Polityka obronna

Armia na kredyt: Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych czyli więcej pytań niż konkretów [KOMENTARZ]

Fot. MON
Fot. MON

26 października 2021 roku na konferencji prasowej wicepremier Jarosław Kaczyński i minister obrony narodowej Mariusz Błaszczak zaprezentowali założenia projektu Ustawy o obronie Ojczyzny. Projekt ten nie został jeszcze udostępniony i nie ma go na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji. Dlatego na razie analizie można poddać udostępnioną prezentację i wypowiedzi z tej konferencji. Jedną z ważniejszych zapowiedzi jest powstanie Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych przy Banku Gospodarstwa Krajowego.

Dlaczego ma powstać nowy fundusz? 

Praktycznie wszystkie zapowiedzi zmian w systemie obronnym państwa będą wiązały się ze wzrostem wydatków. Największe konsekwencje dla budżetu MON będzie miało zwiększenie liczebności Sił Zbrojnych oraz niezbędne zakupy sprzętu wojskowego w ramach modernizacji technicznej. Zostały potwierdzone, wcześniej już anonsowane, zapowiedzi zwiększenia stanu liczebnego wojska do poziomu co najmniej 250.000 żołnierzy zawodowych i 50.000 żołnierzy terytorialnej służby wojskowej. Dzięki niedawnej odpowiedzi na interpelację poselską znamy stany ewidencyjne żołnierzy zawodowych z ostatnich lat. Kształtowały się one następująco:

  • 01.01.2010 r. – 95.439,
  • 01.01.2011 r. – 93.923,
  • 01.01.2012 r. – 95.318,
  • 01.01.2013 r. – 97.055,
  • 01.01.2014 r. – 96.611,
  • 01.01.2015 r. – 96.248,
  • 01.01.2016 r. – 98.586,
  • 01.01.2017 r. – 101.578,
  • 01.01.2018 r. – 104.946,
  • 01.01.2019 r. – 107.704,
  • 01.01.2020 r. – 110.100,
  • 01.01.2021 r. – 112.326.

Dodatkowo 01.01.2021 roku było około 23.500 żołnierzy terytorialnej służby wojskowej, a ich liczba systematycznie rośnie (obecnie można szacować ją na około 26.000). Nie można zapomnieć również o kilku tysiącach żołnierzy pełniących obecnie służbę kandydacką jako podchorążowie akademii wojskowych. W nowym systemie nie będzie już służby kandydackiej, a podchorążowie będę wliczani w stan żołnierzy zawodowych.

Nie wiadomo czy tak ambitne plany zwiększenia liczby żołnierzy uda się wykonać, a jeśli tak to kiedy. Na przeszkodzie mogą stać niże demograficzne, emigracja z Polski młodych ludzi oraz większa atrakcyjność wyboru innych ścieżek życia zawodowego, niż służba wojskowa. Dlatego nowy projekt ustawy ma bardzo mocno uatrakcyjnić finansowo wybór wojska jako miejsca służby i pracy. Zwiększenie liczebności żołnierzy zawodowych z obecnego poziomu około 120 tys. do 250 tys. z równoczesnym podniesieniem ich uposażeń i wprowadzeniem innych zachęt finansowych wymaga ogromnego zwiększenia budżetu MON. Nieco mniejsza skala potrzeb finansowych będzie dotyczyła żołnierzy terytorialnej służby wojskowej. Ich liczebność ma wzrosnąć z co prawda również dwa razy (z około 26 tys. do 50 tys. - chociaż pierwotnie planowano ustalenie liczebności tej formacji na ponad 50 tys. - przyp. red), ale wydatki na pojedynczego żołnierza Wojsk Obrony Terytorialnej są mniejsze niż w przypadku żołnierza zawodowego. Większa armia to automatycznie większa potrzebna liczba pracowników wojska. Oczywiście na obecnym etapie trudno jest przewidzieć o ile wzrośnie zatrudnienie w MON. Obecnie pracuje ich w jednostkach podległych resortowi obrony narodowej ponad 50 tys. Nawet jeśli nie będzie to dwukrotny wzrost to i tak będzie potrzebne zwiększenie funduszu na płace i ich pochodne. Dodatkowo pracownicy wojska są obecnie jednymi z najsłabiej zarabiających grup w sferze budżetowej. Proponowane zmiany dotyczące żołnierzy będą musiały być w jakimś stopniu przeniesione również na pracowników wojska. Systematyczne zwiększanie stanów armii spowoduje również systematyczne zwiększanie liczby osób uprawnionych do pobierania emerytur i rent wojskowych. Już obecnie finansowanie systemu emerytur mundurowych jest bardzo dużym obciążeniem dla budżetu.

Reklama
Reklama

Przy obecnych stanach żołnierzy i pracowników wojska na 2022 rok na wynagrodzenia i uposażenia wraz z pochodnymi zaplanowano 13,5 mld zł. Na świadczenia emerytalno-rentowe ponad 8 mld zł. Zapowiadane podwojenie tych stanów ewidencyjnych praktycznie spowoduje podwojenie koniecznych wydatków. Ale to nie wszystkie wydatki związane z tym, ponieważ nastąpi tak zwany efekt „kuli śnieżnej”. Zwiększenia wydatków będą wymagały wojskowa służba zdrowia, system dopłat do kwater wojskowych, liczba pomieszczeń w koszarach i co za tym idzie wydatki na ich utrzymanie (energia, sprzątanie, ochrona, konserwacja, remonty). Jeszcze bardziej wzrosną koszty dotyczące bieżącego szkolenia wojsk. Wydatki na paliwo, amunicję, żywność, środki medyczne wzrosną w istotnym stopniu. Więcej żołnierzy, a co za tym idzie więcej szkolenia spowoduje większe potrzeby remontowe eksploatowanego sprzętu wojskowego.

Po nowelizacji budżet MON na 2021 rok wynosi 58 mld zł. Projekt wydatków budżetu MON na 2022 rok przewiduje 57 mld zł. Gdyby według dzisiejszych cen przyszło MON utrzymać 250 tys. żołnierzy zawodowych, 50 tys. żołnierzy terytorialnej służby wojskowej i zakładając 75 tys. pracowników wojska to prawdopodobnie cały budżet 2021 czy 2022 roku musiałby być na to przeznaczony. Tymczasem oprócz wynagrodzeń i uposażeń, emerytur i rent, kosztów bieżącego szkolenia i eksploatacji, remontów i napraw budżet MON zawiera pokaźne kwoty na zakupy sprzętu wojskowego oraz inwestycje budowlane. W czasie konferencji prasowej nie padły żadne konkretne informacje na ten temat, ale 250 tys. armia będzie wymagała jeszcze większych zakupów broni. Już obecnie są realizowane lub są zapowiadane kosztowne programy jak:

  • samoloty wielozadaniowe F-35 Harpia (zakup 32 szt., a w przyszłości może i kolejne);
  • system obrony przeciwlotniczej i przeciwrakietowej Patriot (łącznie z planowanym zamówieniem kolejnych baterii);
  • czołgi M1 Abrams (plan zakupu 250 szt.);
  • system obrony przeciwlotniczej Narew (plan zakupu 27 baterii);
  • fregaty wielozadaniowe Miecznik (plan zakupu 3 jednostek);
  • wieloprowadnicowe wyrzutnie rakietowe Homar (łącznie z planowanym zakupem kolejnych dywizjonów systemu HIMARS);
  • bojowe wozy piechoty Borsuk;
  • śmigłowce uderzeniowe Kruk.

To tylko najdroższe z projektów już realizowanych lub realnych do uruchomienia w najbliższym czasie. Poza tym jest cała masa innych, bardzo istotnych programów, o których nieustanie informujemy na portalu Defence24.pl.

Nawet przy obecnym stanie liczebnym i wielkości budżetu MON występują wielkie trudności w finansowaniu zakupów nowego sprzętu wojskowego. Dlatego do realizacji zapowiedzianej wielkiej rozbudowy WP potrzebny jest nowy mechanizm finansowania zakupów.

Fundusz wsparcia sił zbrojnych

Każdy budżet państwa musi być wykorzystany w danym roku kalendarzowym. Tylko stosunkowo niewielka jego część, określona jako wydatki niegasnące, może być wydatkowana na początku roku następnego. Ten mechanizm nie obowiązuje w przypadku funduszy. Obecnie MON zasilany jest z Funduszu Modernizacji Sił Zbrojnych. Zgodnie z nowelizacją budżetu państwa na 2021 roku ma on zostać zwiększony o 6,3 mld zł jako wpłata z budżetu MON. W związku z tym na początku 2022 roku fundusz ten będzie miał na stanie 10 mld zł. Na razie nie zaplanowano na 2022 rok poważniejszych wydatków z niego. Sumę 191 mln zł planowanych wydatków, prawie pokryje suma 161 mln planowanych dochodów. W ten sposób według planu na koniec 2022 w funduszu ma zostać 9,97 mld zł. Według zapowiedzi pieniądze te są przyszykowane do finansowania zakupu czołgów M1 Abrams. Ale cały program zakupu 250 tych czołgów razem z wozami towarzyszącymi i pakietem szkoleniowym szacowany jest na 23,3 mld zł.

image
Fot. MON

Obecnie nie wiadomo czy Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych będzie istniał dalej. Odpowiedź na to przyniesie dopiero publikacja projektu Ustawy o obronie Ojczyzny. Można tylko przypuszczać, że nie. Powodem do tych przypuszczeń jest umieszczenie na liście ustaw, których przepisy zawierać będzie nowa Ustawa o obronie Ojczyzny, również Ustawy z dnia 25.05.2001 roku o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych RP. Jeszcze ważniejszym powodem jest informacja o planowanym powołaniu Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych. Nowy fundusz ma zostać utworzony przy państwowym Banku Gospodarstwa Krajowego. Możliwe, że takie jego umiejscowienie wyłączy go z pod kontroli Sejmu. Nie wiadomo czy plan finansowy tego nowego funduszu będzie stanowił załącznik do corocznej ustawy budżetowej czy już raczej nie.

Nowy fundusz ma być finansowany głównie z innych źródeł niż obecny. Według zapowiedzi będą to:

  • wpływy ze skarbowych papierów wartościowych;
  • środki z obligacji wyemitowanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego, objętych gwarancją skarbu państwa;
  • wpłaty z budżetu państwa;
  • wpłaty z ewentualnego zysku Narodowego Banku Polskiego.

Finansowanie zbrojeń z emisji obligacji czy pożyczek jest znane od wielu dziesiątek lat. Niektóre z zaproponowanych rozwiązań mogą być atrakcyjne dla rynków finansowych. Szczególnie emisje wieloletnich obligacji gwarantowanych przez skarb państwa mogą cieszyć się dużym międzynarodowym popytem. Jeśli będą dobrze oprocentowane (jak czasy kolejnych ich emisji) mogą stać się solidnym miejscem lokowania wolnych środków finansowych. Nie wiadomo na razie czy zakup ich będzie w jakiś sposób ograniczony. Czy będzie lista krajów, z których kapitał nie będzie mógł nabywać takich obligacji? Oczywiście państwo ewentualnie wykluczone z takiej możliwości, jeśli będzie chciało nabyć takie obligacje będzie mogło próbować to zrobić „okrężną drogą” np. poprzez międzynarodowe fundusze inwestycyjne, których udziały będzie posiadać lub specjalnie je zakupi.

Mechanizm wpłaty z budżetu państwa do nowego funduszu jest znany już obecnie i stosowany od kilku lat w przypadku Funduszu Modernizacji Sił Zbrojnych. Nowym rozwiązaniem jest wpłata do funduszu z ewentualnego zysku NBP. Zysk NBP jest zyskiem budżetu państwa. W nowym rozwiązaniu nie wiadomo jeszcze czy cały zysk NBP będzie przeznaczany na Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych czy tylko jego część. Skarbowe papiery wartościowe są od wielu lat sposobem zdobywania pieniędzy na bieżące wydatki państwa. W przypadku nowego funduszu będzie on raczej zasilany z emisji nowych obligacji skarbowych, niż emisji bonów skarbowych. Z zasady obligacje mają dłuższe terminy wykupu od bonów, które raczej są krótkoterminowe.

Szanse

Utworzenie Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych jest szansą na finansowanie szeregu bardzo drogich programów zbrojeniowych. Pierwsze kilkanaście lat po odzyskaniu suwerenności Polska redukowała swoją armię, a modernizacja techniczna praktycznie polegała na systematycznym wycofywaniu najstarszego sprzętu wojskowego. Następne kilkanaście lat było okresem uruchamiania nowych programów zakupowych. Jednakże skala potrzeb Sił Zbrojnych RP oraz astronomiczne ceny jakie osiąga współczesne uzbrojenie nie jest do udźwignięcie przez bieżący budżet MON. Nawet zapisy Ustawy o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych RP gwarantujące wydatki na poziomie 2 % PKB roku poprzedniego i poziom 20 % wydatków na modernizację techniczną nie dają szansy na realizację wszystkich zaplanowanych do realizacji programów. Co prawda w ostatnich latach, dzięki tej ustawie z 2001 roku i jej nowelizacjom kwoty na zakupy są zdecydowanie większe od lat wcześniejszych.

Ustanowienie nowego funduszu zasilanego z proponowanych źródeł pozwoli na systematyczną realizację programów operacyjnych i zakupów sprzętu wojskowego poza programami operacyjnymi. Jeśli równocześnie z sukcesem zakończy się przeformowanie Inspektoratu Uzbrojenia, Biura ds. Umów Offsetowych i Inspektoratu Implementacji Innowacyjnych Technologii Obronnych w Agencję Uzbrojenia, a przede wszystkim będzie ona sprawniej działać od obecnego systemu pozyskiwania sprzętu wojskowego, to da to Ministrowi Obrony Narodowej dwa skuteczne narzędzia. Agencja Uzbrojenia będzie procedować zakupy, a Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych będzie je finansował. Oczywiście część zakupów uzbrojenia będzie nadal finansowana z budżetu MON. Jednakże dzisiaj nie można przewidzieć w jakich proporcjach będzie się to odbywało. Zależy to od tempa wzrostu budżetu MON, będącego częścią budżetu państwa oraz od tempa wzrostu wydatków bieżących powodowanych zwiększeniem liczebności armii.

Stabilny system finansowania zakupów pozwoli nareszcie logicznie planować wielkość zakupów i terminy ich realizacji. Możliwe, że łagodniej następować będą procesy wykluczania realizacji niektórych programów. W praktyce może pozwoli to zaplanować równoczesne finansowanie zakupu dla MW zarówno fregat wielozadaniowych Miecznik, jak i zakupu nowych okrętów podwodnych Orka. Przy obecnym budżecie MON i obecnych potrzebach zakupowych uruchomienie projektu Miecznik praktycznie z powodów finansowych wyklucza na wiele lat zakup nowych okrętów podwodnych. Wydaje się, że uruchomienie programu Orka będzie możliwe dopiero po zakończeniu programu Miecznik, lub przynajmniej po realizacji jego większej części kosztowej. W takim przypadku jeśli chcemy utrzymać zdolności do walki podwodnej skazani jesteśmy na pozyskanie okrętów z drugiej ręki, czyli używanych. Ale jak pokazuje bieżąca sytuacja nie jest prostym zakup nawet używanych okrętów w niskiej cenie.

Nowy Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych z dużym finansowaniem może być remedium na takie dylematy jak w przypadku MW. Czy lepiej mieć fregaty, czy okręty podwodne. Taka sama sytuacja jest w wielu innych dziedzinach uzbrojenia. Wielkiego finansowania wymaga obrona powietrzna. Zakup dwóch baterii rakiet Patriot jest tylko drobnym początkiem inwestycji. Potrzebnych jest wiele kolejnych baterii oraz wielu baterii rakiet Narew. Całkowicie nierozwiązanym obecnie problemem jest bardzo stary park śmigłowców. Niezbędne są zakupy nie tylko uderzeniowych Kruków, ale również maszyn transportowych, rozpoznawczych, łącznikowych i innych specjalistycznych wersji. Kolejnym przykładem może być podstawowe uzbrojenie wojsk lądowych. Istnieje duże niebezpieczeństwo, iż przy środkach finansowych którymi obecnie dysponuje MON zakup czołgów M1 Abrams może zahamować realizację innych programów. Wymiany wymagają bojowe wozy piechoty BWP-1, lekkie transportery BRDM-2 oraz cały szereg innych pojazdów. Na zamówienie natomiast czekają nowe bojowe wozy piechoty Borsuk czy też zdalnie sterowane systemy wieżowe do Rosomaków. Nawet zakup dwóch eskadr samolotów F-35 nie jest wystarczającym. Razem z posiadanymi trzema eskadrami samolotów F-16 da to łącznie tylko pięć. Na początku XX wieku oceniano potrzeby Polski na dziesięć eskadr samolotów bojowych, obecnie zostało nam tylko siedem. Wymieniać można tak długo.

image
Fot. MON

Zagrożenia

Podstawą finansowania Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych będą kredyty, które kiedyś będzie trzeba spłacić. Wydaje się, że najwygodniejszą formą finansowania funduszu będą obligacje Banku Gospodarstwa Krajowego. Co prawda nie będą to państwowe papiery skarbowe, ale będą gwarantowane przez skarb państwa. Niespłacenie tych obligacji nie jest możliwe, chyba że w skrajnie dramatycznej sytuacji czyli bankructwa państwa. Ale nawet w takim krytycznym rozwiązaniu w czasie ewentualnego postępowania naprawczego, zobowiązania Banku Gospodarstwa Krajowego będą musiały zostać uwzględnione. Jest pewnym, iż emisje czy to państwowych czy bankowych papierów dłużnych trzeba w przyszłości spłacić.

Na razie nie wiadomo kiedy dokładnie powstanie Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych. Jeszcze poważniejszym pytaniem jest jak będą go traktowały kolejne polskie rządy, po kolejnych wyborach. Można sobie wyobrazić, iż następny rząd nie będzie chciał utrzymywać takiego mechanizmu i tak jak obecnie proponowaną ustawą ma zostać powołany fundusz, inną ustawą może on zostać w przyszłości zlikwidowany.

 Ważnym zagrożeniem dla istnienia funduszu są inne wielkie potrzeby państwa. Istotnego zwiększenia nakładów wymaga polska służba zdrowia, oświata, system emerytalny oraz system opieki społecznej, szczególnie nad osobami niepełnosprawnymi. Oczywiście trzeba zapewnić niepodległość i bezpieczeństwo zewnętrzne Polski, aby można było się uczyć, leczyć czy żyć na emeryturze lub rencie. Problemem natomiast pozostaje jak zbilansować i podzielić niezbędne wydatki przy zawsze za małych zasobach. Utworzenie Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych przy bez rozwiązania innych problemów egzystencjalnych społeczeństwa może doprowadzić do negatywnych działań środowisk nie akceptujących zwiększenia nakładów na obronność.

Podsumowanie

Samo powstanie Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych nie jest remedium na wszelkie bolączki. Fundusz wymaga nie tylko stabilnego finansowania, ale przede wszystkich zgody politycznej wszystkich znaczących ośrodków na jego istnienie i finansowanie. Jeśli po kolejnych wyborach będzie raz likwidowany, a raz tworzony ponownie to nie zapewni to stabilizacji finansowej. Liczba potrzebnych Polsce żołnierzy i sprzętu wojskowego musi wynikać z rzetelnych analiz zagrożeń stojących przed Polską oraz rzetelnych analiz metod i środków potrzebnych do zapobiegnięcia tym zagrożeniom. Analizy te oprócz szczegółowej części niejawnej, muszą mieć również w miarę konkretną część jawną. W demokratycznym społeczeństwie wymagane jest jasne wyjaśnienie na co i w jakim celu wydawane są środki na obronność. Nie trzeba wymyślać żadnych nowych rozwiązań informacyjnych, a wystarczy sięgnąć do wzorców sprawdzonych w „starych” krajach NATO. System zakupów sprzętu wojskowego musi być jasny i przejrzysty. Miejmy nadzieję, iż uda się to osiągnąć poprzez utworzenie Agencji Uzbrojenia. Również priorytety zakupowe muszą być jasne i publiczne. Nie można nadużywać szczególnych sytuacji do realizacji nagłych, wcześniej nie przemyślanych zakupów. Mogą one budzić wątpliwości czy zostają realizowane z potrzeb militarnych czy raczej potrzeb politycznych i międzynarodowych. Oczywiście najważniejszym jest, aby zakupy z Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych w zdecydowanej większości realizowane były w Polsce lub gdy trzeba kupić coś za granicą, to duża cześć produkcji lub komponentów do produkcji finalnej była realizowana w Polsce. Jeśli polskie zbrojenia mają być kredytowane to kredyty te powinny pobudzać polską gospodarkę, bo to przyszłe przychody z polskiej gospodarki i podatków polskich obywateli będą musiały spłacić te kredyty za kilkanaście lub kilkadziesiąt lat. Pieniądze z Funduszu Wparcia Sił Zbrojnych nie mogą w większości wspierać tylko obce gospodarki.

Komentarze