„Po wecie prezydenta Polska nie może wziąć pożyczek z SAFE”

Według dr. Jacka Zaleśnego wykorzystanie SAFE wymaga ustawowo wyrażonej zgody Sejmu ze względu na wysokość pożyczek; rząd zbliża się też do konstytucyjnego progu dopuszczalnego długu publicznego.

Prawnik przypomniał, że mechanizm SAFE został wprowadzony rozporządzeniem Rady UE z 27 maja 2025 r., które ustanowiło Instrument na rzecz Zwiększenia Bezpieczeństwa Europy oraz ustaliło, na czym polega mechanizm SAFE i w jaki sposób się z niego korzysta. „Stwierdzono, że z pożyczki korzysta państwo. Trzeba więc odwołać się do prawa międzynarodowego publicznego oraz konstytucji i zagadnienia, kto działa w imieniu państwa i w jakiej procedurze takie działanie może się odbyć, aby było legalne z punktu widzenia prawa polskiego, a zarazem wywoływało skutki prawne w prawie międzynarodowym” – powiedział.

„Zobowiązanie w ramach prawa międzynarodowego może zaciągnąć tylko organ władzy państwowej, który może występować w imieniu państwa. W przypadku Polski mają tu zastosowanie przede wszystkim przepisy dotyczące podziału kompetencji między Sejmem, Radą Ministrów i prezydentem. O mechanizmie SAFE jest mowa w przepisach prawa polskiego – czyli ustawie zawetowanej przez prezydenta; w rozporządzeniu Rady UE o SAFE, w sprawie mają też zastosowanie Konwencja Wiedeńska o prawie traktatów z 1969 r. czy ustawa o umowach międzynarodowych. Jeśli uwzględnić wszystkie przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie, to z braku zgody prezydenta na związanie się z mechanizmem SAFE – taki jest skutek weta – wynika, że w świetle prawa polskiego organy władzy polskiej nie mają kompetencji do podjęcia zobowiązania międzynarodowego w ramach mechanizmu SAFE” – stwierdził Zaleśny.

„Skoro prezydent, który zgodnie z art. 126 ust. 1 konstytucji jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej, poinformował w sposób publiczny – jest to więc wiedza powszechnie znana (tzw. fakt notoryjny) – że z mechanizmu SAFE w Polsce nie korzystamy, bo nie ma akceptacji prezydenta, to powoduje to daleko idące skutki dla tego, co się może dziać w przestrzeni prawno-międzynarodowej” – dodał. Według dr. Zaleśnego „z decyzji prezydenta wynika, że w przestrzeni międzynarodowej zobowiązanie w ramach SAFE nie może być podjęte, właśnie z powodu braku zgody organu krajowego na realizację mechanizmu SAFE”.

Ekspert zaznaczył, że podmiot, który w obecnej sytuacji działałby w sprawie SAFE w imieniu Polski, robiłby to bez uprawnienia, a to miałoby następstwa dla ważności takiej umowy. „Bo jeżeli potencjalny wierzyciel został poinformowany, że potencjalny dłużnik, który chce z nim zawrzeć umowę, nie jest uprawniony do jej zawarcia, a mimo to wierzyciel zawiera taką umowę, to ponosi całe ryzyko z tym związane. Za jakiś czas może okazać się, że dłużnik podjął zobowiązanie, pożyczył pieniądze, ale wierzyciel tych pieniędzy nie odzyska, ponieważ pożyczył pieniądze komuś, kto nie miał kompetencji do podjęcia zobowiązania w imieniu państwa, tj. że dłużnikiem jest osoba fizyczna, która podjęła zobowiązanie dłużne, a nie państwo” – porównał.

„By użyć innego przykładu: jeżeli mamy osobę podającą się za pracownika banku i zarząd banku informuje publicznie, że ta osoba nie ma kompetencji do zawierania umów w imieniu tego banku, przestrzega przed zawieraniem z nim umów, to jeśli ktoś zawrze taką umowę, bank nie odpowiada za skutki prawne wynikające z takiej umowy. Wcześniej lojalnie ostrzegał potencjalnych wierzycieli, że ta osoba nie ma kompetencji do zawierania umowy, której skutki obciążałyby w tym przypadku bank jako dłużnika” – powiedział.

Zaznaczył, że „to, co wydarzyło się w Polsce, ma daleko idące faktyczne skutki także w przestrzeni prawno-międzynarodowej, także w kontekście podjęcia ewentualnego zobowiązania między Komisją Europejską a podmiotem, który działałby w imieniu Polski”.

Odnosząc się do kwestii, czy w sprawie SAFE rząd mógł zastosować inną, pozaustawową drogę, odwołał się do artykułu 89 konstytucji, w którym wskazano pięć kategorii przypadków, gdzie zawarcie zobowiązania międzynarodowego wymaga zgody Sejmu wyrażonej w ustawie. „Jednym z nich jest zobowiązanie, z którym wiążą się istotne obciążenia państwa pod względem finansowym. I to jest przypadek mechanizmu SAFE, którego wykorzystanie w przypadku Polski wiąże się z istotnymi konsekwencjami – chodzi o pożyczkę rzędu 180 mld zł (plus cena pożyczki, która w stanie faktycznym byłaby nie niższa niż kwota pożyczki). Dla porównania, roczne wydatki budżetu państwa na 2026 r. wynoszą ok. 900 mld zł. Czyli nawet jeśli w ramach tego mechanizmu SAFE chodziłoby wyłącznie o kwestie finansowe, to nie może się to odbyć bez zgody Sejmu wyrażonej w ustawie” – powiedział Zaleśny.

Zaznaczył, że „gdyby chodziło o znacznie mniejszą kwotę, można by się ewentualnie spierać, czy oznacza ona istotne skutki finansowe”, ale ponieważ polski rząd wystąpił o jedną trzecią całej puli środków przewidzianych na unijny program, do czego należy dodać cenę pożyczki – w okresie zakładanych 45 lat ponad drugie tyle, co kapitał – zgoda Sejmu jest niezbędna.

„Dodajmy jeszcze artykuł 216 ust. 5 Konstytucji RP, zgodnie z którym państwowy dług publiczny nie może w Polsce przekraczać 60 proc. PKB, a dziś Rada Ministrów jest już na progu tego długu” – powiedział. Dodał, że każde takie zobowiązanie automatycznie naruszałoby konstytucyjny przepis o wysokości długu publicznego.

W czwartek prezydent Karol Nawrocki zawetował ustawę wprowadzającą do polskiego prawa SAFE i gwarantującą, że spłata odbędzie się spoza budżetu MON. Droga ustawowa umożliwiała też wykorzystanie środków na doposażenie służb MSWiA. W piątek Rada Ministrów upoważniła ministrów obrony i finansów do zawarcia umowy ws. SAFE. Pożyczka ma zostać zaciągnięta przez BGK na rzecz Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych.