NIK sprawdza gotowość Sił Zbrojnych do wojny. Idą głębokie zmiany [WYWIAD]

Jędrzej Graf: Najwyższa Izba Kontroli pracuje obecnie nad szczegółowym raportem dotyczącym obronności. Jakie są założenia tego dokumentu, co obejmuje jego zawartość i kiedy zostanie przedstawiony?

Michał Pawella, Dyrektor Departamentu Obrony Narodowej NIK: Zgodnie z zarządzeniem Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, kierowany przeze mnie Departament rozpoczął opracowanie informacji nt. „Stan przygotowania Sił Zbrojnych RP do wojny w warunkach zagrożenia bezpieczeństwa państwa”. Informacja ta będzie bazowała na 25 kontrolach z dziedziny obronności prowadzonych w latach 2019-2025. Zgodnie z założeniami dokument ten będzie zawierał najważniejsze systemowe problemy zidentyfikowane w trakcie przeprowadzonych kontroli wraz z propozycją rekomendacji, w tym wniosków de lege ferenda, które w naszej ocenie są konieczne do trwałej poprawy zachodzących procesów dotyczących rozwoju polskiej armii.

Wydanie tej informacji planowane jest w lipcu bieżącego roku. W ramach przygotowania tego dokumentu w najbliższy czwartek organizujemy Panel ekspertów, w czasie którego będziemy omawiali problemy w odniesieniu do dwóch obszarów stanowiących składowe tej informacji.

Ostatnie sześć lat to czas intensywnej modernizacji technicznej Sił Zbrojnych RP, ale też najpierw okres przed wojną, a następnie pełnoskalowa inwazja Rosji na Ukrainę. To wszystko wpływa na otoczenie funkcjonowania SZ RP. Jakie elementy funkcjonowania Państwa będzie obejmował raport, przygotowywana informacja?

Poprzez wieloetapową analizę naszych kontroli wyselekcjonowaliśmy kilka kluczowych obszarów. Pierwszy, który postaramy się przedstawić, to strategiczne zarządzanie bezpieczeństwem państwa, oczywiście z uwzględnieniem szczególnej roli Sił Zbrojnych. Drugi będzie dotyczył utrzymania wskaźników gotowości bojowej. Jest to podstawowy element określający zdolności operacyjne SZ RP. Kolejny obszar to rozwój zdolności operacyjnych, czyli nic innego jak Program Rozwoju Sił Zbrojnych, a więc to, jak Siły Zbrojne przygotowują, się do wojny przyszłości. Kolejnym elementem w naszej informacji będzie kwestia dotycząca finansów. Wiemy przecież, że tak naprawdę bezpieczeństwo finansowe jest fundamentem budowy bezpieczeństwa państwa, w tym systemu obronnego. Ostatni obszar będzie odnosił się do modernizacji technicznej Sił Zbrojnych RP, która stanowi szansę rozwojową dla Polski.

To są główne obszary, w ramach których identyfikowaliśmy problemy. Do każdego z nich będziemy się starali wskazać jasne rekomendacje co do koniecznych kierunków zmian. Raport będzie również obejmował konkluzje kluczowe dotyczące całego systemu bezpieczeństwa państwa.

Mówił Pan, że w ramach przygotowania tej informacji organizowane jest wydarzenie, na które NIK zaprasza ekspertów z różnych środowisk, wojskowego, pozawojskowego, naukowego. Co to będą za osoby i jaki klucz NIK stosuje przy doborze ekspertów, którzy mają wpłynąć na końcowy kształt dokumentu?

Panel ekspertów to istotny element uspołecznienia całego procesu, w którym chcemy przedyskutować z ekspertami zasadnicze tezy dotyczące poszczególnych zidentyfikowanych problemów. Najwyższa Izba Kontroli poprzez to przedsięwzięcie tworzy przestrzeń do merytorycznej, kompleksowej dyskusji na temat bezpieczeństwa państwa. Z założenia wydarzenie to ma formułę spotkania zamkniętego. Jak wspomniałem wcześniej, mamy zakończone uprawomocnione kontrole, które zgodnie z ustawą o NIK i porządkiem prawnym stanowią zamknięty etap realizacji procesu kontrolnego. Wnioski pokontrolne zostały już przesłane do poszczególnych kierowników kontrolowanych jednostek.

Uznaliśmy jednak, że problematyka, którą będziemy podejmowali w ramach przygotowania informacji zbiorczej jest bardzo trudna i wymaga dodatkowego skonsultowania kluczowych zagadnień. Z jednej strony jest to materia skomplikowana, z drugiej zaś część zidentyfikowanych problemów dotyczy nie ostatnich paru lat, lecz wynika z przyjętych w przeszłości systemowych rozwiązań, które nie wytrzymują konfrontacji z obecnymi uwarunkowaniami i wyzwaniami. 

Panel, który organizujemy odbędzie się piątego czerwca jest zatytułowanyRekomendacje dla Bezpieczeństwa Polski. Celem tego wydarzenia, jak i zbiorczej informacji jest poszukiwanie możliwych rozwiązań w obowiązującym porządku konstytucyjnym. Do wysłuchania moderowanej przez nas dyskusji z ekspertami zaprosiliśmy kadrę zarządzającą najważniejszych instytucji zajmujących się sprawami obronności lub podmiotów, które mają kluczowe znaczenie dla realizacji rozwoju polskiej armii. Poza przedstawicielami Ministerstwa Obrony Narodowej, zaproszenia zostały skierowane m.in. do Ministerstwa Aktywów Państwowych, Ministerstwa Rozwoju i Technologii, Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, BBN, RCB, RARS, BGK czy też PGZ. Należy wskazać również, że zaproszenia do udziału w panelu otrzymali parlamentarzyści z Sejmowej i Senackiej Komisji Obrony Narodowej.

Które konkretnie obszary zostaną omówione?

Jeden obszar toStrategiczne zarządzanie bezpieczeństwem Polski. W tej części do udziału jako prelegentów zaprosiliśmy: szefa Biura Bezpieczeństwa Narodowego gen. broni rez. Dariusza Łukowskiego; byłego szefa Sztabu Generalnego WP, obecnie rektora Akademii Sztuki Wojennej gen. rez. dr Mieczysława Gocuła; prof. Jacka Czaputowicza, byłego ministra spraw zagranicznych; konstytucjonalistę dr hab. prof. UW Ryszarda Piotrowskiego oraz dr hab. prof. SGH Krzysztofa Kozłowskiego. Z tą grupą prelegentów będziemy omawiać zidentyfikowane problemy wynikające z obowiązującego systemu planowania obronnego państwa z równoczesnym odniesieniem do stanu prawnego. Wprowadzeniem do tej części będzie dyskusja na temat najważniejszych wyzwań politycznych i ekonomicznych stojących przed Polską w aspekcie bezpieczeństwa i obronności.

Natomiast druga część będzie odnosiła się do modernizacji technicznej polskiej armii. Ta część panelu zatytułowana zostałaModernizacja Sił Zbrojnych szansą rozwoju Polski. W trakcie dyskusji będziemy omawiać: planowanie potrzeb Sił Zbrojnych RP z perspektywy polskiego przemysłu obronnego; politykę zaopatrywania w tym rolę, miejsce i zadania Agencji Uzbrojenia; finansowanie pozyskiwania systemów uzbrojenia oraz działalność badawczo-rozwojową. W tej części prelegentami będą: prof. Jerzy Małachowski, dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju; Marcin Idzik, członek zarządu Polskiej Grupy Zbrojeniowej i były podsekretarz stanu MON, odpowiadający m.in. za modernizację techniczną; Sebastian Chwałek, były prezes PGZ, który był również sekretarzem stanu w MON odpowiedzialnym za modernizację techniczną; gen. bryg. dr Adam Duda, były szef Inspektoratu Uzbrojenia oraz Sławomir Dudek, prezes i główny ekonomista Instytutu Finansów Publicznych, który jest biegłym w kontrolach NIK.

Przewidują Państwo pewien sposób publicznej prezentacji części czy wszystkich dokumentów, bądź wniosków i rekomendacji wypracowanych finalnie w ramach przygotowanego raportu, czy też będzie on w całości miał charakter niejawny?

Co do zasady w całości dokument będzie mieć charakter niejawny. Jak Pan widzi, w ostatnich latach, pomimo dużej ilości kontroli, realizowanych w obszarze obronności, publikujemy jedynie dokumenty z kontroli finansowych, w tym w szczególności kontroli wykonania budżetu z części 29. Tylko w tym przypadku możemy publicznie skonfrontować nasze stanowisko ze stanowiskiem jednostek kontrolowanych czy spojrzeniem resortu obrony narodowej na problemy, jakie podnosimy w naszych dokumentach. Utrzymująca się skomplikowana sytuacja bezpieczeństwa Polski powoduje, że dyskusja na temat kontroli z obszaru obronności musi być wyłączona z publicznej debaty.

Do kogo więc ostatecznie trafi raport?

Odbiorcami dokumentu będą najważniejsze organy w państwie, które odpowiadają za bezpieczeństwo m.in.:  Prezydent RP, Sejm i Senat, Prezes Rady Ministrów, Minister ON, czy Szefowie Służb Specjalnych.

Rozumiem, że raport będzie niejawny, ale sam Pan powiedział, że już z częściowo opublikowanych wcześniej raportów, w tym przygotowywanych przez NIK, a także innych opinii eksperckich wykuwa się konieczność przeprowadzenia dosyć głębokich zmian systemowych, jeżeli chodzi o funkcjonowanie systemu bezpieczeństwa państwa. Czy zatem powodem przygotowania raportu jest przekonanie Państwa, jako ekspertów NIK, o konieczności reformy tego systemu?

Nie jest tajemnicą, że w ostatnich latach zarówno Pan Prezydent Andrzej Duda, jak i obecne oraz wcześniejsze kierownictwo resortu obrony narodowej, analizowało przygotowanie  różnego rodzaju projektów ustaw, które miały spowodować zmiany w systemie bezpieczeństwa narodowego. Przykładem może być tu projekt prezydencki ustawy o działaniach organów władzy państwowej na wypadek zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa.

Jeśli jednak chodzi o nasze raporty, to co jest już upublicznione i o czym mogę mówić to NIK identyfikuje problemy w ramach funkcjonowania Agencji Uzbrojenia oraz w systemie pozyskiwania sprzętu wojskowego. To jeden z obszarów, w którym reforma nie została dokończona. Przykładowo zmiany zainicjowane na przełomie lat 2021 i 2022, kiedy powołano Agencję Uzbrojenia w miejsce Inspektoratu Uzbrojenia, po okresie jej funkcjonowania przez kilka lat, w obecnej formie, powinny stanowić asumpt do poważnej dyskusji oraz określenia ostatecznej roli i odpowiedzialności tej jednostki. W naszej opinii należy się zastanowić, czy Agencja Uzbrojenia powinna funkcjonować w modelu agencji wykonawczej ze wszystkimi tego konsekwencjami, co wiąże się m.in. z koniecznością określenia podmiotowości prawnej w relacji do odpowiedzialności skarbu państwa, stworzeniem efektywnych mechanizmów nadzorczych czy też rozwiązaniem kwestii następstwa prawnego.

Oddzielna agencja wykonawcza byłaby strukturalnie bliska rozwiązaniom, jakie funkcjonują we Francji czy Szwecji.

Tak, w takim przypadku pozwoliłoby to na powstanie podmiotu odpowiedzialnego nie tylko za realizację pozyskania sprzętu wojskowego, ale również odpowiedzialnego za koordynację ustanowienia produkcji i napraw przez podmioty polskiego przemysłu obronnego. Należy jednak przyjąć, że to jest jedno z rozwiązań, a rolą Najwyższej Izby Kontroli nie jest postulowanie za którąkolwiek opcją. Ważne jest aby zakończyć trwający ponad 3 lata okres przejściowy.

Najwyższa Izba Kontroli zauważa natomiast, że liczba zadań realizowanych przez Agencję Uzbrojenia w ostatnim czasie jest ogromna z czym wiąże się bezpośrednio ekstremalnie zwiększony budżet. Jest to zatem kwestia, która musi zostać jak najszybciej rozwiązana.

Ważny jest też system finansowania, nie tylko w kontekście zakupów samego sprzętu, ale też prac rozwojowych, budowy zdolności w przemyśle.

To jest ogromne wyzwanie. Poza badaniem części 29 Obrona Narodowa w ramach corocznej kontroli wykonania budżetu od lat, w zasadzie od powstania, zajmujemy się Funduszem Modernizacji Sił Zbrojnych, a dziś Funduszem Wsparcia Sił Zbrojnych. Widzimy te liczby i skalę wydatków, którą zaplanowaliśmy w ramach tego instrumentu. Tutaj też mamy wiele uwag, ale ze względu na to że nie opublikowaliśmy jeszcze wystąpień pokontrolnych, nie mogę się na ten temat wypowiadać, bo nie jestem w tym zakresie zwolniony z tajemnicy kontrolerskiej. Natomiast po ponad dwóch latach funkcjonowania Funduszu Wsparcia należy się zastanowić, czy ten sposób finansowania potrzeb obronnych jest optymalny i właściwy dla zaplanowanego budowania zdolności operacyjnych.

Fundusz Wsparcia jest o tyle istotny, że jesteśmy w przededniu implementacji dużego programu finansowania z Unii Europejskiej, SAFE, mówią o tym MON, ale też premier i cały rząd. SAFE w założeniu ma być obsługiwane przez Fundusz Wsparcia, więc te rekomendacje mogą trafić również do nowego instrumentu.

Panie Redaktorze kwestia programu SAFE, którego celem jest wsparcie inwestycji w przemysł obronny nie została jeszcze ukształtowana i na dzisiaj nie mam pełnej wiedzy na ten temat. Natomiast w Polsce za każdym razem, kiedy mamy podpisywany kontrakt przez ministerstwo, wśród ekspertów jest żywa dyskusja na temat ceny jednostkowej poszczególnego sprzętu wojskowego, w szczególności rodzimej produkcji. Kiedy jednak się zastanowimy, z czego się bierze ta cena i jak wygląda kwestia ujmowania w niej realizacji pracy rozwojowej czy to budowy sprzętu w ramach licencji, przy założeniu, że poszczególne składowe muszą zostać odzwierciedlone w cenach ujętych w zawartej umowie wykonawczej, to wyjdzie na to, że polskie produkty wcale nie wyglądają tak niekorzystnie w porównaniu z produktami z państw zachodnich.

\ Z naszych obserwacji wynika, że o ile w krajach zachodniej Europy i USA koszty budowy mocy przemysłowych, prac rozwojowych i samych zakupów liczone są oddzielnie, to w Polsce większość z tego odnoszona jest na cenę zakupu sprzętu, jaką ponosi MON i Agencja Uzbrojenia, choć nie do końca wynika to z przepisów. Pomimo tego, że przemysł nadzoruje MAP i to on formalnie powinien dbać o kwestię finansowania mocy produkcyjnych. Stąd są różne napięcia i tarcia

Mówi Pan o konkretnym przykładzie, a ja starałem się w poprzedniej wypowiedzi przekazać to w bardziej ogólny sposób. Musimy wiedzieć i rozumieć na co idzie wysiłek finansowy państwa w ramach modernizacji technicznej, szczególnie kiedy mamy zwiększone wydatki obronne, co siłą rzeczy odbije się na niedofinansowaniu innych sfer działalności państwa. Nie ulega wątpliwości, że dla opinii publicznej system ten powinien być transparentny i w miarę czytelny. Dzisiaj, tak jak Pan powiedział, nie do końca działamy w modelu, w którym widzimy rozdzielenie kosztów związanych z budowaniem potencjału produkcyjnego od wytworzenia danej jednostki sprzętu.

Aby skonkludować temat finansowania potrzeb obronnych w szerokim ujęciu problemu chciałbym postawić retoryczne pytanie sformułowane w trakcie XVII Europejskiego Kongresu Gospodarczego, na którym w jednym z panelów omawiano finasowanie wydatków obronnych. Kluczowe jest zatem określenie czy w rozwoju polskiej armii powinniśmy iść drogą Grecji, która przez dekady wydawała około 5% PKB na obronność bez rozwoju rodzimego przemysłu obronnego, czy może drogą Korei Południowej, która równolegle do modernizacji armii rozwijała zdolności przemysłu w tym zakresie? Dla zobrazowania tej kwestii należy wskazać, że pozyskiwanie dużej ilości sprzętu od zagranicznych kontrahentów, będzie stanowiło w przyszłości wysokie koszty jego utrzymania, a tym samy ogromny balast dla budżetu państwa.

Kolejnym problemem jest ewolucja pola walki, to wiąże się z programowaniem czy z planowaniem rozwoju, żeby też te zmiany przewidzieć. To jednak wyzwanie dla sił zbrojnych, całego państwa, ale też NATO. Pytanie czy widzimy, jak przeciwnik rozwija swoje zdolności? To proces dynamiczny, więc pewnie nikt tego nie rozstrzygnie jedną złotą decyzją.

Moim zdaniem, jeśli mówimy o programowaniu rozwoju i obowiązującej w Siłach Zbrojnych metodyce tego procesu to niewątpliwie należy bardziej uwzględniać w nim ewolucję pola walki. Powinniśmy jednak pamiętać, że potrzebujemy opartego o wypracowany model ustawicznego, zaplanowanego działania resortu obrony narodowej, który programuje rozwój zdolności operacyjnych. Punktem wyjściowym do programowania powinno być planowanie przeprowadzone w ramach poprawnie zrealizowanego Strategicznego Przeglądu Obronnego. Należy natomiast w dużo większym stopniu uwzględniać w tym programowaniu kwestie związane z rozwojem technologii i wyzwaniami współczesnego pola walki, a doświadczenia z Ukrainy powinny stanowić ważny lecz nie decydujący determinant dla planowania rozwoju polskiej armii. Biorąc pod uwagę występujące stale (bez względu na okres czasu) limity budżetowe, które zawsze stanowią ograniczenie dla realizacji pokrycia perspektywicznych potrzeb Sił Zbrojnych, należy w metodyce programowania właściwie określić proporcje pomiędzy pozyskiwaniem zasadniczych zdolności, które w tylko w części są podatne na nowe technologie od zdolności, które są oparte o dynamiczną zmienność technologiczną.

Podam dwa uproszczone na potrzeby rozmowy przykłady: budowanie zdolności artyleryjskich, a budowanie zdolności nazwijmy je „dronowych”. W pierwszym przypadku chodzi o zbudowanie i utrzymanie klasycznego potencjału z właściwą ilością zapasów amunicji, który jest niezbędny do prowadzenia operacji obronnej. Ten potencjał buduje się stopniowo i ze względu na obiektywne ograniczenia należy utrzymywać właściwe wskaźniki ukompletowania zarówno w sprzęcie jak i zapasach. Inaczej wygląda sprawa zapełniania magazynów nowoczesną technologią dronową. Wydaje się niecelowe pozyskiwanie zbyt dużej ilości takiego sprzętu z przeznaczeniem na zapasy, bowiem za pół roku może się okazać, że jego przydatność w wykorzystaniu na polu walki zostanie trwale zniwelowana przez systemy defensywne. W związku z powyższym powinniśmy dążyć do utrzymywania zdolności do produkcji takiego rodzaju sprzętu przez polski przemysł obronny w formie dotacji celowych np. w ramach „Planu zabezpieczenia potrzeb Sił Zbrojnych realizowanych przez przedsiębiorców”, przy jednoczesnym zapewnieniu niezbędnych ilości do realizacji procesu szkolenia.

Podsumowując nie należy odchodzić od przyjętego procesu programowania. Należy natomiast tak zmodyfikować lub ulepszyć ten proces, aby uwzględniał bardziej kwestie współczesnego rozwoju technologii. Musimy zastanowić się, w jakim zakresie, w jakiej ilości mamy mieć wysokotechnologiczny sprzęt w magazynach, żeby mieć podstawową zdolność i możliwość szkolenia, a w jakim stopniu powinniśmy skupiać się na utrzymywaniu zdolności produkcyjnych w przemyśle obronnym, by ten mógł w sposób elastyczny i adekwatny odpowiedzieć na potrzeby państwa w przypadku zmaterializowania się zagrożeń dla bezpieczeństwa Polski.

Dziękuję za rozmowę.