Orka: Zaawansowane analizy i brak decyzji

Oficjalnie jak na razie wiadomo tyle, że realizacja programu „Orka” jest opóźniona w stosunku do ostatnich planów MON. Pod koniec grudnia kierowany jeszcze przez Antoniego Macierewicza resort obrony zapowiedział, że podjęcie decyzji w sprawie wyboru konkretnej oferty planowane jest w styczniu. Jak wiemy, w tym czasie doszło do zmiany na stanowisku ministra obrony, a wybór okrętu nie nastąpił.

Zgodnie z ostatnią informacją przekazaną przez wiceszefa resortu obrony Wojciecha Skurkiewicza w czasie posiedzenia Sejmowej Komisji Obrony (SKON) 6 lutego 2018 r., w programie „Orka” trwa w tej chwili faza analityczno-koncepcyjna. Przypomnijmy, że zgodnie z Decyzją nr 141/MON z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie systemu pozyskiwania, eksploatacji i wycofywania sprzętu wojskowego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej faza analityczno-koncepcyjna musi zostać zakończona, by rozpoczęła się tzw. „faza realizacyjna”, a więc faktyczny proces pozyskania sprzętu.

Pod koniec stycznia br. okazało się jednocześnie, że, zakończenie fazy analityczno–koncepcyjnej uzależniono od wniosków wypracowanych przez specjalny „zespół ds. wypracowania rekomendacji wraz z uzasadnieniem dla Ministra Obrony Narodowej” [w dalszej części artykułu określany jako Zespół], który został powołany jeszcze przez byłego ministra Antoniego Macierewicza.

„Obecnie zadanie jest realizowane w fazie analityczno-koncepcyjnej, której zakończenie jest uzależnione od wyników prac powołanego w resorcie obrony narodowej zespołu ds. wypracowania rekomendacji wraz z uzasadnieniem dla Ministra Obrony Narodowej w zakresie pozyskania okrętów podwodnych nowego typu w ramach realizacji wymagania operacyjnego kr. Orka. Działania zespołu pozwolą określić optymalny termin pozyskania okrętów, uwzględniający m.in. partnerstwo strategiczne oraz możliwość spełnienia założeń offsetowych. Obecnie oczekujemy na podjęcie decyzji w sprawie trybu pozyskania”.

Zespół ten miał jednak zakończyć pracę jeszcze w styczniu 2018 r. Wypracowane przezeń wnioski wcale nie będą jednak oznaczały zakończenia fazy analityczno-koncepcyjnej. Nowy Minister Obrony Narodowej Mariusz Błaszczak zamierza bowiem powołać kolejny podmiot organizacyjny - specjalną „Komisję do przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na budowę okrętu podwodnego nowego typu (OPNT), która na etapie opracowywania „Wniosku w sprawie wyboru trybu udzielania zamówienia” zaproponuje tryb, według którego będzie przeprowadzone przedmiotowe postępowanie”.

Powołanie Zespołu, a następnie Komisji nie jest standardową procedurą przewidzianą w przepisach dotyczących zakupów sprzętu wojskowego i uzbrojenia, np. Decyzji Nr 141/MON. Takie postępowanie ministra Macierewicza jeżeli chodzi o powołanie Zespołu, jak i plan powołania Komisji przez ministra Błaszczaka ma jednak być odpowiedzią na stopień skomplikowania programu Orka.

Powołany przez poprzedniego szefa MON Zespół przeprowadził bardzo szeroko zakrojone prace, i przygotował niemal wszystko do podjęcia decyzji o wyborze oferenta. Zakładano, że zakup okrętów odbędzie się drogą umowy międzyrządowej, i w takim kierunku przygotowywano propozycje. Nieoficjalnie można usłyszeć, że wszyscy trzej potencjalni kontrahenci przekazali MON bardzo szczegółowe dane. Obecne kierownictwo MON jest jednak otwarte na różne opcje, i bierze pod uwagę realizację Orki zarówno we wcześniej planowanej formule międzyrządowej, jak i w postępowaniu konkurencyjnym, z udziałem poszczególnych producentów.

Powołanie Zespołu, który miał wypracować rekomendacje dla szefa resortu obrony w sprawie programu „Orka” było decyzją Antoniego Macierewicza, ukierunkowaną na wybór optymalnego rozwiązania w programie. W efekcie zaczęto ściśle współpracować z wszystkimi trzema oferentami. Od około roku rozmowy z oferentami i „prace analityczno-koncepcyjne” prowadzili przedstawiciele Departamentu Polityki Zbrojeniowej MON. Natomiast specjaliści Inspektoratu Uzbrojenia, biorący m.in. wcześniej udział w dialogach technicznych, zostali wyraźnie odsunięci.

Nieoficjalnie przedstawiciele przemysłu uznali tą zmianę za dobrą i resort obrony bardzo szybko otrzymał od oferentów wszystkie, konieczne informacje. MON nie chciał jednak potwierdzić, że w ostatnich miesiącach negocjacje z poszczególnymi oferentami przestały być – w dużej mierze - prowadzone przez Inspektorat Uzbrojenia i zaczęły być realizowane pod nadzorem Departamentu Polityki Zbrojeniowej. Nie wyjaśniono też powodów takiej decyzji.

Na jakim etapie rzeczywiście jesteśmy?

Zgodnie z komunikatem wydanym przez Ministerstwo Obrony Narodowej 29 grudnia 2017 r. „w resorcie finalizowane są prace dotyczące oceny przedstawionych ofert, zgodnie z przyjętymi kryteriami dotyczącymi wymagań operacyjnych, współpracy strategicznej oraz współpracy przemysłowej”.

W komunikacie MON wskazano również, że „rozpatrywane są oferty trzech potencjalnych wykonawców:

• okręt typu Scorpène firmy NAVAL Group wraz pociskami manewrującymi typu NCM firmy MBDA (Francja),
• okręt typu 212CD firmy Thyssen Krupp Marine Systems (Niemcy),
• okręt typu A26 firmy Saab Kockums (Szwecja).”

Według niepotwierdzonych informacji resort obrony narodowej był już mocno zaawansowany w przygotowaniach do decyzji w sprawie programu Orka. Wskazują na to wypowiedzi przedstawicieli MON w tym np. wyraźna deklaracja Macierewicza, który 28 listopada 2017 r., przemawiając w Gdyni na uroczystości z okazji 99. rocznicy odtworzenia Marynarki Wojennej oraz wcielenia do służby najnowszego polskiego okrętu wojennego ORP „Kormoran”, ogłosił, że „…zostały już podjęte decyzje o wyborze w ciągu najbliższych kilkunastu dni naszego partnera w budowie co najmniej trzech nowoczesnych okrętów podwodnych wyposażonych w rakiety manewrujące”.

Wskazując na tak konkretny moment czasu minister musiał wiedzieć, że wszystko jest już praktycznie przygotowane do podjęcia decyzji. Widać to było również w komunikacie MON z 29 grudnia 2017 r., w którym wskazano, że „w ciągu ostatnich kilku miesięcy przeprowadzono szereg spotkań na szczeblu rządowym, wojskowym oraz przemysłowym, zbierając i weryfikując dane operacyjne i finansowe możliwe do otrzymania od oferentów na obecnym etapie postępowania. Zebrane informacje dotyczą zarówno okrętów, jak również ich kluczowego uzbrojenia, czyli pocisków manewrujących”.

We wspomnianym komunikacie wyjaśniono jednak, że konieczna była „aktualizacja i weryfikacja szeregu danych zebranych w poprzednich etapach postępowania”, co może oznaczać, że od momentu rozpoczęcia dialogu technicznego (w 2015 r.) Inspektorat Uzbrojenia nie zdołał zebrać wystarczającej ilości danych, a dodatkowe to co zebrał nie zawierało wszystkiego, co było konieczne do podjęcia decyzji. Udało się to jednak uzupełnić i rzecznik prasowy MON płk Anna Pęzioł-Wójtowicz potwierdziła 29 grudnia 2017 r., że „decyzja odnośnie wyboru partnera strategicznego w programie ORKA zostanie podjęta w styczniu 2018 roku”.

Informowano wtedy również, że „Resort oczekuje również na ostatni pakiet informacji od wybranych potencjalnych wykonawców, którzy zapewnili o ich przekazaniu do końca roku lub na samym początku roku 2018”. Według nieoficjalnych danych wszystkie informacje, jakie zażądał resort obrony zostały przekazane – i to przez każdego z trzech oferentów.

W praktyce oznacza to, że po wielomiesięcznej pracy „Zespołu do spraw wypracowania rekomendacji dla Ministra Obrony Narodowej w zakresie pozyskania OPNT w ramach realizacji Wymagania Operacyjnego kr. Orka” wypracowano realne podstawy do podjęcia decyzji w sprawie wyboru partnera do budowy nowego okrętu.

Po odwołaniu ministra Macierewicza nowe kierownictwo resortu rozpoczęło jednak nowe analizy. Jak na razie nie rozstrzygnięto trybu, w jakim mają zostać zakupione okręty podwodne (choć wcześniej skłaniano się do formuły międzyrządowej), ani tym bardziej wyboru konkretnego partnera.

Minister Błaszczak postanowił powołać Komisję „do przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na budowę okrętu podwodnego nowego typu”. Ta Komisja ma zarekomendować tryb, w którym zostanie przeprowadzony program okrętu podwodnego.

Decyzja Mariusza Błaszczaka ma zapewne na celu zbadanie obecnego stanu programu Orka i wydanie rekomendacji dla nowego ministra, który chce mieć pełną kontrolę nad tak kosztownym programem modernizacyjnym. Nie wiadomo jednak, czy i w jakim stopniu wykorzystane będą efekty zaawansowanych prac, prowadzonych wcześniej przez zespół powołany przez Antoniego Macierewicza.

Zgodnie z wyjaśnieniami wiceministra Skurkiewicza z posiedzenia SKON na początku lutego 2018 r. to jednak praca Zespołu, miała pozwolić na określenie optymalnego terminu pozyskania okrętów podwodnych, uwzględniający m.in. partnerstwo strategiczne oraz możliwość spełnienia założeń offsetowych. I te terminy, w przypadku każdej z trzech ofert, najprawdopodobniej już określono.

Jeżeli nowe kierownictwo MON zdecyduje się na przeprowadzenie postępowania konkurencyjnego z udziałem kilku wykonawców, przełoży się to na poważne zmiany w programie okrętów podwodnych. Ponieważ jak na razie w programie „Orka” nadal stwierdza się występowania podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa oznacza to:

• wyłączenie ustawy Prawo zamówień publicznych;
• zastosowanie jednego z trybów wskazanych w decyzji Nr 367/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 14 września 2015 r. w sprawie zasad i trybu udzielania w resorcie obrony narodowej zamówień o podstawowym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa;

W Decyzji tej przewidziano w takim przypadku możliwość prowadzenia postępowania w dwóch trybach: negocjacji z kilkoma wykonawcami oraz negocjacji z jednym wykonawcą.

Ministerstwo Obrony Narodowej nie chciało na razie tego potwierdzić, ani wyjaśnić, czy takie ewentualne postępowanie z koniecznością tworzenia dodatkowych dokumentów i prowadzenia kolejnych negocjacji lub konsultacji. Nie przekazano również odpowiedzieć na pytanie, ile czasu będzie teraz potrzebne by określić dostawcę okrętu podwodnego „Orka”.

Zmiana formuły programu i przeprowadzenie całego postępowania z udziałem producentów wymaga jednak czasu, co pokazuje przebieg innych, znacznie prostszych programów modernizacyjnych. Odejście od pozyskania okrętów w trybie międzyrządowym w praktyce oznacza, że kontrakt nie będzie mógł zostać podpisany w tej kadencji Sejmu. Ewentualna zmiana trybu pozyskania Orki może więc doprowadzić do dalszych opóźnień. W takim wypadku będą małe szanse, aby utrzymać w Marynarce Wojennej zdolności, co do okrętów podwodnych. Kobbeny będą musiały zostać wycofane, a kilka lat później – również ORP „Orzeł”, choć dziś ma on jeszcze pewien potencjał modernizacyjny.

Jaka decyzja MON?

Specjaliści zgodnie twierdzą, że ewentualna zmiana trybu może wydłużyć czas podjęcia decyzji, a postępowanie może być praktycznie nie do zrealizowania przy zachowaniu obecnych wymagań co do strategicznego partnera. Zgodnie z założeniami przyjętymi przez resort kierowany przez Antoniego Macierewicza chodziło bowiem nie tylko o pozyskanie okrętów podwodnych, ale również o kupno strategicznych systemów uzbrojenia (rakiety manewrujące), zapewnienie szkolenia załóg, wprowadzenie „rozwiązania pomostowego”, transfer technologii, itd.

Spełnienie wszystkich tych wymagań tylko przez koncerny Saab, TKMS i Naval Group będzie trudne bez zaangażowania państwa dostawcy. Z tego powodu skłaniano się wcześniej do trybu międzyrządowego, który nawiasem mówiąc był o wiele bardziej bezpieczny dla Ministerstwa Obrony Narodowej. Bez porozumienia międzyrządowego są bowiem małe szanse na zawarcie w ramach jednej umowy wszystkich elementów programu, a więc prawdopodobnie trzeba go będzie rozdzielić na mniejsze podprogramy (np. wydzielając proces pozyskania rakiet manewrujących i tzw. rozwiązania pomostowego).

Negatywne efekty „rozdrobnienia” programu okrętowego widać było przy budowie patrolowca „Ślązak”, gdy Inspektorat Uzbrojenia zawarł nie jedną, a trzy oddzielne umowy z trzema Wykonawcami. Kiedy więc doszło do znacznego opóźnienia okazało się, że nie można było wskazać konkretnej jednostki odpowiedzialnej za taki przebieg programu.

Jeszcze w grudniu 2017 r. resort obrony oficjalnie wskazywał, że ze względu na „strategiczny charakter tego typu systemów uzbrojenia, a także znaczący budżet przewidziany na jego zakup, w MON przyjęto, że oprócz kryteriów stricte wojskowych związanych z osiągami okrętu oraz jego wyposażeniem i uzbrojeniem, bardzo ważnymi kryteriami oceny będą:

• poziom transferu technologii dotyczących okrętu oraz rakiet manewrujących;
• zapewnienie suwerenności i autonomii użycia rakiet manewrujących;
• zapewnienie oczekiwanego poziomu offsetu oraz poziomu i charakteru współpracy przemysłowej pomiędzy dostawcą i polskimi podmiotami przemysłu zbrojeniowego;
• strategiczna współpraca międzyrządowa (pomiędzy Polską a rządem kraju producenta okrętów), przemysłowa oraz wojskowa, w tym operacyjna i szkoleniowa współpraca pomiędzy marynarkami wojennymi.”

Obecnie nowe kierownictwo resortu obrony jest otwarte na wszystkie opcje, i nie wyklucza w programie Orka ani zakupu w trybie międzyrządowym, ani też pozyskania od konkretnych oferentów. Jest też naturalne, że minister Błaszczak powołując Komisję chce mieć bardzo dokładny ogląd nad programem Orka. Jego wartość szacuje się przecież na 7 do 10 mld złotych.

Wiadomo jednak, że prace realizowane przez resort kierowany przez Antoniego Macierewicza były już zaawansowane. Biorąc pod uwagę dostępne szacunki, budowa okrętu podwodnego trwa co najmniej 6-7 lat, zwłaszcza wtedy, gdy będzie się chciało zaangażować krajowy przemysł (a takie wsparcie deklarował nie tylko minister Macierewicz, ale też premier Mateusz Morawiecki). Program okrętów podwodnych wymaga więc podjęcia pilnych decyzji, aby utrzymać potencjał Marynarki Wojennej RP. Otwarte pozostaje pytanie, czy resortowi obrony kierowanemu przez Mariusza Błaszczaka uda się uniknąć kolejnych opóźnień.