Nowe regulacje dla przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym

1.    Dotychczasowa historia projektu

21 lipca 2015 r. Rządowe Centrum Legislacji opublikowało na stronie internetowej projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców oraz niektórych innych ustaw (numer wykazu prac ZD122). Projekt został poddany szerokim konsultacjom społecznym. Swoje uwagi zgłosiły cztery związki zawodowe, trzy organizacje reprezentujące pracodawców, Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów, resorty finansów, gospodarki, spraw wewnętrznych, zdrowia oraz samo Rządowe Centrum Legislacji.

3 czerwca 2016 r. Zespół ds. Programowania Prac Rządu zdecydował o ujęciu w Wykazie Prac Legislacyjnych Rady Ministrów projektu ustawy o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców i programie mobilizacji gospodarki (numer wykazu prac UD79) z jednoczesnym zaleceniem oszacowania w porozumieniu z Ministrem Finansów jego skutków finansowych dla budżetu państwa i przedsiębiorstw.

17 października 2016 r. Rządowe Centrum Legislacji opublikowało powyższy projekt ustawy wraz z uzasadnieniem, który jednocześnie trafił do konsultacji międzyresortowych. W ciągu 21 dni na jego temat ma wypowiedzieć się 26 podmiotów, w tym szefowie wszystkich ministerstw oraz szefowie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz prezydenckiego Biura Bezpieczeństwa Narodowego. Skierowanie projektu do konsultacji oznacza, że Minister Finansów zaakceptował wyliczenia kosztów wejścia w życie projektowanej ustawy przedłożone przez Ministerstwo Obrony Narodowej.

2.    Wątpliwości w zakresie techniki prawodawczej

Projektowana regulacja ma zastąpić obecnie obowiązującą ustawę z dnia 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców, choć de facto stanowi jej nowelizację. Zasady techniki prawodawczej jednoznacznie wskazują, że zmiana (nowelizacja) ustawy polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu lub na dodaniu do niej nowych przepisów. Przepisy ustawy zmienia się odrębną ustawą zmieniającą. Zakres zmian proponowanych przez resort obrony wpisuje się właśnie w obowiązek dokonania nowelizacji, a nie proponowania nowej ustawy. Projekt nowej ustawy jest bowiem opracowywany jedynie wówczas jeżeli zmiany wprowadzane w ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy albo gdy była ona już poprzednio wielokrotnie nowelizowana. W opisywanym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca.

 3.    Nowe regulacje mają sprecyzować uprawnienia MON w zakresie Programu Mobilizacji Gospodarki

Najważniejsza zmiana dotyczy wprowadzenia do porządku prawnego zasad opracowania, uruchamiania i finansowania Programu Mobilizacji Gospodarki (dalej „PMG”). To dokument, który wskazuje zadania organów administracji rządowej w zakresie prowadzenia działań o charakterze organizacyjno-planistycznym oraz rzeczowo-finansowym związanych z przygotowaniem gospodarki do funkcjonowania w warunkach zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny. Prace nad jego powstaniem koordynuje Minister Obrony Narodowej przy pomocy Szefa Sztabu Generalnego WP. W obecnym stanie prawnym szef MON nie ma jednak narzędzi, by skutecznie wykonywać ten obowiązek.

Nowa ustawa ma temu zaradzić i obejmować delegację do wydania rozporządzenia Rady Ministrów określającego sposób i tryb opracowywania PMG. Ma również sprecyzować zadania i uprawnienia Ministra Obrony Narodowej w opisywanym zakresie. Przyznanie szefowi MON skuteczniejszych instrumentów do koordynowania prac nad PMG trzeba ocenić pozytywnie. Niemniej proponowane rozwiązanie w postaci wydania rozporządzenia jest dyskusyjne z prawnego punktu widzenia. Regulacje tego typu jako przyznające Ministrowi szerokie uprawnienia względem innych organów administracji oraz przedsiębiorców powinny się bowiem znaleźć w samej ustawie, a nie w rozporządzeniu. Rozporządzenie jest aktem niższego rzędu, który ma funkcję wykonawczą względem ustawy, zatem nie może obejmować regulacji, które należą do materii ustawowej.

Minister Obrony Narodowej będzie w drodze zarządzenia określać warunki i sposób naliczania kosztów utrzymywania przez przedsiębiorców mocy produkcyjnych niezbędnych z punktu widzenia PMG. Będą ono wiązać jednostki podległe Ministrowi, które będą następnie zawierać z przedsiębiorcami umowy regulujące realizację zadań na rzecz obronności państwa. Wytyczne będą przywoływane w treści tych umów i tym samym będą wiązać przedsiębiorców.

 4.    Nowy status przedsiębiorcy o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym

4.1.        Zmiana definicji przedsiębiorcy o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym

Projekt nowej ustawy zakłada zmianę definicji przedsiębiorcy o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym. Obecnie jest to przedsiębiorca realizujący zadania w zakresie mobilizacji gospodarki, militaryzacji, planowania operacyjnego, szkolenia obronnego oraz zadań  wynikających z obowiązków Polski jako państwa-gospodarza w ramach przedsięwzięć związanych z udzieleniem wsparcia przybywającym na terytorium Polski wojskom sojuszniczym. Terenem działania takiego przedsiębiorcy jest obszar większy niż jedno województwo lub którego przedmiotem wykonywanej działalności gospodarczej jest m.in. produkcja, remont lub modernizacja uzbrojenia i sprzętu wojskowego, realizacja obrotu specjalnego, czy transport. Wykaz takich przedsiębiorców znajduje się w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 listopada 2015 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (znowelizowane rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2016 r.).

Nowa ustawa przewiduje, że przedsiębiorca o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym to przedsiębiorca zdolny lub deklarujący zdolność do wykorzystania posiadanego potencjału produkcyjnego oraz usługowego na potrzeby obronne w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny. Katalog przedmiotów działalności gospodarczej wykonywanej przez takie podmioty został poszerzony z 10 do 15. Dodano do niego w szczególności wytwarzanie produktów leczniczych i ochronę zdrowia, wydobywanie kopalin ze złóż, produkcję, remont lub modernizację pojazdów samochodowych okrętów i statków oraz produkcję materiałów i środków chemicznych. Z kolei działalność gospodarcza w zakresie produkcji, remontów lub modernizacji uzbrojenia i sprzętu wojskowego kwalifikująca się do uznania przedsiębiorcy, który ją prowadzi, za podmiot o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym została zmodyfikowana. Projekt ustawy przewiduje, że obejmuje ona produkcję, dostawę, remont lub modernizację wyrobów i sprzętu wojskowego, środków bojowych oraz zestawów remontowych, które są przeznaczone lub mogą być wykorzystane do realizacji zadań związanych z obronnością państwa. 

4.2.        Określenie procedury ujmowania i wykreślania podmiotów w wykazie przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym

Projekt ustawy zakłada, że Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia procedurę umieszczania przedsiębiorców na wykazie przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym oraz ich wykreślania. Ponadto zobowiąże organy administracji nadzorujące takich przedsiębiorców do określenia kryteriów niezbędnych do ujęcia danego podmiotu na wykazie. Proponowana zmiana jest konieczna, ponieważ obecnie przedsiębiorcy zainteresowani znalezieniem się wśród podmiotów o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym mogą jedynie wnioskować do Rady Ministrów o nowelizację obowiązującego rozporządzenia i umieszczenie ich na wykazie. Prawo nie przewiduje żadnej transparentnej procedury w tym zakresie i w związku za tym propozycję resortu obrony należy ocenić pozytywnie.

4.3.        Automatyzm umieszczania podmiotów w wykazie przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym

Ponadto w wykazie będą umieszczani przedsiębiorcy, z którymi zostaną podpisane umowy na realizację prac rozwojowych lub umowy dostawy sprzętu wojskowego zawarte z wyłączeniem ustawy - Prawo zamówień publicznych na mocy wyjątku zawartego w art. 346 ust. 1 lit. b Traktatu o funkcjonowaniu UE w celu ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa. Uzyskanie zamówienia w takim trybie będzie zatem jednoznaczne ze znalezieniem się na wykazie przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym. Pojawia się jednak wątpliwość czy w przypadku zawarcia przez resort obrony w powyższej procedurze umowy dostawy sprzętu wojskowego z dostawcą zagranicznym, będzie on również dopisywany do wykazu. Projekt ustawy nie wyłącza bowiem z definicji przedsiębiorcy o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym podmiotów zagranicznych. Automatyzm wpisywania danego przedsiębiorcy do wykazu rodzi zatem uzasadnione wątpliwości.

4.4.        Ograniczenie swobody działalności gospodarczej przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym

Projekt ustawy przewiduje daleko idące ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców wpisanych do wykazu. Jeśli w zakresie sprzętu wojskowego, do którego uzyskali zdolności przemysłowego potencjału obronnego w zakresie produkcji, dostaw wyrobów oraz świadczenia usług remontowych i modernizacyjnych z udziałem środków finansowych Skarbu Państwa, w szczególności w ramach realizacji badań naukowych, prac rozwojowych lub offsetu, wówczas nie będą mogli odmówić przyjęcia realizacji zadania obronnego nałożonego decyzją administracyjną nawet nieodpłatnie. Oznacza to, że organ administracji publicznej będzie mógł wymusić na przedsiębiorcy o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym realizację zadań, które przekroczą jego możliwości finansowe i w rezultacie doprowadzą do pojawienia się obowiązku wystąpienia przez niego z wnioskiem do sądu o ogłoszenie upadłości. Takie rozwiązanie może zniechęcać przedsiębiorców do starania się o środki publiczne na realizację prac B+R czy pochodzące z offsetu. Proponowane rozwiązanie powinno obejmować zapewnienie adekwatnej rekompensaty dla przedsiębiorcy ze strony Skarbu Państwa, aby mógł on realizować cele wyznaczone w decyzji administracyjnej, na której treść nie miał wpływu.  

Projektowana regulacja przewiduje surowe sankcje przewidziane za uchylanie się od przyjęcia zadania obronnego. Przedsiębiorcy będzie grozić kara w postaci obowiązku zwrotu na rzecz Skarbu Państwa pozyskanych zdolności przemysłowego potencjału obronnego oraz kara pieniężna w wysokości 10% wartości zadania obronnego. Tak daleko idące rozwiązanie zastosowane względem przedsiębiorcy może skutkować koniecznością złożenia przez niego wniosku do sądu o ogłoszenie upadłości.

Przedsiębiorcy znajdujący się na wykazie będą również zobowiązani do uzgodnienia co do zasady z Ministrem Obrony Narodowej czynności prawnych mających na celu m.in. rozwiązanie lub likwidację spółki, przeniesienie jej siedziby za granicę, zmianę przedmiotu jej działalności czy zmianę przeznaczenia lub zaniechanie eksploatacji składników mienia spółki wykorzystywanego do realizacji zadań obronnych. Przedsiębiorcy będą również obarczeni obowiązkami informacyjnymi w postaci dzielenia się z szefem resortu obrony co pół roku informacjami na temat swojej sytuacji finansowej i prawnej, struktury właścicielskiej czy zdolności produkcyjnych w zakresie sprzętu wojskowego objętego PMG. Takie wymagania oddają szefowi resortu obrony szeroką władzę nad przedsiębiorcami o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym, który będzie miał wpływ na ich kluczowe decyzje biznesowe.

5.    Ulga podatkowa dla przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym

Przedsiębiorcy o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym będą objęci ulgą od naliczonego podatku dochodowego od osób prawnych (CIT) ustalonego zgodnie z obowiązującymi przepisami w zryczałtowanej wysokości 10%. Takie rozwiązanie z pewności przyczyni się do poprawy kondycji finansowej takich podmiotów. Jednak jeśli dotacja na realizację zadań na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa będzie nieadekwatna w stosunku do ich skali, to wówczas proponowana ulga może okazać się niewystarczająca dla jej beneficjentów. Ponadto takie rozwiązanie może zaburzać konkurencję na rynku przedsiębiorców działających w sektorze zbrojeniowym. Jednakże pomysł wspierania przez państwo podmiotów angażujących swój potencjał przemysłowy na cele obronności w postaci ulg podatkowych należy uznać za interesujący.

6.    Podsumowanie

Proponowana ustawa ma uporządkować kwestie prawne związane z wyposażeniem Ministra Obrony Narodowej w odpowiednie narzędzia koordynowania, opracowywania i wdrażania Programu Mobilizacji Gospodarki. To niewątpliwie potrzebna zmiana, która jest niezbędna z uwagi na pogorszenie sytuacji bezpieczeństwa za wschodnią granicą Polski. Nowy akt prawny porządkuje także kwestię ujmowania i wykreślania podmiotów w wykazie przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym, co należy ocenić pozytywnie. Przewiduje jednak nałożenie na nich nowych obowiązków. Projekt wprowadza też dolegliwe sankcje w przypadku uchylania się przez te podmioty od realizacji nakładanych zadań (nawet obiektywnie uzasadnionego sytuacją finansową czy organizacyjną), które mogą okazać się dla nich nadmierne. Warto podkreślić, że dla powodzenia projektu najważniejsza będzie ilość pieniędzy w budżecie państwa przeznaczana na realizację przez wyznaczonych przedsiębiorców zadań na rzecz obronności i bezpieczeństwa. 

Wojciech Pawłuszko