsce przekonania o istnieniu nad Wisłą klasycznego podziału władzy na władzę wykonawczą, ustawodawczą oraz sądowniczą, mało osób zdaje sobie sprawę, iż w praktyce ten konstytucyjny imperatyw rozmija się z rzeczywistością. Najlepszym tego przykładem jest możliwość łączenia funkcji wykonawczej i ustawodawczej przez ministrów i sekretarzy stanu, kiedy to osoby te do godziny szesnastej w siedzibie resortów przygotowują projekty ustaw, a po godzinie szesnastej jako posłowie przegłosowują je w parlamencie.

Jednak największym problemem systemowym wpisanym wprost do ustawy zasadniczej jest zagwarantowany w niej dodatkowy podział władzy wykonawczej na dwa ośrodki jakimi są ośrodek prezydencki oraz ośrodek rządowy. Podział ten nolens volens prowadzi do wybuchających co pewien czas incydentów, sporów i konfliktów na tle kompetencyjnym, albo też w najlepszym razie generuje wydłużenie procesu decyzyjnego, który muszą poprzedzać żmudne rozmowy i negocjacje przedstawicieli Głowy Państwa i Rady Ministrów w zaciszu gabinetów.

Historia polskiej praktyki konstytucyjnej pokazuje, że spory ośrodków władzy wykonawczej miały miejsce zarówno pomiędzy rywalizującymi między sobą obozami politycznymi (vide: Prezydent Aleksander Kwaśniewski – Akcja Wyborcza Solidarność, Prezydent Lech Kaczyński – Platforma Obywatelska) jak i pomiędzy osobami wywodzącymi się z tej samej proweniencji politycznej (Prezydent Aleksander Kwaśniewski – Sojusz Lewicy Demokratycznej i casus „szorstkiej przyjaźni”). Ta sama Konstytucja zaowocowała też poprawną współpracą na linii Prezydent Lech Kaczyński – Prawo i Sprawiedliwość, a także podobną w odbiorze społecznym współpracą Prezydenta Bronisława Komorowskiego z Platformą Obywatelską. Obydwa przykłady konstruktywnej współpracy były jednak zdeterminowane czynnikami poza konstytucyjnymi.

Czytaj więcej: BBN podtrzymuje stanowisko ws. systemu dowodzenia [News Defence24.pl]

W pierwszym przypadku poza konstytucyjny regulator ustawy zasadniczej stanowiły więzy krwi uzupełniających się politycznie braci bliźniaków Lecha i Jarosława Kaczyńskich pełniących odpowiednio funkcje Prezydenta i Prezesa Rady Ministrów, natomiast w drugim przypadku lider ówczesnej partii rządzącej u progu nowej kadencji prezydenckiej publicznie zdeprecjonował konstytucyjną rolę Prezydenta RP do funkcji "strażnika żyrandola", tym samym zakreślając granice swobody i samodzielności politycznej nowego prezydenta.

Fakt ten zaowocował w praktyce tym, iż Prezydent RP Bronisław Komorowski w trakcie swojej kadencji zawetował tylko cztery ustawy przyjęte w parlamencie przez koalicję rządową PO-PSL, chociaż przesłanek merytorycznych do zawetowania przyjmowanych w parlamencie ustaw było co najmniej kilka. Dla przykładu w 2013 roku Prezydent RP nie miał politycznej woli, aby skutecznie zablokować rządową nowelizację budżetu, która wprowadzała drakońskie ograniczenie nakładów finansowych na siły zbrojne w wysokości blisko 3 miliardów złotych. Co istotne konieczność nowelizacji nastąpiła na wskutek złego zaplanowania budżetu państwa przez ówczesnego ministra finansów, któremu na przełomie 2012/2013 roku zwracano uwagę, iż założenia do budżetu są nierealne w obliczu trwającego w Europie kryzysu gospodarczego.

Dwie władze wykonawcze

Konstytucyjny podział władzy wykonawczej w Polsce na dwa ośrodki decyzyjne w sposób szczególny naraża na turbulencje kompetencyjne obszar obronność i sił zbrojnych. Ma to swoje odzwierciedlenie w zapisach konkretnych artykułów obowiązującej Konstytucji na którą zazwyczaj powołują się obydwie strony kolejnych sporów oraz ich bezrefleksyjni zwolennicy. I tak Prezydent RP jest najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (art. 134 ust.1), jednakże w czasie pokoju sprawuje zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej (art. 134. ust 2). Pośrednictwo to jest ograniczone przez fakt, iż Minister Obrony Narodowej jest członkiem Rady Ministrów (art. 147 ust 1), której prace koordynuje i kontroluje Prezes Rady Ministrów (art. 148 ust. 5), a to z kolei oznacza, że Minister Obrony Narodowej w procesie bieżącego zarządzania siłami zbrojnymi ma w praktyce dwóch przełożonych.

Czytaj też: Szef BBN: Polskie społeczeństwo rozumie, że inwestowanie we własne siły zbrojne jest konieczne

Prezydent RP mianuje Szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów Sił Zbrojnych na czas określony, ale już czas trwania kadencji Szefa Sztabu Generalnego, tryb i warunki jego odwołania przed upływem kadencji określa ustawa (art. 134 ust 3). Z kolei na czas wojny Prezydent RP mianuje Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych. Kompetencja ta ma jednak charakter notarialny, ponieważ robi to na wniosek Prezesa Rady Ministrów (art. 134 ust. 4). Prezydent RP nadaje określone w ustawach stopnie wojskowe, ale także na wniosek Ministra Obrony Narodowej (art. 134 ust. 5).

Ponadto żeby kontrolować poprzez parlament prerogatywy Prezydenta RP nad siłami zbrojnymi, twórcy ustawy zasadniczej wprowadzili zapis, iż kompetencje Prezydenta RP związane ze zwierzchnictwem nad Siłami Zbrojnymi, szczegółowo określa ustawa (art. 134 ust. 6). Ta regulacja daje rządowi i większości parlamentarnej w zależności od konstelacji politycznej możliwość praktycznego ograniczenia zwierzchności prezydenta nad siłami zbrojnymi do minimum, a jej jedynym gwarantem jest potencjalne skuteczne weto prezydenta pod warunkiem, iż strona rządowa nie będzie posiadała większości 2/3 w parlamencie.

Ponadto w razie bezpośredniego, zewnętrznego zagrożenia państwa Prezydent RP zarządza powszechną lub częściową mobilizację i użycie Sił Zbrojnych do obrony Rzeczypospolitej Polskiej (art. 136), przy czym znowu jest to prerogatywa nie wyłączna, ponieważ odbywa się to na wniosek Prezesa Rady Ministrów. Dla porządku należy dodać, iż organem doradczym Prezydenta RP w zakresie wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa jest Rada Bezpieczeństwa Narodowego (art. 135). Rada Bezpieczeństwa Narodowego ma jednak charakter opiniodawczo-doradczy i jej znaczenie w procesie decyzyjnym ma funkcję konsultacyjną.

W przypadku wybuchu realnego konfliktu wojennego kiedy zaistniałaby konieczność podejmowania szybkich decyzji wydaje się bardzo prawdopodobne, iż Rada Bezpieczeństwa Narodowego pełniłaby funkcje dekoracyjną i mogłaby się w ogóle nie zebrać. Istotne w naszych rozważaniach jest też przywołanie zapisu artykułu 143 Konstytucji mówiącego, iż organem pomocniczym Prezydenta RP jest Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej, a Prezydent RP nadaje statut Kancelarii oraz powołuje i odwołuje Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej. Zapis ten pomija umocowanie konstytucyjne Biura Bezpieczeństwa Narodowego będącego w praktyce urzędem pomocniczym Prezydenta RP niższej rangi niż sama Kancelaria. Fakt ten jest o tyle istotny, że to BBN w imieniu Prezydenta RP jest partnerem w roboczych kontaktach dotyczących obronności i sił zbrojnych dla resortu obrony narodowej.

Z kolei zgodnie z obowiązującą Konstytucją Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej (art. 146 ust.1), a w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach Rada Ministrów w szczególności zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne państwa (art. 146 ust. 4 pkt. 8) oraz sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju oraz określa corocznie liczbę obywateli powoływanych do czynnej służby wojskowej (art. 146 ust. 4 pkt. 11). To z kolei w domyśle zwolenników przewagi prerogatyw Rządu nad Prezydentem w obszarze obronności i sił zbrojnych oznacza wiodącą w tym względzie rolę Rady Ministrów.

W dyskusji nad odpowiedzialnością za obronność i bezpieczeństwo państwa obydwa ośrodki władzy wykonawczej mają też wyprowadzane z Konstytucji argumenty, które podkreślają szczególne znaczenie każdego z nich. Prezydent podkreśla, iż jego mandat konstytucyjny pochodzi z powszechnego wyboru Narodu (art. 127 ust. 1) oraz że jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej (art. 126 ust. 1). Zapis ten pozwala więc skonstatować, iż pozycje konstytucyjne Prezydenta i Ministra Obrony Narodowej nie mają charakteru symetrycznego i dają przewagę w tym względzie Głowie Państwa.

Z kolei szef resortu obrony wyposażony jest w inny argument konstytucyjny, ponieważ ponosi przed Sejmem indywidualną odpowiedzialność za sprawy należące do jego kompetencji (art. 157 ust. 2). Mamy tu więc do czynienia z odpowiedzialnością bieżącą, która Prezydenta RP nie dotyczy i stawia go w roli konstytucyjnego strażnika i recenzenta poczynań szefa resortu obrony. Z tego względu Minister Obrony Narodowej używa argumentu, że skoro odpowiada każdego dnia za kondycję sił zbrojnych, to ma prawo a wręcz obowiązek mieć decydujący wpływ na ich funkcjonowanie.

Czytaj też: Szatkowski: spotkanie Dudy i Macierewicza pomoże "przezwyciężyć różnice zdań"

W tak zarysowanej konstrukcji konstytucyjnej efektywna współpraca na linii Prezydent RP – Rada Ministrów via Minister Obrony Narodowej w obszarze odpowiedzialności za obronności i sił zbrojnych musi odbywać się przede wszystkim na płaszczyźnie szukania w takim samym stopniu przez obydwa ośrodki władzy wykonawczej zgody i porozumienia zgodnie z treścią ale i duchem artykułu 1 Konstytucji mówiącym, iż: „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli” oraz podkreśloną w Preambule Konstytucji zasadą iż prawa podstawowe dla państwa zawarte w ustawie zasadniczej są oparte na współdziałaniu władz. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż sam czasownik „współdziałać” zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego oznacza „działać wspólnie z kimś” lub „przyczyniać się do czegoś razem z innymi”.

Pojęcie współdziałania nakłada zatem w równym stopniu powinność szukania dróg współpracy i porozumienia przez każdą stronę uczestnicząca w kreowaniu życia publicznego. Na gruncie Konstytucji w obszarze obronności państwa wymaga to zatem od każdej ze stron rzetelnej wiedzy merytorycznej na temat funkcjonowania obszaru obronności i sił zbrojnych, poczucia odpowiedzialności za sprawy bezpieczeństwa państwa oraz przestrzegania przez strony standardów kultury politycznej, której nie da się w żaden sposób zapisać ustawowo, a jej jedną z istotnych cech jest gotowość do szukania kompromisu.

Tymczasem nie jest tajemnicą, że obecnie w Polsce w momencie wybuchu jakiegokolwiek sporu politycznego zarówno między rywalizującymi obozami politycznymi jak sporami wewnątrz tych obozów, przede wszystkim istnieje zapotrzebowanie na graczy preferujących grę o sumie zerowej. Ich deklaratywna konsensualność ma najczęściej charakter wizerunkowej gry, którą determinuje chęć zyskania kolejnych punktów w procesie budowy pozytywnego wizerunku własnej osoby.

Z tego względu jeśli co pewien czas ujawniane są kolejne odsłony napięć kompetencyjnych w obszarze odpowiedzialności za obronność i siły zbrojne, to należy je uznać za porażkę obydwu stron sporu, a nie asumpt do wzajemnego publicznego zarzucania sobie złej woli w której w zależności od konstelacji politycznej Prezydent RP i Minister Obrony Narodowej osadzani są w wyznaczonych im politycznie lub medialnie rolach dobrego i złego aktora (vide: wcześniej zły Prezydent Lech Kaczyński – dobry minister Bogdan Klich, a obecnie dobry Prezydent Andrzej Duda – zły minister Antoni Macierewicz). Problem polega na tym, iż taki obraz może ale niekoniecznie musi pokrywać się z rzeczywistością odnoszącą się do racji merytorycznych, czego dobrym przykładem jest przywrócenie w przestrzeni publicznej pozytywnego wizerunku śp. Prezydenta Lecha Kaczyńskiego dopiero po jego tragicznej śmierci w Smoleńsku.

Dualizm odpowiedzialności władzy wykonawczej za siły zbrojne zawarty w Konstytucji, w konsekwencji przełożył się na obowiązujące regulacje ustawowe w tym zakresie, które są funkcją zawieranych przez obydwa ośrodki kolejnych kompromisów kompetencyjnych od 1997 roku. Nie dziwi więc, że dla przykładu zgodnie z ustawą o powszechnym obowiązku obrony Prezydent RP w szczególności zatwierdza na wniosek Prezesa Rady Ministrów strategię bezpieczeństwa narodowego, wydaje na wniosek Prezesa Rady Ministrów w drodze postanowienia Polityczno-Strategiczną Dyrektywę Obronną Rzeczypospolitej Polskiej oraz inne dokumenty wykonawcze do strategii bezpieczeństwa narodowego, zatwierdza na wniosek Rady Ministrów plany krajowych ćwiczeń systemu obronnego i kieruje ich przebiegiem, postanawia na wniosek Prezesa Rady Ministrów o wprowadzeniu albo zmianie określonego stanu gotowości obronnej państwa, a w razie konieczności obrony państwa postanawia na wniosek Rady Ministrów o dniu w którym rozpoczyna się czas wojny na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 4a, ust.1, pkt. 1-4a).

Czytaj też: Prezydent: są decyzje MON, których nie zaakceptuję

Ponadto Prezydent RP sprawując zwierzchnictwo nad Siłami Zbrojnymi, w szczególności określa na wniosek Ministra Obrony Narodowej główne kierunki rozwoju Sił Zbrojnych oraz ich przygotowań do obrony państwa, wskazuje na wniosek Prezesa Rady Ministrów osobę przewidzianą do mianowania na stanowisko Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych, może uczestniczyć w odprawach kierowniczej kadry Ministerstwa Obrony Narodowej i Sił Zbrojnych oraz zatwierdza na wniosek Ministra Obrony Narodowej w drodze postanowienia narodowe plany użycia Sił Zbrojnych do obrony państwa, a także organizację i zasady funkcjonowania wojennego systemu dowodzenia Siłami Zbrojnymi (art. 5, pkt. 1-3).

Z kolei do zadań Rady Ministrów wykonywanych w ramach zapewniania zewnętrznego bezpieczeństwa państwa i sprawowania ogólnego kierownictwa w dziedzinie obronności kraju należy w szczególności, opracowywanie projektów strategii bezpieczeństwa narodowego, planowanie i realizacja przygotowań obronnych państwa zapewniających jego funkcjonowanie w razie zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa i w czasie wojny, w tym planowanie przedsięwzięć gospodarczo-obronnych oraz zadań wykonywanych na rzecz Sił Zbrojnych i wojsk sojuszniczych, przygotowywanie systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, w tym obroną państwa, i organów władzy publicznej do funkcjonowania na stanowiskach kierowania, utrzymywanie stałej gotowości obronnej państwa, wnioskowanie do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o jej podwyższanie w razie zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa i w czasie wojny oraz o jej obniżanie stosownie do zmniejszania stopnia zagrożenia, określanie obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa państwa w tym obronności, oraz przygotowywanie ich szczególnej ochrony, przygotowanie na potrzeby obronne państwa i utrzymywanie w stałej gotowości jednolitych systemów obserwacji, pomiarów, analiz, prognozowania i powiadamiania, przygotowanie systemu stałych dyżurów na czas zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i wojny, określanie zasad wykorzystania służby zdrowia i infrastruktury technicznej państwa na potrzeby obronne, w tym sposobu zabezpieczania przestrzeni powietrznej i wód terytorialnych w razie zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa i w czasie wojny, zapewnianie funkcjonowania systemu szkolenia obronnego w państwie a także prowadzenie kontroli stanu przygotowań obronnych w państwie (art. 6. ust. 1, pkt. 1-10).

Jak wynika z powyższych zapisów Prezydent RP w bieżącej praktyce jest w dużej mierze ubezwłasnowolniony w zakresie swoich kompetencji zwierzchnictwa nad siłami zbrojnymi i bez inicjatywy ministra obrony narodowej lub Prezesa Rady Ministrów jego władztwo ma tutaj charakter notarialny. Co natomiast istotne zasada ta nie ma paralelnego zastosowania w innymi zapisie ustawy o powszechnym obowiązku obrony, który mówi że Prezydent RP kieruje obroną państwa we współdziałaniu z Radą Ministrów z chwilą mianowania Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i przejęcia przez niego dowodzenia (art.4a, ust.1, pkt.4b). Zapis ten pomija w tym względzie rolę ministra obrony narodowej jako niezbędnego organu inicjującego działania Prezydenta RP, ale jednocześnie podkreśla wymóg współdziałania organów władzy.

Warto w tym miejscu jednak zaznaczyć, iż aktualnie obowiązująca prerogatywa zapisana w ustawie o powszechnym obowiązku obrony mówiąca, iż Prezydent kieruje obroną państwa nie jest wyprowadzona wprost z zapisu w Konstytucji i niektórzy mogą ją uznawać za wątpliwą konstytucyjnie. Dlatego w tym kontekście istotny jest fakt, iż Konstytucja RP reguluje, że w czasie pokoju Prezydent Rzeczypospolitej sprawuje zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej (art. 134 ust.2), natomiast w żadnym miejscu nie odnosi się do wymogu realizacji prerogatywy zwierzchnictwa Prezydenta nad siłami zbrojnymi za pośrednictwem ministra obrony narodowej w czasie wojny. Można zatem wywnioskować, iż twórcy ustawy zasadniczej celowo pośrednictwo ministra obrony narodowej na czas wojny pominęli właśnie po to, aby nie było wątpliwości, że w sytuacji wojennej jedynym bezdyskusyjnym zwierzchnikiem sił zbrojnych zgodnie z obowiązująca Konstytucja RP jest Prezydent RP. Ale czy taka interpretacja nie budzi wątpliwości w MON?

Imperatyw współpracy w kierowaniu i dowodzeniu

Skoro zatem Konstytucja RP i aktualnie obowiązujące zapisy ustawy o powszechnym obowiązku obrony fundują nam dwugłową władzę wykonawczą w obszarze obronności, a zmiana ustawy zasadniczej w najbliższej perspektywie jest trudna do wyobrażenia, nie pozostaje konstytucyjnym uczestnikom życia publicznego dążącym do reformy obecnego systemu kierowania i dowodzenia nic innego, jak doprowadzenie na gruncie nowelizacji ustawowej do kompromisu między Prezydentem RP a ministrem obrony narodowej w tym zakresie. Imperatyw kompromisu ma tutaj charakter dwustronny, ponieważ propozycje Prezydenta RP w tym względzie muszą spotkać się z akceptacją większości parlamentarnej, natomiast propozycje Ministra Obrony Narodowej, a tym samym rządu muszą z kolei spotkać się z akceptacją Prezydenta, który zawsze wobec ustaw przez niego nieakceptowanych może użyć politycznej broni w postaci prezydenckiego veta. Całości dyskusji nie może wreszcie przesłonić zasadniczego celu, którym jest budowa efektywnego systemu dowodzenia i kierowania.

Ważną konstatacją w tej sytuacji jest także fakt, iż rozstrzygnięcie aktualnego sporu kompetencyjnego między Prezydentem RP a Ministrem Obrony Narodowej w przedmiocie organizacji systemu kierowania i dowodzenia nie jest możliwie za pomocą gry o sumie zerowej. Jesteśmy zatem świadkami takiej oto sytuacji w której albo obydwie strony osiągną porozumienie i zreformują obowiązujący system kierowania i dowodzenia, albo nie osiągną porozumienia i wtedy będzie obowiązywać rozwiązanie obecne które obydwie strony sporu uważają za złe.

Czytaj też: Macierewicz: mam nadzieję na rychłe zakończenie prac nad nowym systemem dowodzenia

Punktem wyjścia do dyskusji dotyczącej organizacji systemu kierowania i dowodzenia na gruncie Konstytucji jest zapis art. 126 ust 2. który mówi, iż Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium, a także zapis art. 134 ust. 1 mówiący, iż Prezydent Rzeczypospolitej jest najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Na wejściu nie można też pominąć obowiązującego zapisu w ustawie o powszechnym obowiązku obrony który mówi, że Prezydent RP kieruje obroną państwa we współdziałaniu z Radą Ministrów z chwilą mianowania Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i przejęcia przez niego dowodzenia (art. 4a, ust. 1, pkt. 4b).

W tym miejscu należy więc dziś przyjąć a priori, iż z tej prerogatywy ustawowej Prezydent nie zrezygnuje tym bardziej, że kierowanie obroną państwa z założenia odbywa się na terytorium państwa, ale w uzasadnionych okolicznościach wyższego rzędu może odbywać się poza jego terytorium, co jest możliwe w sytuacji zagwarantowania ciągłości władzy państwowej, którą konstytucyjnie gwarantuje Prezydent RP (art. 126 ust. 1).

Celem planowanej reformy systemu dowodzenia jest zoptymalizowanie dwóch zasadniczych kwestii: kto w polskiej armii jest najważniejszym żołnierzem w siłach zbrojnych w okresie pokoju oraz kto będzie pełnił funkcję Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych w czasie wojny, przygotowując się do tej roli w czasie pokoju. To ostatnie jest o tyle istotne, że zasada jedności dowodzenia z uwagi na współczesny charakter prowadzenia działań wojskowych nie tylko w wymiarze pełnoskalowym, ale także w wymiarze poniżej progu wojny lub o charakterze hybrydowym wymaga, aby dowódcą sił zbrojnych w czasie pokoju i na czas wojny była ta sama osoba. Rozwiązanie takie ogranicza do minimum wykorzystanie czynnika zaskoczenia przez potencjalnego agresora, którego działania od początku będą obliczone m.in. na sparaliżowanie polskiego systemu dowodzenia tym bardziej, że strona polska musi zapewnić sobie swobodę w zarządzaniu prowadzoną przez siebie operacją obronną do czasu nadejścia z pomocą wojsk sojuszniczych.

MON proponuje, aby w roli najwyższego i najważniejszego zarazem żołnierza Rzeczpospolitej osadzić Szefa Sztabu Generalnego WP. Za takim rozwiązaniem przemawia fakt, że funkcja ta umocowana jest w Konstytucji RP (art. 134 ust. 3). Należy jednak zaznaczyć, że zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą o powszechnym obowiązku obrony Szef Sztabu Generalnego WP jest organem pomocniczym Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w procesie kierowania obroną państwa (art. 4a, ust. 1, pkt. 6, ppkt. 1b). Z tego względu materializacja koncepcji MON zawarta w Strategicznym Przeglądzie Obronnym musiałby wiązać się z nowelizacją zakresu kompetencji Szefa Sztabu Generalnego WP. Kierunek ten można uznać za słuszny z istotnym a priori zastrzeżeniem, że funkcje Szefa Sztabu Generalnego WP oraz Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych na czas wojny z racji swoich funkcji muszą być rozdzielone.

W optymalnym ułożeniu relacji w obszarze kierowania i dowodzenia nie pomagają zapisy konstytucyjne. Zgodnie z ustawą zasadniczą na czas wojny Prezydent Rzeczypospolitej, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, mianuje Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych. W tym samym trybie może on Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych odwołać (art. 134 ust. 4). Już ten pierwszy zapis budzi u niektórych wątpliwość, ponieważ podnoszony jest dylemat, czy akt mianowania Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych może odbyć się w czasie pokoju, czy też powinien mieć miejsce dopiero w czasie wojny? Rozumowanie sceptyków tej prerogatywy Prezydenta RP w którym odmawiają oni kompetencji Głowie Państwa do mianowania Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych w czasie pokoju należy jednak uznać błędne.

Czytaj więcej: BBN odpowiada MON ws. systemu dowodzenia [News Defence24.pl]

W moim przekonaniu zapis „na czas wojny” należy interpretować jako konstytucyjną prerogatywę Prezydenta RP zarówno w czasie pokoju jak i w czasie wojny. Zawężenie konstytucyjnej prerogatywy tylko do czasu wojny wiązałoby się w praktyce z konstytucyjnym ubezwłasnowolnieniem polskiego systemu dowodzenia.

Po pierwsze uniemożliwiałoby to Prezydentowi RP efektywną realizację konstytucyjnego obowiązku stania na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium (art. 126 ust. 2). Po drugie w przypadku zarządzenia na wniosek Prezesa Rady Ministrów przez Prezydenta RP powszechnej lub częściowej mobilizacji i użycia Sił Zbrojnych do obrony Rzeczpospolitej Polskiej (art. 136) oznaczałoby to, iż w momencie agresji polskie siły zbrojne nie posiadałby Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych. Sytuacja taka w konsekwencji mogłaby spotęgować efekt strategicznego zaskoczenia strony polskiej i w praktyce sparaliżowałaby, a w najlepszym przypadku utrudniałaby proces dowodzenia. Po trzecie wreszcie Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych z racji zajmowanego stanowiska podlegałby z marszu odpowiedzialności konstytucyjnej (art. 198 ust. 1), nie mając wpływu przed wybuchem wojny na zastaną sytuację operacyjną w tym m.in. sposób rozwinięcia sił na teatrze działań za który miałby być odpowiedzialny.

Z tego względu za zasadne należałoby uznać rozwiązanie w którym Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych byłby powołany na czas wojny już w okresie pokoju na podstawie art. 134. ust. 4. Konsekwencją takiej decyzji jest konstatacja, iż funkcji Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych nie może pełnić Szef Sztabu Generalnego WP. Co prawda obowiązująca Konstytucja nie wprowadza w tym względzie takiego obostrzenia, ale fakt osobnego umocowania w ustawie zasadniczej obydwu funkcji i określenie trybu ich mianowania odpowiednio w art. 134. ust. 3 oraz art. 134 ust. 4 w moim przekonaniu jest wystarczającą przesłanką do takiej wykładni.

To z kolei powinno doprowadzić nas do wniosku, iż konsekwencją takiego rozwiązania musiałoby być połączenie funkcji obecnego Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych oraz Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych w jedno Dowództwo Operacji Połączonych Rodzajów Sił Zbrojnych, które w czasie pokoju koordynowałoby działania sił zbrojnych poza granicami kraju (w praktyce odbywa się to pod auspicjami ONZ, UE lub NATO), miałoby nadzór nad bieżącym szkoleniem sił zbrojnych oraz przygotowywałoby się do wypełniania powierzonej mu roli Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych na czas wojny. Autorzy takiej propozycji zakładają, iż nowe Dowództwo Operacji Połączonych Rodzajów Sił Zbrojnych byłoby powoływane na podstawie art. 134. ust. 3 Konstytucji.

Wykładnia taka może jednak budzić wątpliwości. Zapis art. 134. ust. 3 w brzmieniu: „Prezydent Rzeczypospolitej mianuje Szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów Sił Zbrojnych na czas określony. Czas trwania kadencji, tryb i warunki odwołania przed jej upływem określa ustawa” pierwotnie odnosił się do prezydenckich kompetencji mianowania trzech dowódców rodzajów sił zbrojnych jakimi zgodnie z ówcześnie obowiązująca ustawą o powszechnym obowiązku obrony były wojska lądowe, siły powietrzne oraz marynarka wojenna (art. 3 ówcześnie obowiązującej ustawy o powszechnym obowiązku obrony). Prerogatywa ta została następnie rozszerzona w 2007 roku w związku z utworzeniem nowego rodzaju sił zbrojnych w postaci wojsk specjalnych, co z kolei jako precedens otworzyło furtkę do utworzenia kolejnego nowego rodzaju sił zbrojnych jaką są obecnie Wojska Obrony Terytorialnej.

W toku prac nad ostatnią reformą systemu dowodzenia w okresie prezydentury Bronisława Komorowskiego zaproponowano utworzenie funkcji Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych oraz Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych (art. 11a, art. 11b ustawy o powszechnym obowiązku obrony). Ponieważ dowódcy ci pierwotnie nie byli umocowani expressis verbis w Konstytucji wzbudziło to wątpliwości czy nowo wprowadzone stanowiska są tożsame z dotychczas rozumiany pojęciem „dowódcy rodzajów sił zbrojnych” jako pojęciem zastanym o utrwalonym znaczeniu w polskim systemie prawa. Z tego względu grupa posłów złożyła wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie m.in. zgodności przyjętej nowelizacji z art. 134 ust 1, 3 oraz 4 Konstytucji, a także zgodności nowelizacji z art. 146 ust. 1 i ust. 4 pkt 11 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny Postanowieniem z dnia 28 lipca 2015 roku Sygn. akt K 53/13 postanowił umorzyć postępowanie w sprawie zbadania zgodności nowelizacji na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 roku o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. 1997, nr 102, poz. 643), co w praktyce skutkowało uznaniem przyjętych przez parlament rozwiązań jako zgodnych z Konstytucją. W tym miejscu należy jednak zaznaczyć, iż art. 39 ust. pkt. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 roku o Trybunale Konstytucyjnym posiada brzmienie: „Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne”.

Oznacza to, że Trybunał Konstytucyjny w toku swoich prac nie podjął się w praktyce rozstrzygnięcia w przedmiocie uznania zaproponowanych rozwiązań jako zgodnych lub niezgodnych z Konstytucją, tylko postanowił uniknąć tego rozstrzygnięcia postanawiając, że złożony do Trybunału Konstytucyjnego wniosek nie spełnia wymogów formalnych określonych w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 roku o Trybunale Konstytucyjnym. Tym samym faktyczny brak orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie sporu może doprowadzić do sytuacji w której strony konfliktu np. rząd-opozycja lub Prezydent RP-MON dojdą do wniosku, że utworzenie funkcji Dowódcy Operacji Połączonych Rodzajów Sił Zbrojnych, który docelowo miałby pełnić funkcję Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych na czas wojny jest niezgodne z obowiązującą Konstytucją.

Jedno zatem wydaje się oczywiste. W obliczu obowiązywania niejednoznacznych zapisów w obecnej Konstytucji RP oraz sprzecznych zapisów ustawowych, wszelka próba reformy w obszarze systemu kierowania i dowodzenia może powieść się wyłącznie w drodze konsensusu i porozumienia między Prezydentem RP a Ministrem Obrony Narodowej. W przeciwnym przypadku po prostu żadnej reformy nie będzie.

Zobacz też: Dworczyk: przedłużający się spór o SKiD zaczyna być problemem [SKANER Defence24]