„Sisu” i „kerksus”: północne inspiracje dla obrony powszechnej

System bezpieczeństwa narodowego to nie tylko przyciągające uwagę mediów wydarzenia związane z modernizacją sił zbrojnych i sojuszniczą obecnością na terytorium kraju. W Polsce powoli rośnie świadomość, że na „układ odpornościowy” państwa powinny składać się również te mniej spektakularne zdolności, takie jak obrona cywilna, zapewniająca należytą ochronę mieszkańców w sytuacjach kryzysowych, czy bezpieczeństwo dostaw na potrzeby gospodarki i wojska.

Do szerszego spojrzenia na bezpieczeństwo państwa i społeczeństwa zmuszają nie tylko hybrydowe zagrożenia ze strony Rosji, ale też kryzys klimatyczny, o którym dają znać susze i pożary, czy trwająca pandemia wirusa SARS-CoV-2. Ta ostatnia przypomniała krajom NATO i Unii Europejskiej między innymi o znaczeniu zapasów kryzysowych w służbie zdrowia, kontroli łańcuchów produkcyjno-logistycznych i walki z dezinformacją.

W stronę całościowego podejścia do bezpieczeństwa

Nowe myślenie, w duchu bardziej kompleksowego i całościowego podejścia do bezpieczeństwa, znalazło wyraz w opublikowanej w maju nowej Strategii Bezpieczeństwa Narodowego. Jednym z jej priorytetów jest budowa polskiego systemu obrony powszechnej, opartego na wysiłku całego narodu. Oznacza to zaangażowanie nie tylko administracji centralnej i samorządowej, ale też szkół, wspólnot lokalnych, sektorów prywatnego i pozarządowego oraz obywateli. Słowem sytemu, w którym instytucje i zwykli ludzie wiedzą jak reagować w różnych sytuacjach kryzysowych i mają ku temu odpowiednie narzędzia i niezbędne przygotowanie.

Z tej perspektywy ważnym punktem strategii jest zapowiedź stworzenia zintegrowanego modelu zarządzania bezpieczeństwem państwa, łączącego funkcjonujące dotychczas oddzielnie obszary obrony narodowej, zarządzania kryzysowego i cyberbezpieczeństwa. W tym celu 1 czerwca Rada Ministrów powołała międzyresortowy zespół do spraw opracowania projektu ustawy o zarządzaniu bezpieczeństwem narodowym. Ma ona umożliwić lepszą koordynację działań podmiotów odpowiedzialnych za nasze bezpieczeństwo – od szczebla resortowego do samorządowego – między innymi poprzez powołanie ponadresortowego komitetu ds. bezpieczeństwa.

Dodatkowo strategia powraca do planów stworzenia powszechnego systemu ochrony ludności w oparciu o długo oczekiwaną ustawę o obronie cywilnej. Na fundamentalne braki w tym zakresie wskazywał między innymi raport Najwyższej Izby Kontroli ze stycznia 2019 roku.

Obrona powszechna na bliskiej i dalekiej północy

Wiele sprawdzonych rozwiązań w zakresie obrony powszechnej, nazywanej też totalną, mają do zaoferowania Finlandia i Estonia. Finlandię wyróżnia najdłuższa nieprzerwana tradycja całościowego podejścia do bezpieczeństwa spośród państw nordyckich, zakorzeniona w jej kulturze strategicznej i uwarunkowaniach społeczno‑historycznych, ze stoczoną przez 80 laty wojną zimową na czele. Estonia zaś rozpoczęła wdrażanie koncepcji całościowej obrony narodowej wcześniej niż pozostałe kraje bałtyckie – już w 2008 roku (w związku z rosnącym poczuciem zagrożenia ze strony Rosji).

W Finlandii zdolność do radzenia sobie z zagrożeniami i kryzysami symbolizuje robiące międzynarodową karierę fińskie słowo sisu, oznaczające siłę woli i wytrwałość. Symbolem aspiracji Estonii w zakresie całościowego podejścia do bezpieczeństwa jest estoński neologizm kerksus, oznaczający odporność.

Mocnymi stronami fińskiego systemu bezpieczeństwa całościowego są obrona cywilna i scentralizowany mechanizm zapewniania bezpieczeństwa dostaw. Finlandia dysponuje rozbudowaną siecią schronów, mogącą przyjąć 65% mieszkańców, które na co dzień wykorzystywane są jako miejsca użyteczności publicznej (parkingi, hale sportowe, stacje metra). Za utrzymanie zapasów kryzysowych na potrzeby produkcji energii i żywności, służby zdrowia czy prowadzenia działań zbrojnych odpowiada Narodowa Agencja Dostaw Awaryjnych (NESA), której działalność finansowana jest ze specjalnego podatku.

Dzięki temu Finlandia magazynuje największe rezerwy ropy naftowej w przeliczeniu na dzienną konsumpcję w całej Unii Europejskiej. Znakami rozpoznawczymi Finlandii są też Kursy Obrony Narodowej, które od 1961 roku służą jako platforma spotkań kierownictwa wojskowego z liderami społeczeństwa obywatelskiego, biznesu, administracji i samorządów, a także Narodowe Stowarzyszenie Szkolenia Obronnego, organizujące ochotniczą aktywność pro-obronną w formie dodatkowych ćwiczeń i szkoleń dla rezerwistów i zainteresowanych obywateli.

Estonia natomiast specjalizuje się w cyberbezpieczeństwie i e-administracji. Ma duże doświadczenie w zwalczaniu rosyjskiej dezinformacji, z którą mierzy się nieprzerwanie od trzydziestu lat, oraz we wspieraniu działań sił zbrojnych i policji przez ochotników z obrony terytorialnej (Liga Obrony, Kaitseliit), liczącej 26 tysięcy członków.

Od 2018 roku wdraża też nową koncepcję obrony cywilnej, koncentrując się na podnoszeniu świadomości społecznej, edukacji i powiadamianiu o zagrożeniach. Ponadto, po rosyjskiej agresji na Ukrainę w 2014 roku, Estonia dokonała gruntownego przeglądu aktów prawnych, w oparciu o które funkcjonuje jej system bezpieczeństwa całościowego. Ich nowelizacja uprościła, ujednoliciła i przyśpieszyła procesy decyzyjne, znosząc podział na kierowanie obroną narodową w czasie pokoju i wojny.

Koronawirusowy crash test

Czy oznacza to, że systemy bezpieczeństwa całościowego obu państw, w szczególności Finlandii, należy uznać za modelowe i kompletne? Kryzys wywołany pandemią pokazał, że borykały się one z podobnymi trudnościami co inne kraje. W Finlandii, która w marcu po raz pierwszy w czasie pokoju otworzyła swoje magazyny rezerw materiałowych, braki w sprzęcie ochronnym dla personelu medycznego wystąpiły już po kilkunastu dniach – na ironię zaraz po tym, jak dziennik New York Times okrzyknął ją krajem, który nie musi martwić się o maseczki.

Ze stanowiska musiał ustąpić szef Narodowej Agencji Dostaw Awaryjnych. Finlandia nie uniknęła też błędów proceduralno-administracyjnych, przez co nie dołączyła na czas do unijnego przetargu na środki ochronne, a także nieprawidłowości przy udzielaniu państwowej pomocy dla przedsiębiorców czy politycznej „próby sił” między premier Saną Marin a prezydentem Saulim Niinistö na kanwie podziału ról w zarządzaniu kryzysem pandemicznym.

Z kolei w Estonii brak odpowiednich cywilnych rezerw maseczek medycznych sprawił, że swoje zapasy musiały zużyć siły zbrojne. W ramach wyciągania pierwszych wniosków z reakcji estońskich struktur państwowych na pandemię, w Tallinnie trwają dyskusje na temat konieczność stworzenia krajowej agencji rezerw materiałowych (jak w Finlandii), wyszkolenia rezerwowego personelu dla służb mundurowych oraz reformy i dofinansowania straży granicznej. 

Fińsko-estoński fenomen

Na czym zatem polega fenomen całościowego podejścia do bezpieczeństwa w Finlandii i Estonii? Po pierwsze elity polityczne obu krajów charakteryzuje umiejętność budowania ponadpartyjnego konsensusu dla wzmacniania odporności państwa i społeczeństwa, co zapewnia możliwość realizacji długofalowych planów rozwoju systemu obrony powszechnej. Towarzyszy temu szerokie zaangażowanie obywateli w kwestie obronności (pobór, ćwiczenia dla rezerwistów, formacje ochotnicze), demonstrujące wolę obrony niepodległości i stanowiące element aktywności społeczeństwa obywatelskiego.

Po drugie, decydenci na północnym i południowym brzegu Zatoki Fińskiej wychodzą z założenia, że teoria, choć ważna, jest niewystarczająca. Praktyka to przede wszystkim różnego typu ćwiczenia, takie jak niezapowiedziane powoływanie rezerwistów w Estonii (testujące zdolność mobilizacji pododdziałów wielkości batalionu), ćwiczenia rezerwy w Finlandii (niemal 20 tysięcy żołnierzy rocznie) czy unikalne fińskie ćwiczenia zarządzania poważnymi przerwami w dostawach energii (VALVE). W 2014 roku polegały one na odcięciu ponad 60-tysięcznego Rovaniemi od zaopatrzenia w energię przy równoczesnym uruchomieniu alternatywnych dostaw z elektrowni wodnych w północnej Finlandii.

Po trzecie, fiński i estoński system bezpieczeństwa angażują całość administracji centralnej. Każdy resort ma swoje obowiązki na czas kryzysu i wojny oraz uczestniczy w planowaniu i ćwiczeniach. W Finlandii rolę koordynującą odgrywa Komitet Bezpieczeństwa, działający przy ministerstwie obrony (w jego skład wchodzą przedstawiciele kancelarii premiera i prezydenta, jedenastu ministerstw, służb mundurowych i sektora pozarządowego), a w Estonii Biuro Koordynacyjne do spraw Bezpieczeństwa i Obrony Narodowej w kancelarii premiera. W Finlandii w każdym resorcie utworzono stanowisko odpowiedzialne za „gotowość kryzysową”.

Wreszcie – głównie w przypadku Finlandii – koncepcja bezpieczeństwa całościowego stanowi część filozofii funkcjonowania instytucji publicznych (good governance), przewidującej ważną rolę i rozległe zadania dla państwa w sferze bezpieczeństwa. Podejście to wyrosło na gruncie nordyckiego modelu państwa dobrobytu z rozbudowaną funkcją opiekuńczą i redystrybucyjną względem mieszkańców, wzmacniającą zaufanie na linii obywatel-państwo (kluczowe w sytuacjach kryzysowych).

Na przykładzie Finlandii dostrzec można też znaczenie inwestycji w kapitał społeczny, między innymi poprzez edukację. Przykładem może być organizacja szkolnych warsztatów, przygotowujących młodzież do krytycznego korzystania z mediów. Ten kapitał społeczny stanowi jeden z fundamentów systemu bezpieczeństwa całościowego, ponieważ kształtuje zdolność narodu do nieustannej adaptacji w świecie, którego immanentną cechą jest kryzys (klimatyczny, migracyjny, epidemiczny, demograficzny, gospodarczy).

Przygotowania do zimy

Fińscy eksperci zajmujący się problematyką obronności żartują, że przed rosyjską aneksją Krymu system bezpieczeństwa całościowego Finlandii był postrzegany przez obcokrajowców jako anachronizm. Mała i peryferyjnie położona Finlandia, utrzymująca zdolność do mobilizacji kilkuset tysięcy żołnierzy (obecnie 280 000) i drążąca kolejne schrony w dobie odległych pozaeuropejskich operacji na różnych frontach globalnej walki z terroryzmem, wydawała się być kompletnie oderwana od pozimnowojennej rzeczywistości.

Wzrost aktywności militarnej Rosji w regionie Morza Bałtyckiego i powrót rywalizacji mocarstw sprawiły jednak, że Helsinki coraz częściej odwiedzane są już nie jako skansen europejskiej obronności, a jako laboratorium nowatorskich rozwiązań w zakresie wzmacniania odporności państwa i społeczeństwa na współczesne zagrożenia.

Dyrektor estońskiego think-tanku ICDS – Sven Sakkov – w swojej analizie z 2019 roku, nawiązującej do serialu „Gra o Tron”, używa zawołania rodu Starków (Nadchodzi zima!) jako metafory erozji ładu międzynarodowego. Zwraca przy tym uwagę, że to właśnie zahartowani ludzie północy byli najlepiej przygotowani na zbliżający się kryzys.

Piotr Szymański

Autor jest analitykiem w programie bezpieczeństwa regionalnego Ośrodka Studiów Wschodnich. Niedawno opublikował raport: Nowe pomysły na obronę totalną. Bezpieczeństwo całościowe w Finlandii i Estonii.