NIK o budżecie, czyli jak duża jest nasza armia i ile na nią wydajemy [ANALIZA]

Wojna na Ukrainie - raport specjalny Defence24.pl

Prawidłowa interpretacja samej ustawy budżetowej i informacji z kontroli wykonania budżetu zawsze przynosi trudności, szczególnie biorąc pod uwagę przenoszenie w poprzednich latach różnych wydatków pomiędzy poszczególnymi częściami, działami i rozdziałami. Wraz z upływem lat zmieniały się również same rozdziały lub przyporządkowanie do nich wydatków poszczególnych grup jednostek wojskowych i instytucji MON.

Do początku 2022 r. istniał Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych, który był funduszem zatwierdzanym przez parlament razem z ustawą budżetową. Po zakończeniu roku kalendarzowego plan finansowy tego funduszu był kontrolowany przez NIK, a informacja na temat wyników kontroli była publikowana.

Ustawą o Obronie Ojczyzny fundusz ten został zlikwidowany, a jego miejsce zajął Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych. Jego prowadzenie zostało powierzone Bankowi Gospodarstwa Krajowego. Niestety spowodowało to, że jego plan finansowy i jego realizacja stały się na razie niejawne. Informacje na jego temat są przekazywane tylko do informacji parlamentarzystom na posiedzeniach niejawnych komisji. Również NIK prawdopodobnie nie będzie kontrolowała tego funduszu.

Powoduje to dużą nieprzejrzystość realnych polskich wydatków na obronność. Nie można porównywać tylko samych realizacji budżetu państwa w poszczególnych latach bez dołączania do nich wydatków z Funduszu Modernizacji Sił Zbrojnych i Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych, ponieważ porównanie to nie jest miarodajne. Dodatkowo sprawę komplikuje fakt, że w niektórych latach fundusze te zasilane są z budżetu państwa, w którym zaliczane są do wydatków obronnych. W ten sposób bez precyzyjnej analizy niektóre kwoty można zliczyć dwa razy.

Najlepszym przykładem na możliwe do wyciągania złe wnioski przy porównaniu samych wydatków w części 29 – Obrona (bez wspomnianych funduszy) są dane ze sprawozdania NIK za 2022 r. W tymże roku wykonanie budżetu łącznie z wydatkami niewygasającymi z końcem roku wyniosło 57,078 mld zł. Było ono mniejsze do analogicznego wykonania w 2021 r. o 1,5%, ponieważ wówczas wyniosło ono 58,126 mld zł. A przecież wszystkie wydatki z Funduszem Wsparcia Sił Zbrojnych włącznie w 2022 r. były większe niż w 2021.

Łącznie ze środków budżetowych państwa w 2022 r. na obronność wydano kwotę 60,023 mld zł, które pochodziły z:

• 57,078 mld zł ze środków budżetowych części 29 – Obrona narodowa;
• 0,455 mld zł z wydatków w dziale 752 – Obrona narodowa w innych pięciu częściach budżetu państwa;,
• 1,438 mld zł ze środków Funduszu Modernizacji Sił Zbrojnych do chwili jego likwidacji;
• 0,018 mld zł wydatków dokonanych przez Agencję Mienia Wojskowego
• 1,034 mld zł wydatków niewygasających z roku 2021, realizowanych w roku 2022;

Ponadto z budżetu środków europejskich w części 29 wydatkowano kwotę 959,4 tys. zł.

Planowana w wysokości 2,2% PKB wartość wskaźnika limitu wydatków na finansowanie potrzeb obronnych została osiągnięta, a udział wydatków majątkowych w ogólnej kwocie wykonanych wydatków (wraz z wydatkami niewygasającymi) wyniósł 26,3% (15 780 752,8 tys. zł).

W dniu 23 kwietnia 2022 r., czyli w dniu likwidacji Funduszu Modernizacji Sił Zbrojnych, jego stan wynosił 10,001 mld zł i składał się ze środków pieniężnych w kwocie 5,042 mld zł oraz należności z nierozliczonych zaliczek w wysokości 4,959 mld zł. Warto odnotować, że na początku 2022 r. z tego funduszu udzielono jednej zaliczki w kwocie 1,435 mld zł, prawdopodobnie na zakup czołgów M1A2SEPv3 Abrams. Kwotę 5,042 mld zł przekazano na rachunek nowo utworzonego pozabudżetowego Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych. Do końca 2022 r. z budżetu państwa nie przekazywano innych środków do tego nowego funduszu.

W MON w ubiegłym roku funkcjonowało 92 dysponentów środków budżetu państwa, z tego: dwóch drugiego stopnia (Dowódca Garnizonu Warszawa i Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych), 26 dysponentów trzeciego stopnia, podległych bezpośrednio ministrowi obrony narodowej (w tym Dyrektor Generalny Urzędu MON), oraz 63 dysponentów trzeciego stopnia, podległych dysponentom drugiego stopnia (59 podległych Szefowi Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych i 4 podległych Dowódcy Garnizonu Warszawa).

Jak powszechnie wiadomo, pomiędzy prezesem NIK, a władzami państwowymi trwa cichy konflikt. Dokładnie nie wiadomo, czy ma on wpływ na przedstawiane przez NIK informacje z kontroli. Jednak na pewno jest to dobra sytuacja, gdy kontrolerzy uważnie patrzą na ręce MON. W informacji za 2022 r. NIK wyartykułował następujące nieprawidłowości:

• niezabezpieczenie przez Ministra w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 13 listopada 2022 r. potrzeb Sił Zbrojnych wynikających z Programu Mobilizacji Gospodarki oraz Planu zabezpieczenia potrzeb Sił Zbrojnych realizowanych przez przedsiębiorców związanych z utrzymaniem mocy produkcyjnych lub remontowych niezbędnych do zapewnienia dostaw i remontów sprzętu wojskowego oraz dostaw środków bojowych przewidzianych do realizacji w okresie zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny wskutek niewydania decyzji administracyjnych w powyższym zakresie;
• przekazanie przez Ministra ON i wykorzystanie przez Zakład Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego (ZIOTP) dotacji celowej w kwocie 259,3 mln zł na sfinansowanie 15 zadań inwestycyjnych realizowanych na rzecz 18. Dywizji Zmechanizowanej;
• niezgodne z umową dotacyjną wykorzystanie części dotacji w kwocie 28,1 mln zł na realizację zadań rzeczowych nieujętych w treści umowy ZIOTP oraz zatwierdzenie rozliczenia przedmiotowej dotacji;
• niecelowe przekazanie kwoty 400 mln zł na rachunek powierniczy kontrahenta, bez uzyskania dodatkowych efektów z realizacji umowy;
• niegospodarne zarządzanie wolnymi środkami FMSZ przy ustalaniu optymalnego wyboru ich ulokowania, wskutek czego doszło do uszczuplenia przychodów Funduszu o kwotę 31,9 mln zł;
• opóźnienie procedury wyłonienia dostawcy e-usług, infrastruktury teleinformatycznej oraz systemów informacji medycznej w stosunku do przyjętego w dniu 30 listopada 2021 r. planu naprawczego, skutkujące skróceniem fazy realizacyjnej Projektu, a tym samym opóźnieniem całej inwestycji w odniesieniu do założeń powyższego dokumentu;
• brak naliczenia kary umownej w wysokości 8,9 mln zł z tytułu niewywiązania się przez jednego z kontrahentów z warunków określonych w umowie;
• nierzetelne rozliczenie zaliczek udzielonych w ramach Programu Foreign Military Sales na kwotę 1,9 mln zł, tj. bez dokumentów źródłowych potwierdzających przedmiot rozliczenia oraz jego wartość;
• nierzetelny nadzór i kontrola Ministra w zakresie wydatków ponoszonych na rzecz podkomisji do ponownego zbadania wypadku lotniczego.

Jak widać z powyższego zestawienia, NIK miał zastrzeżenia do spraw o bardzo niewielkiej wartości w porównaniu z całym rocznym budżetem MON.

W 2022 r. po raz kolejny odnotowano znaczny wzrost stanu udzielonych i nierozliczonych efektami rzeczowymi zaliczek. Ogólna kwota zaliczek udzielonych kontrahentom na zakup uzbrojenia i sprzętu wojskowego oraz inwestycji budowlanych zarówno w ramach środków budżetowych, jak i w ramach środków Funduszu Modernizacji Sił Zbrojnych, a nierozliczonych efektami rzeczowymi, wyniosła na koniec 2022 r. 40,992 mld zł i była wyższa o 6,799 mld zł, czyli o 19,9%, od ich stanu na koniec 2021 r., wynoszących wtedy 34,193 mld zł.

W strukturze wydatków budżetu państwa w części 29 o łącznej wartości 57,078 mld zł największy udział miały:

• 28,388 mld zł (49,7%) - wydatki bieżące jednostek budżetowych;
• 15,284 mld zł (26,7%) - wydatki majątkowe;
• 10,423 mld zł (18,3%) - wydatki na świadczenia na rzecz osób fizycznych;
• 2,982 mld zł (5,2%) - wydatki na dotacje i subwencje.

Podział na grupy wydatków jest stosunkowo mało czytelny. Dlatego warto przyjrzeć bardziej szczegółowym pozycjom. W 2022 r. wydaliśmy m.in.:

• 13,130 mld zł na realizację Planu Modernizacji Technicznej;
• 8,511 mld zł na emerytury i renty wojskowe;
• 4,147 mld zł na zakup materiałów i wyposażenia;
• 3,318 mld zł na zakup usług remontowych;
• 2,907 mld zł na realizację Planu Zakupu Środków Materiałowych;
• 2,887 mld zł na wynagrodzenia pracowników;
• 2,841 mld zł na realizację Planu Inwestycji Budowlanych;
• 2,696 mld zł na zakup pozostałych usług;
• 1,880 mld zł na wydatki osobowe niezaliczane do uposażeń;
• 1,613 mld zł dotacji dla Agencji Mienia Wojskowego;
• 1,297 mld zł na uczelnie wojskowe;
• 0,5 mld zł na Rządowy Fundusz Dróg;
• 0,185 mld zł na realizację Planu zabezpieczenia potrzeb Sił Zbrojnych;
• 0,042 mld zł na muzea wojskowe;
• 0,013 mld zł na wojskowe instytuty badawcze.

W ramach zaopatrzenia emerytalnego i rentowego średniomiesięcznie wypłacano świadczenia:

• 107 556 emerytur wojskowych (przeciętnie 4558 zł);
• 38 466 rent rodzinnych (przeciętnie 3525 zł);
• 10 237 rent z tytułu niezdolności do pracy (przeciętnie 3762 zł);
• 189 rent dla inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (przeciętnie 1519 zł);
• 19 uposażeń dla prokuratorów w stanie spoczynku (przeciętnie 13 394 zł);
• 11 uposażeń dla sędziów w stanie spoczynku (przeciętnie 13 139 zł).

Chyba po raz pierwszy od wielu lat MON przekazało do NIK część wymaganych danych jako niejawne.

> Ze względu na nadanie danym i wartościom w poniższym zakresie klauzuli "zastrzeżone” nie zaprezentowano w niniejszym dokumencie informacji za 2022 r. odzwierciedlających: średnioroczny stan zatrudnienia żołnierzy zawodowych w 2022 r.; przyczyny wzrostu zatrudnienia żołnierzy zawodowych; średnie uposażenie zasadnicze żołnierzy zawodowych wraz z dodatkami i miesięczną równowartościową dodatkowego uposażenia rocznego dla poszczególnych korpusów; przyczyny wzrostu uposażeń żołnierzy zawodowych; stany ewidencyjne żołnierzy zawodowych; liczbę żołnierzy zwolnionych ze służby; liczbę powołań żołnierzy zawodowych powołanych do służby wraz z podziałem na korpusy; przyczyny wzrostu liczby powołań w stosunku do 2021 r.; liczbę żołnierzy zawodowych z uprawnieniami emerytalnymi; liczbę żołnierzy zwolnionych z zawodowej służby wojskowej w 2022 r. posiadających uprawnienia emerytalne; liczbę żołnierzy zawodowych, którzy w 2022 r. złożyli wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej z terminem realizacji w 2023 r. Najwyższa Izba Kontroli zwraca uwagę, że informacje ujęte w zakresie nadanej klauzuli "zastrzeżone”, tj. liczba powołanych żołnierzy w 2022 r. (13 742) czy liczba zawodowych żołnierzy zwolnionych ze służby (8 988) były udostępnione w otwartej informacji publicznej. Mając na uwadze normy bezpieczeństwa informacji niejawnych, NIK wnosi o przeanalizowanie danych w tym zakresie pod względem określenia aktualnego ich statusu oraz spójności pomiędzy danymi opatrzonymi klauzulą "zastrzeżone” a danymi jawnymi.
Informacja o wynikach kontroli NIK "Wykonanie budżetu państwa w 2022 roku w części 29 - Obrona narodowa oraz wykonanie planów finansowych FMSZ i ZIOTP".

Wspomniane liczby powołanych (13 742) i zwolnionych żołnierzy (8988) w 2022 r. zostały publicznie zaprezentowane przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów.

Pomimo tych ograniczeń NIK opublikowała szereg interesujących danych dotyczących liczby żołnierzy i pracowników cywilnych pochodzących z innych dokumentów MON.

Przeciętne zatrudnienie w przeliczeniu na pełne etaty w 2022 r. wyniosło 158 903 osoby i było wyższe o 920 osób (o 0,6%) w porównaniu do przeciętnego zatrudnienia w 2021 r. Wśród nich było:

• 113 208 żołnierzy i funkcjonariuszy;
• 45 695 pracowników cywilnych.

W dniu 31 grudnia 2022 r. liczba żołnierzy zawodowych wynosiła 118 340 i była większa o 4754 niż pod koniec 2021 r. Jest to zgodne z podanymi danymi przez Kancelarię Premiera mówiącymi o 13 742 powołanych i 8 988 zwolnionych żołnierzy zawodowych w całym 2022 r. Przeciętne uposażenie żołnierzy zawodowych wyniosło 7125 zł i było wyższe o 672 zł (o 10,4%) od przeciętnego uposażenia w 2021 r.

Zatrudnienie pracowników na koniec 2022 r. wyniosło 45 630 osób i było o 254 większe w porównaniu do 45 376 osób na koniec 2021 r.

Liczba żołnierzy w Terytorialnej Służbie Wojskowej w 2022 r. wzrosła o 3 652 (o 13%) w porównaniu z 2021 rokiem i wyniosła 31 730 żołnierzy.

Do dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej w 2022 r. wstąpiło 16 431 żołnierzy, a w ramach aktywnej rezerwy służbę pełniło 193 żołnierzy. Do dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej w Wojskach Obrony Terytorialnej w 2022 r. wstąpiło 23 szeregowych.

Przeciętne zatrudnienie w Urzędzie MON (czyli w Ministerstwie Obrony Narodowej łącznie ze Sztabem Generalnym WP) w 2022 r. wyniosło 2255 osób i w stosunku do 2021 r. było wyższe o 53 osoby (o 2,4%).

Największym dysponentem środków budżetowych przeznaczonych na uposażenia i wynagrodzenia jest Inspektorat Wsparcia Sił Zbrojnych wraz z podległymi dysponentami środków budżetowych trzeciego stopnia. Łącznie w 2022 t. zatrudnienie w przeliczeniu na pełnozatrudnionych wyniosło 135 601 osób (żołnierzy i pracowników cywilnych) i było wyższe o 996 osób (o 0,7%) niż w 2021 r. Według NIK przyczyną tych zmian było:

• zwiększenie stanów osobowych: w 37. Dywizjonie Rakietowym Obrony Powietrznej w Sochaczewie, 8. Bazie Lotnictwa Transportowego w Krakowie, formowanie nowych jednostek wojskowych podporządkowanych Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej, czyli 18. Stołecznej Brygady Obrony Terytorialnej, 19. Nadbużańskiej Brygady Obrony Terytorialnej i 20. Przemyskiej Brygady Obrony Terytorialnej, oraz w jednostkach podporządkowanych Dowódcy Generalnemu Rodzajów Sił Zbrojnych;
• utworzenie Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji i wojskowych centrów rekrutacji, które zastąpiły wojewódzkie sztaby wojskowe i wojskowe komendy uzupełnień;
• zmniejszenie stanów osobowych w Komendzie Portu Wojennego Gdynia, Centrum Operacji Morskich - Dowództwie Komponentu Morskiego, 6. Ośrodku Radioelektronicznym, Dywizjonie Okrętów Podwodnych, Komendzie Portu Wojennego Świnoujście, 2. Dywizjonie Okrętów Transportowo-Minowych.

Jak widać, NIK zwrócił uwagę na zmniejszenie zatrudnienia, głównie w jednostkach Marynarki Wojennej.

NIK przyjrzała się również niektórym z wydatków poniesionych przez Inspektorat Wsparcia Sił Zbrojnych w ramach Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki o wzmocnionej współpracy obronnej, podpisanej w dniu 15 sierpnia 2020 r. W 2022 Inspektorat realizował 17 zadań związanych z zapewnieniem niezbędnej infrastruktury. Wśród nich były:

• budowa obiektu i systemów teleinformatycznych w Powidzu (32,2 mln zł);
• opracowanie dokumentacji planistycznej dla zadania dotyczącego obiektu i systemów informatycznych w Drawsku Pomorskim (1,5 mln zł);
• opracowanie wymagań projektowych oraz zapewnienie nadzoru budowlanego dla zadania "Hangary w Powidzu" (23 mln zł);
• opracowanie wymagań projektowych oraz zapewnienie nadzoru budowlanego dla zadania "Płyta postojowa, parking, myjnia i punkt tankowania w Powidzu" (4,9 mln zł);
• opracowanie wymagań projektowych dla zadania "Koszarowce, stołówka oraz zapewnienie nadzoru budowlanego i projektowego w Powidzu" (20,8 mln zł).

Podstawą funkcjonowania państw demokratycznych jest przejrzystość wydatków budżetu państwa, ponieważ składają się na nie podatnicy. Najwyższa Izba Kontroli co rok badając realizację budżetu i publikując na ten temat kompleksową informację spełnia ogromnie ważną rolę. Niestety w dziedzinie wydatków obronnych pojawienie się w 2022 r. pozabudżetowego Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych bardzo komplikuje sytuację i powoduje brak przejrzystości polskich wydatków. Dodatkowo przekazywanie przez MON części potrzebnych informacji jako niejawne również jest niezrozumiałym zabiegiem. NIK prowadzi również kontrole w trybie niejawnym, ale nie w przypadku oceny realizacji budżetu państwa w części 29 – Obrona narodowa. Można mieć nadzieję, że w następnych latach sytuacja zmieni się tak, żebyśmy mogli analizować całość naszych wydatków obronnych.