Ustawa antyterrorystyczna - krok do zwiększenia bezpieczeństwa Polski. "Kluczowa rola przepisów wykonawczych i wzmocnienia służb"

Projekt ustawy o działaniach antyterrorystycznych jest niewątpliwie istotną próbą przygotowania instytucji państwa do zagrożenia, z którym Polska jeszcze nie miała pełnej styczności. Nie można jednak zakładać, że terroryści będą omijać polskie terytorium, koncentrując swoje działania  na innych państwach. Choć regulacje są przyjmowane w świetle odbywających się w Polsce Światowych Dni Młodzieży i szczytu NATO w Warszawie, to obecny projekt ustawy o działaniach antyterrorystycznych powinien stanowić bowiem punkt wyjścia do myślenia w kategoriach długoterminowych.

Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego głównym beneficjentem nowej ustawy 

Po krótkiej analizie projektu ustawy można dojść do wniosku, że bardzo istotną rolę wyznaczono Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ABW). Przede wszystkim to Szef ABW został wskazany jako ten, który odpowiadać będzie za zapobieganie zdarzeniom o charakterze terrorystycznym. Przy czym, trzeba zaznaczyć, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jednocześnie ma odpowiadać za przygotowanie do przejmowania kontroli nad zdarzeniami o charakterze terrorystycznym, a także reagowanie w przypadku gdy incydenty już wystąpiły. Na co dzień to właśnie ABW ma stać się centrum, do którego będą spływać informacje w zakresie zagrożeń o charakterze terrorystycznym i tam ma dojść do pełnej koordynacji w zakresie pracy analitycznej.

ABW będzie również odpowiadać za kluczowy element we współczesnych zmaganiach z terroryzmem, a więc wymianę informacji pomiędzy służbami specjalnymi czy też innymi strukturami państwa zaangażowanymi w mniejszy lub większy sposób w działania ze sfery szeroko pojmowanego bezpieczeństwa.

Biorąc pod uwagę chociażby doświadczenia Stanów Zjednoczonych, w przypadku raportu powstałego po wydarzeniach z 11 września 2001 r, widać, iż taka koordynacja oraz szybkość przekazywania informacji, ma decydujące znaczenie. Jednakże należy postawić pytanie, czy ABW zostanie odpowiednio przygotowana do wzmocnienia swojego pionu w zakresie prac analitycznych, w obrębie przeciwdziałania terroryzmowi. Z drugiej strony zastanowić się, na ile uda się rzeczywiście stworzyć szybkie kanały przekazywania informacji, istotnych do zapobiegania zdarzeniom o charakterze terrorystycznym. 

Nie wspominając, o zapewne istniejącej już teraz, pewnej wewnętrznej rywalizacji pomiędzy służbami oraz różnymi instytucjami państwa. Niewątpliwie nawet najlepsze rozwiązania prawne, w dłuższej perspektywie czasu, będą musiały być wsparte odpowiednimi osobami na najwyższych stanowiskach. Szczególnie takimi, które rozumieją znaczenie współpracy "ponad podziałami" i afiliacjami. Przy czym spoglądając na doświadczenia płynące ze świata, ta wewnętrzna walka o „wpływy” może być ewidentnie znaczną przeszkodą w pełnej implementacji projektowanych zapisów. 

Jeżeli projekt ustawy zostanie zaakceptowany, to ostatecznie ABW zostanie postawiona przed całkiem nowym wyzwaniem. Cały czas pojawia się pytanie, czy wcześniej odpowiednio zostanie do tego przygotowana. Przede wszystkim chodzi o zapewnienie zasobów ludzkich jak i finansowych, które są niezbędne do skutecznego przejścia od zapisów prawa do praktyki działania. Bo chociaż na tle innych tego rodzaju struktur w Polsce, można mówić o znacznym potencjale, to jednak w wypadku tak szerokiego zakresu zadań może on być niewystarczający. Co więcej, trzeba zastanowić się równolegle nie należy dokonać zmian w samej ustawie normującej dziś funkcjonowanie zarówno ABW jak i Agencji Wywiadu (AW).

Wydaje się, że warto rozważyć przekazanie części uprawnień ABW innym służbom, w celu odciążenia tej formacji. Nie można bowiem zapominać, że ma ona obecnie „bardzo bogaty” katalog zadań (zawarty we wspomnianej powyżej Ustawie z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu). Począwszy od spraw klasycznego kontrwywiadu, bezprawnego ujawniania lub wykorzystania informacji niejawnych, poprzez kontrolę nad produkcją i obrotem towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, nielegalnego wytwarzania, posiadania i obrotu bronią, amunicją i materiałami wybuchowymi, bronią masowej zagłady oraz środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi, w obrocie międzynarodowym...aż do kwestii obecnie podkreślanego zapobiegania zdarzeniom o charakterze terrorystycznym.

Stąd rodzi się pytanie o celowość realizacji reformy systemowej wkomponowującej działania służb specjalnych w nowe warunki. Mogłaby ona obejmować na przykład przekazanie w całości zadań związanych z walką z korupcją, przestępczością zorganizowaną czy gospodarczą do CBŚP i CBA, aby ABW skupiła się na innych obszarach, w tym zwalczaniu terroryzmu. 

Kto powinien być przygotowany na atak?

W komentarzach szczególną uwagę zwrócono na zapis artykułu 10 zawartego w projekcie omawianej ustawy. Pojawiają się tam zobowiązania w zakresie zapewnienia szczególnego bezpieczeństwa w kontekście zagrożeń terrorystycznych wobec infrastruktury krytycznej, wybranych budynków i instalacji. Podkreślano szczególnie potrzebę stworzenia specjalnych planów ochrony i działania na wypadek wystąpienia zdarzeń o charakterze terrorystycznym, a dotyczyć to miałoby również obiektów użyteczności publicznej, takich jak miejsca kultu religijnego, centrów handlowych, obiektów artystyczno-rozrywkowych, sportowo-rekreacyjnych, konferencyjno-szkoleniowych oraz świadczących usługi hotelarskie.

Dobór miejsc nie może zaskakiwać, jeśli weźmiemy pod uwagę doświadczenia z innych państw. Ataki terrorystyczne na miejsca kultu są chociażby nader częste nie tylko na Bliskim Wschodzie (np. zamachy na meczety szyickie), ale również w Afryce (np. ataki na kościoły chrześcijańskie). Zaś w przypadku Polski, gdzie święta oraz różnego rodzaju obchody religijne przyciągają znaczne rzesze wiernych takie scenariusze należy brać tym bardziej pod uwagę, może nawet bardziej niż w zlaicyzowanych państwach Europy Zachodniej. Centra handlowe również były obiektami atakowanymi przez terrorystów, a jednym z przykładów jest rajd somalijskiego komanda asz-Szabab na centrum handlowe Westgate w Nairobi (Kenia). Nie wspominając o coraz częstszych atakach na hotele, łącznie z najbardziej spektakularnym najprawdopodobniej dotychczas uderzeniem przeprowadzonym w Mumbaju przez Lashkar-e-Taiba.

Warto jednak zachować pewną ostrożność w doborze miejsc objętych wzmocnionym zabezpieczeniem antyterrorystycznym. Po to, aby nie wypaczyć sensu tego rodzaju działań w sferze przygotowywania się i podnoszenia własnych zdolności do reagowania kryzysowego. Wymaganie przygotowania kompleksowych planów ochrony wobec wszystkich wymienionych miejsc, a nie np. największych obiektów położonych w aglomeracjach, może okazać się mało realne. Otwartym pytaniem oczywiście pozostaje, na ile rzeczywiście nowe narzędzie będzie skuteczne. Implementacja nowych przepisów może doprowadzić do przeciążenia struktur ABW czy Komend Wojewódzkich Policji, jeśli nie zostaną odpowiednio wzmocnione.

Dlatego istnieją obawy, czy wraz z nowymi przepisami służby otrzymają odpowiednie siły i środki finansowe. Szczególnie znaczenie będzie miał rok 2017 i 2018. W przeciągu 24 miesięcy od potencjalnego wejścia w życie ustawy ABW będzie musiała wzmocnić swoje dotychczasowe zaplecze sprzętowe, ze szczególnym uwzględnieniem systemów informatycznych oraz odpowiedniego oprogramowania. Równocześnie mają zostać wdrożone szkolenia specjalistyczne dla już zatrudnionych funkcjonariuszy ABW oraz zapewne wzmocnienie obsady etatowej agencji. Mówi się również o podjęciu wymaganych działań inwestycyjnych.

Jeżeli nowe przepisy zostałyby prawidłowo wprowadzone w życie, to państwo otrzymałoby interesujące narzędzie, umożliwiające dwustronną współpracę pomiędzy instytucjami zapewniającymi bezpieczeństwo, a osobami odpowiadającymi za dane elementy infrastruktury krytycznej, wybrane budynki i instalacje. Szczególnie, jeśli w pewnej perspektywie czasowej, zostaną odpowiednio zagospodarowane i przetworzone analitycznie dane, dotyczące przykładowo ochrony fizycznej obiektu, instalacji lub urządzeń. Również w kontekście uzyskania świadomości o wymiarze nowych zagrożeń, z którymi mogą się zetknąć w przyszłości osoby nie mające kontaktu z problematyką zwalczania terroryzmu.

Cyberbezpieczeństwo coraz ważniejsze dla Polski 

W projekcie ustawy o działaniach antyterrorystycznych wyraźnie widać rozpoznanie i coraz mocniejsze pozycjonowanie zagrożeń wpływających na cyberbezpieczeństwo państwa. Można to zauważyć chociażby w artykule, który może wprowadzić konkretne stopnie alarmowe CRP, mogące być wprowadzane niezależenie od stopni alarmowych w zakresie zdarzeń terrorystycznych. Ich zastosowanie ma mieć miejsce w przypadku zagrożenia wystąpieniem zdarzenia o charakterze terrorystycznym, ale szczegółowo dotyczącego systemów teleinformatycznych organów administracji publicznej lub systemów teleinformatycznych wchodzących w skład infrastruktury krytycznej albo w przypadku wystąpienia takiego incydentu. 

Co więcej, dochodzi do tego proponowana zmiana w obrębie ustawy o ABW i AW, właśnie w sferze działań w obrębie cyberbezpieczeństwa państwa. Dąży się bowiem do tego, aby dodać do zadań rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie zagrożeń godzących w bezpieczeństwo, istotnych z punktu widzenia ciągłości funkcjonowania państwa systemów teleinformatycznych organów administracji publicznej lub systemów albo sieci teleinformatycznych objętych jednolitym wykazem obiektów, instalacji, urządzeń i usług wchodzących w skład infrastruktury krytycznej, a także systemów teleinformatycznych posiadaczy samoistnych i zależnych obiektów, instalacji lub urządzeń infrastruktury krytycznej.

W dyskusji publicznej kontrowersje pojawiły się szczególnie w przypadku zapisów odnoszących się do usług telekomunikacyjnych. Dokładniej, w obrębie regulacji tzw. przedpłaconych kart telefonicznych znanych również jako pre-paid`y. Ich użytkownicy będą musieli podawać operatorowi swoje dane, zawierające imię i nazwisko, numer PESEL, adres zameldowania/zamieszkania lub korespondencyjny, zaś w przypadku użytkowników niebędących osobami fizycznymi pojawia się m.in. obowiązek wskazania REGON/NIP, adresu siedziby firmy. Co więcej, w przypadku nie dokonania odpowiednich działań rejestrujących, ze strony użytkownika danego pre-paid`u, operator ma zaprzestać świadczenia usług w określonym w projekcie ustawy czasie. Część komentatorów przedstawia to jako atak na prywatność obywateli.

Jednakże, podobne działania podejmowane są w całej Europie, co otwiera dyskusje o zakresie wolności obywatelskich w XXI wieku. Z jednej strony próbuje się odpowiedzieć publicznie na pytanie, na ile państwo i jego instytucje mają być skuteczne w działaniach prowadzonych przeciwko terrorystom. Szczególnie, gdy ci ostatni są ludźmi sprawnie posługujących się nowoczesnymi technologiami. Zaś z drugiej, jak mocno zwykli obywatele w państwach demokratycznych powinni być skłonni do ustępstw w zakresie obecnej sfery swej anonimowości. 

Przy czym należy zaznaczyć, iż sama rejestracja nigdy nie będzie w żadnym razie stuprocentową barierą, blokującą przed używaniem takich środków łączności przez potencjalnych terrorystów. Może znacząco utrudnić ich działania, które bazowały na wykorzystywaniu tego rodzaju usługi. Nie mówiąc już o potencjalnym późniejszym śledztwie, co pokazał kazus zamachów w Madrycie. Tam, mocno upraszczając, wytropienie dystrybutora kart telefonicznych, pozwoliło na namierzenie odpowiedzialnej za zamachy komórki terrorystycznej. Tak czy inaczej, ta kwestia zapewne wywoła jeszcze wiele sporów i kontrowersji. 

Użycie zasobów sił zbrojnych w działaniach antyterrorystycznych i specjalne użycie broni 

Ważnym elementem projektu są także zapisy, które gwarantują możliwość wykorzystania elementów sił zbrojnych, w działaniach antyterrorystycznych. Dziać się tak ma przede wszystkim w przypadku występowania trzeciego i czwartego stopnia alarmowego. Gdy same środki, jakimi dysponuje policja czy inne służby nie są już wystarczające, do skutecznego reagowania na zagrożenia. W takich przypadkach usprawnieniu ulega proces decyzyjny, gdyż decyzję o użyciu wybranych formacji wojskowych Minister Obrony Narodowej, na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych. Należy podkreślić, że decyzja szefa MON może być zmieniona lub wręcz uchylona przez zwierzchnika sił zbrojnych czyli prezydenta. Oddziały i pododdziały wojskowe będą mogły używać i wykorzystywać środki przymusu bezpośredniego, które dotychczas przysługiwały Żandarmerii Wojskowej.

Oczywiście, tego rodzaju rozwiązań prawnych nie można rozpatrywać bez obserwacji chociażby wydarzeń z Brukseli czy też mających miejsce w Paryżu. Szczególnie, gdy zauważy się potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa w dużych aglomeracjach miejskich, jak i niejednokrotnie znaczną siłę ognia grup terrorystów zaangażowanych w ataki. Trzeba też brać pod uwagę działania, zaplanowane przez samych terrorystów, dążących do przeprowadzania zamachów symultanicznych, które wymagają szybkiego wzmocnienia np. pododdziałów antyterrorystycznych Policji. Nie wspominając o formacjach wyspecjalizowanych sił zbrojnych, takich jak np. oddziały wymagane w przypadku potencjalnego zastosowania różnych substancji chemicznych, biologicznych przez terrorystów. W Polsce istotnym potencjałem w zakresie zwalczania terroryzmu dysponują przecież Wojska Specjalne. 

Obserwując zagrożenie płynące z działań np. Al-Kaidy czy też tzw. Państwa Islamskiego (Da`ish), szczególnie istotne wydaje się być zawarcie w projekcie unormowań dotyczących specjalnego użycia broni. Rozwiązanie ma dotyczyć funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jak i żołnierzy, wchodzących w skład grupy wykonującej działania kontrterrorystyczne. Przygotowujący ustawę wskazali w niej wprost, że jeżeli jest to niezbędne do przeciwdziałania bezpośredniemu, bezprawnemu, gwałtownemu zamachowi na życie lub zdrowie człowieka, a użycie broni palnej w sposób wyrządzający możliwie najmniejszą szkodę jest niewystarczające i przeciwdziałanie takiemu zamachowi w inny sposób nie jest możliwe, dopuszcza się, z uwzględnieniem wszelkich okoliczności zdarzenia o charakterze terrorystycznym oraz możliwości działań kontrterrorystycznych, dopuszcza się użycie broni palnej przeciwko osobie dokonującej zamachu, którego skutkiem będzie śmierć lub bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia tej osoby. 

Upraszczając, terrorysta zagrażający życiu obywateli będzie mógł być wyeliminowany, tak aby ratować życie niewinnej osoby. Zaś funkcjonariusze będą mogli, oczywiście w określonych przypadkach, pominąć takie procedury jak ostrzeżenie słowne o możliwości użycia broni, czy też zastosowanie strzału ostrzegawczego. Decyzja będzie zapadać w oparciu o obserwację całej sytuacji przez kierującego działaniami.

W tym miejscu należy doprecyzować, iż w projekcie ustawy pojawia się zapis wskazujący kierujących działaniami na miejscu zdarzenia o charakterze terrorystycznym. Przede wszystkim, taka decyzja zależy od Komendanta Głównego Policji lub w przypadkach niecierpiących zwłoki przez komendanta wojewódzkiego, który wskazuje danego funkcjonariusza. Zaś w przypadku terenów należących lub administrowanych, nadzorowanych przez MON, jest to wyznaczony przez Ministra Obrony Narodowej szef wojewódzkiego sztabu wojskowego. 

Bardzo ważne i jednocześnie wielce interesujące wydają się być także te przepisy, które odnoszą się do bezzałogowych statków powietrznych (bsp). Maszyny tego typu coraz częściej wpisują się w naszą rzeczywistość, ale jednocześnie istnieje realna obawa przed ich wykorzystaniem w działaniach prowadzonych przez terrorystów. Co też rzeczywiście miało już miejsce, jeśli spojrzy się chociażby na doświadczenia izraelskie i zatrzymywanie transportów bsp przeznaczonych np. dla Hamasu, czy też obrazy pojawiające się z walk prowadzonych w Syrii, Iraku itd. Wskazane służby wprost zyskają możliwość zniszczenia, unieruchomienia lub przejęcia kontroli lotu modelu latającego lub bezzałogowego statku powietrznego w określonych przypadkach.

Próba wstępnej konkluzji

Projekt ustawy o działaniach antyterrorystycznych można ogólnie uznać za krok w dobrym kierunku. Wskazujący, iż władze dostrzegają przeobrażenia w zakresie zagrożeń występujących coraz częściej w otoczeniu Polski. Sama ustawa, to obecnie nie tylko próba skoncentrowania zapisów odnoszących się do zagrożenia terrorystycznego w jednym akcie prawnym, ale również dokonania mniejszych lub większych zmian, w już obowiązujących przepisach. Stąd jej dokładana analiza wymaga ustosunkowania się do szerzej rozumianych regulacji. W przypadku omawianego projektu ustawy bardzo wiele będzie oczywiście zależało od wszelkich dodatkowych rozporządzeń wykonawczych.

Przy czym na podkreślenie zasługuje próba wkomponowania sił zbrojnych w system odpowiadający za działania antyterrorystyczne, prowadzone na terytorium państwa. Jak również takie rozwiązania jak, te odnoszące się do specjalnego użycia broni. Były one w różnej formie postulowane wielokrotnie w przeszłości i dobrze się stało, że wraz z projektem pojawi się świadomość ich znaczenia dla współczesnych formacji antyterrorystycznych. Pozytywne są również sygnały, że coraz większą uwagę przywiązuje się do cyberbezpieczeństwa państwa, czy nowych zagrożeń jak wykorzystywanie bsp w zakresie działań organizacji terrorystycznych. Trzeba też wspomnieć o możliwościach wobec kontroli przejść granicznych (ich zamykania w wyjątkowej sytuacji) i szerzej granic państwa, a także obserwacji obcokrajowców, którzy są podejrzewani o możliwość działań terrorystycznych.

Niezależnie od pozytywnej oceny ogólnej projektu ustawy, pojawiają się wątpliwości co do warunków jej wdrożenia. W opinii autora artykułu największe wyzwanie pojawia się w zakresie funkcjonowania ABW. Nowe obowiązki, płynące z późniejszej implementacji ustawy, mogą bowiem znacząco wpłynąć na zbyt duże obciążenie funkcjonariuszy oraz zasobów jakimi dysponuje agencja. ABW nagle stanie przed potrzebą rzeczywistego zagospodarowania analitycznego całego strumienia nowych informacji. 

Pytanie na ile rzeczywiście pojawi się również wola polityczna, aby chociażby w budżetach służb na lata 2017-18, wygospodarować odpowiednie środki finansowe na cele zdefiniowane w projekcie ustawy o działaniach antyterrorystycznych. Obawy budzi także sfera stworzenia planów w przypadku infrastruktury krytycznej, wybranych budynków i instalacji mogących stać się przysłowiowym celem dla terrorystów. Istnieje bowiem ryzyko, że stanie się to bowiem powodem tworzenia nadmiernie rozbudowanych procedur, choć to niebezpieczeństwo może zostać wyeliminowane przez rozsądne podejście co do zakresu regulacji. Istotne znaczenie będą mieć oczywiście przepisy wykonawcze i sposób samej implementacji ustawy, dlatego pełna ocena będzie mogła zostać dokonana co najmniej w 2017 roku.