Czy gwarancje bezpieczeństwa jeszcze coś znaczą? [WYWIAD]

Czy system prawa międzynarodowego znalazł się w kryzysie? Jaka przyszłość czeka Międzynarodowy Trybunał Karny? W jaki sposób społeczność międzynarodowa może egzekwować prawo w wypadku jego łamania przez światowe mocarstwa? Czy Ukraina jest w stanie uzyskać gwarancje bezpieczeństwa, które nie zostaną podważone przez Rosję? Odpowiedzi na te i inne pytania padają w rozmowie red. Michała Górskiego z ekspertem prawa międzynarodowego dr. Mateuszem Piątkowskim z Uniwersytetu Łódzkiego.

Michał Górski, Defence24: Obserwując sytuację na świecie, nie sposób nie odnieść wrażenia, że znaleźliśmy się w sytuacji, w której istniejący system prawa międzynarodowego znalazł się w pewnym kryzysie. Czy prawo jest coraz częściej ignorowane, wręcz łamane przez przywódców na świecie? Czy mamy do czynienia z nowym zjawiskiem?

Dr Mateusz Piątkowski, Katedra Prawa Międzynarodowego i Stosunków Międzynarodowych na Uniwersytecie Łodzkim: Faktycznie, w kryzysie na pewno jest system międzynarodowy, w ramach którego zachodzą zmiany – ze świata jednobiegunowego do świata wielobiegunowego. Prawo międzynarodowe zawsze było traktowane jako jeden z elementów systemu międzynarodowego i zawsze przestrzeganie tego prawa jest uzależnione od uczestników społeczności międzynarodowej, czyli przede wszystkim państw narodowych.

Wydaje mi się, że jeżeli sobie spojrzymy na historię, to prawo międzynarodowe – w nowożytnej relacji funkcjonujące, powiedzmy, od XV-XVI wieku naszej ery, a właściwie tzw. systematyka prawa międzynarodowego, przechodziła bardzo różne okresy w historii. Były okresy światów wielobiegunowych, były okresy zupełnego relatywizmu XIX-wiecznego, kiedy podchodzono bardzo klasycznie do reguł prawa międzynarodowego, czyli stawiano jako prymat narodowy interes państw, a prawo międzynarodowe służyło ochronie wykonywania uprawnień suwerennych państwa.

XX wiek i dwie wojny światowe zmieniły tutaj postrzeganie w tym zakresie. Patrzymy z perspektywy prawa międzynarodowego jako narzędzia do utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. Niestety widzimy, że ta kolizja w obrębie systemu międzynarodowego istnieje cały czas. Widzimy, że z zasadami użycia siły mamy pewien dość poważny problem. Nie mówimy tylko właśnie o tym, co się stało, jeśli chodzi o Ukrainę, bo też musimy pamiętać o tym, że Zachód miał mocno wątpliwie prawnie interwencje w Kosowie czy w Iraku w 2003 r., które dzisiaj moim zdaniem też kładą się cieniem na działania Zachodu. Weźmy pod uwagę, że mamy dziś wielką polaryzację na Globalną Północ i Globalne Południe. W ramach tak zwanego ruchu TWAIL, czyli Third World Approaches to International Law, badacze z tych państw zarzucają Zachodowi hipokryzję.

Prawo międzynarodowe jako produkt zachodnio-centrycznej myśli prawniczej stał się w pewnym sensie narzędziem uniwersalnym. Niestety widzimy, że oprócz tego, że sam system międzynarodowy jest w kryzysie, to jeszcze mamy do tego bardzo różne podejścia do samego prawa międzynarodowego. Bo o ile wszyscy zgadzają się, że prawo międzynarodowe obowiązuje, to mamy podejście liberalne, zachodnie, od którego w tym momencie – moim zdaniem – Stany Zjednoczone zapewne odejdą.

Dlaczego?

Stany Zjednoczone stworzyły wiele z instytucji prawnomiędzynarodowych. Mowa tu np. o zasadach światowego handlu, w którym starano się dawać równe szanse. Dzisiaj amerykańska administracja uważa, że jest to przykład kreowania sobie wroga, który skorzystał na pewnych zasadach, które Ameryka promowała i które były dla USA korzystne w dobie jej hegemonii w latach 90.

Bardzo wielu polityków zachodnich używa takiego pojęcia jak „porządek międzynarodowy oparty na zasadach”. No i to jest poważny problem, bo co to oznacza? Tego nikt nie wie. Bo o ile o prawie międzynarodowym możemy mówić, że ma określone źródła, że one wynikają z woli państw, itd., to jednak „oparcie na zasadach” jest trudne do zdefiniowania. Spotkało się z chyba słuszną krytyką, pomimo tego, że ustawicznie wybrzmiewało z ust polityków, zwłaszcza europejskich czy amerykańskich, od 2022 r.

Widzimy także, że w systemie ONZ mamy z góry zaprojektowaną niezdolność Rady Bezpieczeństwa do reagowania w sytuacji, w której mamy do czynienia z jakimś konfliktem lokalnym, której stroną jest stały członek Rady Bezpieczeństwa ONZ, ale ten system został w ten sposób zaprojektowany. W pewnym zakresie możemy sobie powiedzieć też tak, że osiągnęliśmy Mount Everest, jeśli chodzi o liczbę różnego rodzaju dokumentów prawa międzynarodowego, w tym często dokumentów o znaczeniu uniwersalnym.

Dzisiaj widzimy, że część państw chce wycofać się z tego gorsetu. Cześć państw jest też gotowa poświęcić dla świętego spokoju część norm prawa międzynarodowego, co może się spotkać ze szkodą. Jeżeli mówimy o podboju na Ukrainie i będziemy przewidywali nabytki terytorialne dla agresora, to zakładamy, że w związku z tym można zmieniać granicę siłą. A to jest niedopuszczalne w świetle prawa międzynarodowego już od prawie 100 lat. Zresztą będziemy mieli niedługo symboliczną datę, bo w 1928 r. miało miejsce przyjęcie Paktu Paryskiego, dzięki któremu dopiero w 1928 r. została zdelegalizowana wojna jako narzędzie rozstrzygania sporów międzynarodowych. Do tamtego czasu wojna była legalnym narzędziem polityki międzynarodowej.

Czyli z jednej strony mamy państwa, które są gotowe poświęcić pewne rzeczy. Niektóre chcą się wycofać z zobowiązań, na przykład dotyczących praw człowieka, które mogą być dla nich problematyczne wobec kryzysów klimatycznych, czy też uchodźczych, migracyjnych. Niektóre państwa też mają takie zapędy rewizjonistyczne, że uważają, że prawo międzynarodowe nie może być jakimś narzędziem neokolonializmu. Jednocześnie każdy uważa przy tych różnych interpretacjach, że prawo międzynarodowe jest ważne…

Tu przykład stanowi wypowiedź ministra spraw zagranicznych Chin podczas konferencji w Monachium. Wang Yi wygłosił cały elaborat na temat roli prawa międzynarodowego w wielobiegunowym świecie, podkreślając znaczenie Karty Narodów Zjednoczonych i Rady Bezpieczeństwa, co jest charakterystyczne dla Chin, bo będą chciały aktywnie korzystać ze swojej roli w tej organizacji. Z prawa weta, jak najbardziej Chiny to wyraźnie zasygnalizowały. Prawo międzynarodowe jako takie nie zostanie odrzucone.

Natomiast w momencie, w którym mamy kryzys systemu międzynarodowego i także różne podejścia do prawa międzynarodowego, mamy polaryzację konfliktu globalnej Północy i globalnego Południa i postępującą rywalizację o różnego rodzaju zasoby, no to faktycznie możemy mieć problemy z taką najbardziej szeroko pojętą uniwersalizacją prawa międzynarodowego. To znaczy, że albo to prawo będzie się fragmentaryzować, albo to prawo będzie podlegało różnym interpretacjom, które nie do końca będą do pogodzenia z duchem, który wynikał na przykład z Karty Narodów Zjednoczonych, z konferencji San Francisco, czy też ewentualnie z praktyki państw.

Trzeba też pamiętać, że to państwa decydują o tym, jak prawo międzynarodowe wygląda. Ostatecznie nawet głosy najbardziej znamienitych ekspertów z zakresu prawa międzynarodowego nie zastąpią kierunku, w którym państwa podążają. Pamiętajmy również, że państwa kierują się też innymi rzeczami niż prawo międzynarodowe. Mogą się kierować prakseologią międzynarodową, czyli tym, co jest skuteczne, a to, co jest skuteczne, nie zawsze jest zgodne z prawem międzynarodowym. Przykład stanowi polityka faktów dokonanych, czyli to, co na przykład robią Chińczycy na Morzu Południowochińskim, starając się budować sztuczne wyspy, czy też Rosjanie, próbując postawić świat przed faktem dokonanym w związku z agresją wobec Ukrainy. Tego typu działania z reguły nie są zgodne z prawem międzynarodowym.

Ale oprócz prakseologii międzynarodowej są normy polityczne, są normy grzecznościowe i jest jakaś moralność międzynarodowa, bo ona też odgrywa rolę. W kryzysie na pewno jest system międzynarodowy, ale samo prawo międzynarodowe, myślę, że ten kryzys przetrwa, choć podejrzewam, że możemy mieć tu powrót do klasyki.

Na czym ta klasyka miałaby Pańskim zdaniem polegać?

W powrocie do klasyki chodziłoby o powrót do przedwojennego orzeczenia LOTUS, czyli prawo międzynarodowe jako narzędzie ochrony suwerennych praw każdego państwa, z uwzględnieniem układu sił. Zwracało ono uwagę, że prawem jest tylko to, na co państwa się wyraźnie zgodzą (bez nadmiernej nadbudowy dotyczącej demokracji czy praw człowieka). Wspominał o tym chociażby kanclerz Scholz w słynnym przemówieniu Zeitenwende , w którym mówił, że będziemy rozmawiać ze wszystkimi i naszym punktem wspólnym będą tylko podstawowe zasady prawa międzynarodowego. To sugerowało, że część z zakresu praw człowieka, demokracji, ochrony środowiska, itd. może zostać poświęcona.

Mam tylko nadzieję, że nie zostaną poświęcone te normy, których poświęcić się nie powinno, na przykład międzynarodowego prawa humanitarnego, bo to byłby potężny regres. Kwestia pokoju na Ukrainie i załatwienie tej sprawy traktatem pokojowym może okazać konieczność przełknięcia kilku gorzkich pigułek, które mogą mieć bardzo złe konsekwencje dla społeczności międzynarodowej.

Problemem dziś jest również to, że praktycznie wszystko jest uzasadnione samoobroną. Zwróćmy uwagę, że każde działanie związane z użyciem sił zbrojnych poza granicami państwa, poza misjami pokojowymi, czy misjami ONZ-owskimi działającymi na mocy rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ, uzasadniane jest właśnie wspomnianą samoobroną.

W tym zakresie powiedziałbym, że faktycznie państwa upolityczniają prawo międzynarodowe, czasami też niestety wykorzystując instytucje, które są potrzebne do egzekwowania prawa międzynarodowego w instrumentalny sposób, jako narzędzie polityki międzynarodowej. Dobrym przykładem jest tutaj Międzynarodowy Trybunał Karny i pewna selektywność. W prawie międzynarodowym taka selektywność nie jest zjawiskiem pożądanym, bo może prowadzić do większej erozji.

Państwa z różnych powodów zaczynają przedkładać inne racje nad perspektywę prawną międzynarodową. Mam tylko nadzieję, że nie będzie ona obejmowała wszystkich norm i też nie dotknie form najbardziej fundamentalnych.

Po Pańskich odpowiedziach w sposób szczególny chciałbym zwrócić uwagę na jedną rzecz. Mam na myśli wspomniane przez Pana Stany Zjednoczone. Czy nie jest tak, że podważanie zasad prawa międzynarodowego przez coraz więcej krajów nie stanowi jednocześnie uderzenia w Amerykanów, którzy w pewnej mierze za to prawo odpowiadają? Czy problemem dla systemu prawa międzynarodowego nie jest również samo działanie obecnej administracji USA?

Czy to tylko problem obecnej administracji, trudno mi powiedzieć. Mam wrażenie, że administracja amerykańska od dłuższego czasu szykowała się na tego typu zwrot. Tu chodzi też oczywiście o werbalizację pewnych rzeczy. Podejrzewam, że poprzednia administracja po prostu inaczej to artykułowała. Ale to nie zmienia faktu, że to było coś spodziewanego.

Dla nas szokiem jest teraz język, ale trajektoria już właściwie od czasów pierwszej kadencji Donalda Trumpa była nastawiona w ten sposób. Jeżeli mówimy o jakimś takim selektywnym podejściu Ameryki do prawa międzynarodowego, to chciałbym podkreślić, że Stany Zjednoczone od czasu George’a Busha miały kilku demokratycznych i republikańskich prezydentów, a nadal mają tam specjalną ustawę, która nakazuje amerykańskiemu prezydentowi uwolnić każdego członka personelu sił zbrojnych USA, który znalazłby się w Hadze.

Innym przykładem jest działanie administracji Trumpa, która uznała suwerenność izraelską nad wzgórzami Golan, a administracja Bidena tego nie wycofała. Musimy zatem pamiętać o tym, że faktycznie jest to chyba problem całego świata zachodniego. Być może to także w pewnym sensie trochę problem Polski, że te poszczególne kroki są ustawicznie krytykowane przez graczy zewnętrznych. Mówimy też o ustanawianiu pewnych precedensów, które mogą być wykorzystywane w złej wierze przez drugą stronę.

Stany Zjednoczone zawsze miały problem z takim pełnym podejściem do prawa międzynarodowego. Możemy spotkać bardzo wiele przypadków, w których Stany Zjednoczone nie są stronami pewnych dokumentów, np. nie są stroną Konwencji o Prawach Dziecka, a prawie cały świat jest. Inny przykład stanowią sądy amerykańskie, które nie uważają wszystkich traktatów prawa międzynarodowego za samowykonalne, czyli takie, które generują uprawnienia dla jednostek. Takie przypadki można mnożyć.

Mówimy też o braku uczestnictwa Stanów Zjednoczonych w MTK. Z jednej strony USA popiera śledztwo ukraińskie, ale jednocześnie stawia kontrę względem śledztwa palestyńskiego. Zwróćmy też uwagę, że tocząc wojny z terrorem Amerykanie potrzebowali różnych opinii i perspektyw prawnych. Przykład stanowi Doktryna Busha (USA mają prawo do prewencyjnego ataku na każde państwo, które może stanowić zagrożenie dla Stanów Zjednoczonych zgodnie z doktryną „unwilling or unable” – przyp. red.), czy też operacje dronowe, które były podejmowane za prezydentury Baracka Obamy.

Wydaje mi się, że dopóki świat był jednobiegunowy, to ta amerykańska selektywność trochę uchodziła płazem. Ale w świecie wielobiegunowym już tak prawdopodobnie nie będzie. Ameryka może bardziej niż kiedykolwiek odczuwać pewne działania za pomocą tak zwanych środków odwetowych.

W dobie klasycznego prawa międzynarodowego te środki odwetowe były w XIX wieku bardzo szeroko stosowane. Problem polega na tym, że dzisiaj prawo międzynarodowe mówi, że nie są dopuszczalne tak zwane zbrojne represalia. Byłoby to sprzeczne z zakazem użycia siły w prawie międzynarodowym.

Zmierzch amerykańskiej supremacji może zwiastować częstsze odwoływanie się do środków odwetowych pomiędzy państwami. Środki odwetowe to wyraz tego, że jakąś normę uważamy za wiążącą i jej bronimy, np. poprzez sankcje czy działania nieprzyjazne. Wbrew pozorom mamy całkiem spory wachlarz czynności, które państwa mogą podejmować, w ten sposób nadając jakiejś skuteczności prawu międzynarodowemu.

Zapytam teraz o Międzynarodowy Trybunał Karny. Czy to, co ostatnio działo się w sprawie Izraela i Palestyny (kontestowanie wyroków MTK, brak zgody na ich egzekwowanie) znamionuje dalsze problemy tej instytucji i jej całkowitą marginalizację?

Wydaje mi się, że Międzynarodowy Trybunał Karny będzie funkcjonował. Trybunał jest organizacją międzynarodową o szczególnym charakterze, której funkcjonowanie i skuteczność zależy od państw. Jako prawnik mam świadomość tego, że w świecie prawniczym pewne decyzje Trybunału, na przykład dotyczące immunitetów głów państw, które stronami statutu Międzynarodowego Trybunału Karnego nie są, bywają różnie pojmowane. I oczywiście prawnicy mogą się spierać o wykładnie pewnych norm.

Trybunał uważa w określony sposób, ma odpowiednie argumenty, uważa się za dziecko Norymbergi. Ja to rozumiem. W tym zakresie to jest instytucja, która kreuje określoną politykę ścigania. I to też dobrze widać w pewnych decyzjach. To jest sfera techniczna, która oczywiście ma znaczenie, bo z tej sfery technicznej mogą rodzić się pewne konsekwencje. Sam Trybunał jest instytucją, która oprócz środków odwetowych nadaje też jakąś skuteczność prawu międzynarodowemu w formie bardzo zindywidualizowanej.

Czy jest on zatem instytucją dziś potrzebną?

Wydaje mi się, że jest jak najbardziej zasadny i potrzebny. Próby storpedowania działalności Trybunału na pewno mogą ograniczyć go i np. doprowadzić do kryzysu jego finansowania. Mówimy zresztą o instytucji chronicznie niedofinansowanej, bo jej budżet to jedynie 200 milionów euro. To bardzo niewiele, biorąc pod uwagę spektrum operacji Trybunału na wszystkich niemalże kontynentach.

Państwa mogą faktycznie paraliżować Trybunał, mogą wydłużać postępowania, ale moim zdaniem sam Trybunał przetrwa. Dzisiaj być może państwa odwracają się od niego plecami, ale my jesteśmy w takich czasach, w których sprawdza się powiedzenie, że nic nie jest jasne. Pamiętajmy, że MTK powstał w takim okienku geopolitycznym, w którym jednak dominował Pax Americana. Panowała pewna zgoda, że stała instytucja Międzynarodowego Trybunału Karnego jest czymś niezbędnym. Tym bardziej, że trybunały tworzone ad hoc w latach 90. (jugosławiański i rwandyjski), okazały się naprawdę dużym sukcesem. Warto też dodać, że w ostatnim czasie mieliśmy też kilka przystąpień do Trybunału. Przykładem są Armenia i Ukraina, które powiększyły rodzinę Międzynarodowego Trybunału Karnego.

Obrona tej instytucji należy do państw stron. Nie skupiałbym się aż tak bardzo na państwach, które stronami Trybunału nie są, choć nie można tego oczywiście zignorować, ale bardziej patrzyłbym na to, co robią państwa strony. Niepokojące byłoby to, gdyby państwa strony ambiwalentnie zaczęły podchodzić do kwestii współpracy z Trybunałem. Przykładem jest tu kwestia izraelska. Wiele państw sygnalizowało, że nie jest skłonne do aresztowania premiera Netanjahu. Ostatnio we Włoszech mieliśmy sytuację, w której po prostu puszczono wolno osobę, którą poszukiwano listem gończym przez Międzynarodowy Trybunał Karny. Powstaje pytanie, czy to, o czym mówię, jest problemem Trybunału. To jest raczej problem państwa, które stawia inne elementy ponad współpracę z Międzynarodowym Trybunałem Karnym. Obawiam się, że dopóki to się nie zmieni, to Trybunał nie będzie działał w pewnym zakresie, choć istniał będzie.

Oby nie było tak, że będziemy mieli jakiś bardzo poważny konflikt zbrojny i znowu sobie przypomnimy o roli Międzynarodowego Trybunału Karnego. Na dzień dzisiejszy wydaje mi się, że to była instytucja stworzona w pewnym oknie geopolitycznym, w którym wydawało się, że państwa jednak będą bardziej gotowe do współpracy z nim. Tak się nie dzieje, ale to nie przeczy samej idei Trybunału, o którym myślę, że powinien być broniony i powinien być wspierany. Nawet jeżeli prawniczo nie zgadzamy się z jakimiś decyzjami, bo to oczywiście też jest taka możliwość, to są też instrumenty, które pozwalają skorygować Trybunał, czy zastosować jakieś poprawki do Statutu Rzymskiego bez potrzeby jego likwidacji.

Jeżeli państwom coś nie odpowiada w działalności Trybunału, czegoś nie chcą wykonywać, to można to skorygować bez niszczenia samych fundamentów, bo ich zniszczenie byłoby bardzo dużym krokiem wstecz.

Warto poruszyć też inny przykład egzekwowania prawa międzynarodowego (a raczej jego braku). Dokładnie chodzi o prawo morskie. Mamy sytuację, w której z jednej strony Chiny roszczą sobie prawa do praktycznie całego Morza Południowochińskiego, a z drugiej strony jest decyzja Stałego Trybunału Arbitrażowego w Hadze, która mówi, że część tych roszczeń jest niezgodna z prawem. Problem w tym, że władze w Pekinie niewiele sobie z tego robią… Czy w sytuacji, w której mocarstwo łamie prawo, posiadamy odpowiednie narzędzia do takiego nacisku, które sprawiłby, że to prawo byłoby jednak przez to państwo przestrzegane?

Pozycja chińska jest pozycją tajemniczą, bo Chińczycy mają tzw. linię dziewięciu kresek. Oni stosują jakieś dziwne określenie, które jest nieznane w prawie morza, czyli „wody chińskie”. Takiej kategorii nie ma.

Orzeczenie, o którym Pan wspomniał, odnosiło się do zjawiska powstawania sztucznych wysp i naruszenia w ten sposób wyłącznej jurysdykcji państwa przybrzeżnego we własnej, wyłącznej strefie ekonomicznej. Aktywność chińska dotykała obszaru styku różnych wyłącznych stref (Filipin, Brunei, Wietnamu, Malezji). Amerykanie w ramach doktryny Freedom of Navigation od 1945 demonstrują poprzez manifestację wojskową, że nie uznają chińskich roszczeń w tym obszarze.

Z tymi roszczeniami jest o tyle kłopot, że Pekin dokonuje jakiejś pełzającej polityki faktów dokonanych (budowa sztucznych wysp to jest w jakimś sensie sposób, ale nie zmienia rzeczywistości prawnej, bo w myśl prawa nie każda „wyspa” jest wyspą), ale nie tworzy jakiegoś dużego kryzysu międzynarodowego, no bo Chińczycy mówią, że zasada wolności żeglugi jest istotną zasadą prawa morza i nie ulega zawieszeniu ze względu na orzeczenie. Trudno zresztą nie przyznać racji, skoro Morze Południowochińskie jest bramą do chińskiego transportu na Wschód (z perspektywy Chin mowa o Europie, Afryce, Cieśninie Malakka).

Zasada wolności mórz była taką zasadą, co do której właściwie wszyscy hegemoni w XIX wieku się zgadzali. I trochę tak zostało do XX wieku. Stąd też pomysły takie jak ten, by rosyjską flotę cieni zablokować w Cieśninach Duńskich, niechętnie przyjmowany jest przez potęgi morskie, które widziałyby w tym pewien rodzaj zamachu na zasadę wolności mórz, która nie budzi dużych kontrowersji.

Póki co państwa są nieświadome skutków takiej polityki jak chińska. Mówię o państwach oddalonych, bo oczywiście bardzo mocno odczuwają to np. Filipiny. To jest właśnie kwestia tego, co państwa uważają za istotne. Bo jeżeli mamy sytuację, w której państwo narusza zasady prawa morza, gwałci konkretne prawa (np. wyłączne prawa państwa przybrzeżnego), to tak naprawdę reakcja na to wydarzenie musi być reakcją pozostałych państw. One muszą zająć stanowisko.

I jak konkretnie mogą zareagować?

Mogą wyrazić protest, mogą wezwać ambasadora, mogą zerwać stosunki dyplomatyczne, mogą obniżyć rangę tychże stosunków. Mogą też wprowadzić sankcje, mogą podejmować działania nieprzyjazne. W ostateczności, tak jak widzimy w przypadku wojny na Ukrainie, mogą dostarczać broń, czy nawet stać się stroną konfliktu zbrojnego.

Podkreślam wagę środków odwetowych, oczywiście z pewnymi granicami. Nie ma na przykład mowy o środkach odwetowych w międzynarodowym prawie humanitarnym. Nie można np. bombardować w odwecie ludności cywilnej, to jest niedopuszczalne.

W bieżącym układzie sił egzekwowanie od Chin obowiązku powstrzymania się od opisywanych działań jest trudne z uwagi na to, że jest to stały członek Rady Bezpieczeństwa ONZ. W tym kontekście najistotniejsze są działania pozostałych państw.

Nie mogę nie zapytać o tzw. gwarancje bezpieczeństwa w świetle prawa międzynarodowego. W mediach szczególnie często łączy się tę kwestię z Ukrainą i Memorandum Budapesztańskim z 1994 roku. Toczy się dyskusja dotycząca tego, czy takie memorandum stanowi jakąś formę gwarancji. Jak Pan na to patrzy? Czy ktokolwiek jest w stanie gwarancje bezpieczeństwa realnie zapewnić?

Faktycznie z Memorandum Budapesztańskim jest problem. Kiedyś czytałem świetny artykuł dr Agaty Kleczkowskiej o tym memorandum. Autorka stwierdziła, że to nie był traktat w rozumieniu prawa międzynarodowego. To była deklaracja. Ona nie miała charakterystycznego języka prawniczego.

Ukraina ma wyjątkowego pecha do tego typu instrumentów. Przykładem są szczyty NATO, na których mówiono, że ten kraj będzie członkiem sojuszu. Zwróćmy uwagę, że tam wszędzie używano angielskiego sformułowania „will” a nie „shall”. To drugie słowo stosowane jest w anglosaskim języku prawniczym na określenie prawnie wiążącego zobowiązania. Z kolei „will” ma charakter niewiążący. Wszystkie umowy bezpieczeństwa, które Ukraina zawarła w ubiegłym roku z państwami europejskimi, to też nie były traktaty. To jest trochę tragedia tego państwa.

Wracając do Memorandum Budapesztańskiego, musimy spojrzeć na kontekst. Podobnie jak w przypadku Statutu Rzymskiego i MTK mieliśmy wtedy do czynienia z supremacją Ameryki. Każdemu się wydawało, że Rosja nie stanowi żadnego zagrożenia, bo wtedy faktycznie tak było. Dla młodego państwa ukraińskiego problemem było utrzymywanie rezerwuaru broni jądrowej w momencie, gdy wydawało się, że nie było żadnego zewnętrznego zagrożenia. Jeżeli mówimy o aktualnej sytuacji, to widać tu pewną gorycz strony ukraińskiej wynikającą z wieloletniego postępowania amerykańskiego.

Jeżeli mówimy o gwarancjach bezpieczeństwa, jeżeli miałaby istnieć realna gwarancja, to musiałaby być formą traktatu zawieranego pomiędzy dwoma państwami albo formą jednostronnego aktu państwa, które w sposób jednoznaczny i prawnie wiążący (w języku charakterystycznym dla prawa międzynarodowego) przyrzeka Ukrainie zobowiązanie do wspólnej obrony na wypadek napaści.

Najbardziej skuteczna byłaby gwarancja ze strony Stanów Zjednoczonych jako państwa, które jest uznawane przez Rosję, bo Rosja też ma swoje podejście do prawa międzynarodowego. Uważa, że jest podmiotem imperialnym i ma prawo do strefy wpływów i redukuje politykę międzynarodową tylko do wielkich mocarstw. Dlatego też będzie rozmawiała tylko z drugim mocarstwem. W związku z tym udzielenie gwarancji bezpieczeństwa Ukrainie przez USA byłoby najskuteczniejszym narzędziem odstraszania. Szczegóły tego, co zostanie zaproponowane Ukrainie, będą miały ogromne znaczenie. Przykładem może być zobowiązanie do „pomocy” a nie do „obrony” i asystowania siłami zbrojnymi. Najlepsza byłaby kopia Artykułu 5 NATO.

Pozostaje pytanie dotyczące ewentualnej misji stabilizacyjnej na Ukrainie. Jak ona mogłaby wyglądać, żeby zapewnić realne egzekwowanie zawieszenia broni z punktu widzenia prawa międzynarodowego?

Dla mnie amerykańskie gwarancje bezpieczeństwa to jedna kwestia, a obecność sił stabilizacyjnych to jest inna sprawa. Nie do końca mi się zgadza, żeby były na Ukrainie kontyngenty państw europejskich bez gwarancji wynikających z Art. 5. „Napaść zbrojna” może być również na elementy państwa znajdujące się poza jego granicami, np. wojsko. W takim wypadku w sytuacji wyłączania naszych sił zbrojnych spod ochrony w pewien sposób torpedowalibyśmy trochę Art. 5.

Może jestem trochę naiwny, ale nie ukrywam, że jeżeli chcielibyśmy doprowadzić do prawdziwego powstania misji pokojowej w charakterze rozjemczym, to kto wie, czy klasyczna misja pokojowa ONZ, ale składająca się naprawdę z kontyngentów z całego świata, nie byłaby teoretycznie najskuteczniejszą rzeczą (oczywiście oprócz amerykańskich gwarancji bezpieczeństwa). Wtedy nie ma też tego argumentu jakiejś stronniczości, nie sprowadza się misji stabilizacyjnej do jakiejś parodii.

Podsumowując, rozumiem rozczarowanie strony ukraińskiej, bo faktycznie Ukraina jest zmęczona dyplomacją i językiem, z którego nic nie wynikało. Chciałaby twardego zobowiązania. Jak najbardziej można takich twardych zobowiązań udzielić, można je skonstruować w taki sposób, żeby były one twarde, ale to wymaga bezpośredniej woli i zaangażowania stron, także świadomości udzielanych gwarancji. Rosja musiałaby wiedzieć, że następna agresja będzie powodowała np. wojnę światową. Język tego instrumentu w postaci gwarancji czy traktatu sojuszniczego powinien być odpowiednio skalibrowany z tą zapowiedzią. No bo jeżeli nie daje się takiej zapowiedzi, że się jednak nie przewiduje, no to już mamy pole do jakiejś interpretacji i domniemań.