Polityka zagraniczna i bezpieczeństwa Bidena – zmiana czy kontynuacja? [ANALIZA]

Co do szczegółów polityki Bidena względem spraw międzynarodowych, bezpieczeństwa i obronności to poznamy je oczywiście dopiero, gdy Biden formalnie zostanie prezydentem, a także wybierze swoich współpracowników. Mowa tutaj o stanowiskach sekretarza stanu, sekretarza obrony oraz doradcy ds. bezpieczeństwa. Przewiduje się, że wiele stanowisk obejmą ludzie pracujący wcześniej w administracji Obamy. W tej chwili spekuluje się, że największe szanse na stanowisko sekretarza obrony ma Michele Flournoy, zdobywająca doświadczenie w administracji Clintona jako zastępca podsekretarza obrony ds. strategii, a w administracji Obamy jako starszy doradca sekretarza obrony.

Antony Blinken z kolei jest wymieniany jako główny kandydat na doradcę Bidena ds. bezpieczeństwa. Blinken od lat pełnił przy Bidenie taką funkcję, a także wspierał jego kampanię w 2008 roku. W administracji Baracka Obamy był zastępcą doradcy ds. bezpieczeństwa, a następnie zastępcą sekretarza stanu. Wśród potencjalnych członków administracji Bidena wymienia się także takie osoby jak Susan Rice, w latach 2009-2013 ambasador Stanów Zjednoczonych przy ONZ, a później doradca d.s bezpieczeństwa Obamy. Brana była pod uwagę jako wiceprezydent Bidena (ostatecznie zastąpiona przez Kamalę Harris). To również Bill Burns, w administracji Obamy zastępca sekretarza stanu. Innym doradcą ds. bezpieczeństwa jest Jake Sullivan, który w kampanii wyborczej zagroził, że odpowiedzialni za „rosyjską ingerencję” w wybory zostaną ukarani.

 Przewidywane priorytety

Jakich priorytetów możemy się spodziewać i jaki charakter będzie mieć polityka administracji Bidena? W rozmowie z Defence24 Barbara Slavin z waszyngtońskiego ośrodka Atlantic Council przewiduje, że administracja Bidena za priorytet ponownie uzna działanie w ramach sojuszy oraz w międzynarodowych instytucjach, co jest zgodne z zapowiedzią Bidena, że w polityce międzynarodowej nie będzie kierował się maksymą Trumpa – „najpierw Ameryka” (America First). „Biden zwróci większą uwagę na działania w ramach NATO, na forum ONZ, WTO oraz w stosunku do Unii Europejskiej. Polityka zagraniczna Stanów Zjednoczonych stanie się bardziej przewidywalna, racjonalna i wyważona. Szczególnie liczę na aktywną współpracę z Unią Europejską w sprawie szeregu kwestii, w tym Chin i Iran”. Podobnie uważa Daniel L. Davis – podpułkownik U.S. Army w stanie spoczynku, obecnie ekspert waszyngtońskiego „Defense Priorities”. Jego zdaniem „Biden nie działa w pośpiechu, dlatego też przez pierwszy rok nie spodziewałbym się z jego strony żadnych istotnych zmian – za wyjątkiem tego, co uzna za szczególnie złe efekty polityki Trumpa”.

Z kolei Schuyler Foerster, wieloletni doradca polityczno-militarny i emerytowany oficer U.S. Air Force, uważa, że „będzie więcej spójności niż zmian w treści polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. W polityce Trumpa też było wiele przykładów kontynuacji względem poprzednika – mam tu na myśli faktyczne działania, a nie retorykę”. Foerster zwrócił uwagę na fakt, że w strategicznych kwestiach istnieje międzypartyjna zgoda, która w czasach Trumpa okazywała się na tyle silna, że blokowała niektóre z jego poczynań. Zdaniem Foerstera zasadniczym priorytetem administracji Bidena będzie odbudowa amerykańskiej wiarygodności i reputacji godnego zaufania partnera, co „można uczynić dość łatwo – poprzez powrót do klimatycznego porozumienia z Paryża i przywrócenie finansowania WHO, aby wspólnie móc walczyć z pandemią”. Foerster za priorytety uznaje również powrót do porozumienia z Iranem, przedłużenie amerykańsko-rosyjskiego porozumienia o zbrojeniach strategicznych (START) oraz powrót do porozumień handlowych na obszarze Pacyfiku i Atlantyku, aczkolwiek dostrzega on potencjalny problem dla administracji Bidena, bowiem „w łonie Partii Demokratycznej trwa dyskusja czym w ogóle jest uczciwy handel – fair trade”.

Powrót do polityki NATO

W rozmowie z Defence24 Davis zwrócił uwagę, iż Biden obiecał zakończyć niekończące się wojny, co zapowiedział również Trump, ale czego ostatecznie nie uczynił. „Na początku lat dwutysięcznych Biden był prowojennym jastrzębiem” – przypomniał Davis – „ochoczo poparł zakończą katastrofą wojnę Busha w Iraku. Niemniej jednak wydaje się, że wyciągnął z tego faktu lekcję i już w 2010 roku był przeciwny zwiększeniu liczebności kontyngentu w Afganistanie. Starał się nakłonić Obamę, by tego nie robił”. Zdaniem Davisa Biden ma szansę na ograniczenie zaangażowania Amerykanów na świecie, przynajmniej w formie dużych operacji. „Biden chciał, aby w Afganistanie postawić na małe zgrupowania sił specjalnych, ale Obama go nie posłuchał” – wyjaśnia Davis – „Biden może teraz chcieć wycofać konwencjonalne siły z Afganistanu i oprzeć się na siłach specjalnych”. To samo tyczy się Bliskiego Wschodu – przewidywać należy kontynuację zainicjowanego jeszcze przez Obamę, a realizowanego także przez Trumpa – programu wycofywania sił wojskowych z tego regionu”.

Przewidywać należy, że administracja Bidena w większym stopniu skoncentruje się na NATO, podczas gdy Stany Zjednoczone pod rządami Trumpa były na forum Sojuszu niezbyt aktywne. Oznaczać to może ponowną aktywizację bliskich relacji z najsilniejszymi państwami NATO, głównie Niemcami. Może to skutkować osłabieniem pozycji Polski, aczkolwiek ta nadal pozostanie istotna, oraz dalszym naciskaniem na sojuszników, by ci zwiększali wydatki. Nie będzie to jednak czynione publicznie w formie połajanek, lecz zakulisowo. Zwraca się uwagę, iż nie należy spodziewać się załamania relacji z Polską, aczkolwiek w odczuciu Foerstera, Warszawa powinna spodziewać się, że od teraz z Amerykanami kwestie bezpieczeństwa będą dyskutowane na forum NATO, a nie w oparciu o relacje dwustronne.

Ważnym z naszej perspektywy jest zaangażowanie w Europie Środkowo-Wschodniej. Zdaniem Davisa „Biden będzie bardziej zainteresowany powrotem w Europie do sytuacji sprzed ery Trumpa. Sądzę, że będzie zainteresowany wspieraniem Polski i Europy Wschodniej na ogólnym poziomie, ale raczej bez rozmieszczania w Polsce żołnierzy. Przewiduję, że zatrzyma on redukcję amerykańskiego kontyngentu w Niemczech, ale może to być działanie warunkowane. Należy pamiętać, że już Obama krytykował Europejczyków za niewystarczające wydatki w NATO i to Obama znacznie ograniczył amerykański kontyngent wojskowy w Europie”. Jest wysoce prawdopodobne, że cofnięcie redukcji Trumpa będzie jedną z pierwszych decyzji Bidena – zatrzymanie wycofywania jest bowiem łatwiejsze i tańsze niż ponowne przysłanie jednostek ze Stanów Zjednoczonych i innych państw do Niemiec. Mowa o 12 tysiącach żołnierzy. Przeciwniczką wycofania sił z Niemiec jest chociażby wspomniana Michele Flournoy.

Biden wobec Rosji i Chin

Zdaniem rozmówców nie należy spodziewać się drastycznej zmiany polityki względem Rosji, bowiem Biden jest dużo bardziej stanowczy wobec Kremla niż Obama i Hillary Clinton. Już podczas kampanii prezydenckiej Biden zapowiadał ukaranie Rosji za ingerowanie w amerykański proces wyborczy, a rządy Putina określił mianem „autorytarnej kleptokracji”. Niemniej jednak administracja Bidena najprawdopodobniej będzie starała się szukać pól współpracy. Przykładem jest wspomniany START, który Biden będzie chciał przedłużyć o kolejne pięć lat (ten wygasa 16 dni po jego inauguracji). Jednocześnie Biden – o czym pisze amerykańska prasa – może być w dłuższej perspektywie otwarty na dialog z Rosją, jeśli ta będzie chciała zmniejszyć swoje uzależnienie od Chin.

Przewiduje się, że również polityka względem Chin będzie kontynuowana, aczkolwiek zwraca się uwagę, że w 2012 roku – kiedy Biden gościł w Waszyngtonie Xi Jinpinga – Biden określał chińskiego przywódcę jako reformatora, a w jego polityce dostrzegał pokojowy wzrost. Teraz jednak zmienił zdanie. Przed wyborami stwierdził, że „Chiny to specjalne wyzwanie. Stany Zjednoczone muszą być wobec Chin zdecydowane. Jeśli nic nie zrobimy, nadal będą okradać Stany Zjednoczone i amerykańskie firmy z technologii i własności intelektualnej. Najefektywniejszym sposobem sprostania temu wyzwaniu jest stworzenie zjednoczonego frontu sojuszników i partnerów, mogących stawić czoła niewłaściwym zrachowaniom Chin, choć jednocześnie są aspekty, nad którymi chcemy z Chinami współpracować”. Zdaniem Slavin Biden będzie szukał wspólnych tematów z Rosją i Chinami, chociażby w zakresie kontroli zbrojeń i klimatu, ale „jednocześnie będzie charakteryzować się stanowczością w kwestii naruszeń praw człowieka, przejawów agresywnych działań w regonie oraz ingerowaniu w amerykańską politykę”.

„Stany Zjednoczone będą stanowcze” – prognozuje Foerster – „niemniej jednak Biden – jak każdy amerykański prezydent – będzie musiał balansować pomiędzy koniecznością neutralizowania chińskiej asertywności geopolitycznej i technologicznej, a także zwracaniem uwagi na kwestię praw człowieka, a świadomością, że Stany Zjednoczone i Chiny współdzielą odpowiedzialność za światową gospodarkę”. Jak dodaje, „każdy, kto wzywa do zimnej wojny z Chinami zapomina, że w poprzedniej zimnej wojnie nie mieliśmy praktycznie żadnych relacji gospodarczych ze wschodnim blokiem. Teraz sytuacja jest całkowicie inna – mamy dużo więcej wspólnych interesów niż kiedykolwiek mieliśmy ze Związkiem Sowieckim”.

Prymat dyplomacji

Biden zapowiada, że to „dyplomacja będzie pierwszym instrumentem amerykańskiej potęgi”. Zdaniem Slavin, jedną z ważniejszych decyzji Bidena będzie powrót do porozumienia paryskiego na temat ochrony klimatu. Będzie to stanowić początek jego prezydentury i gest symboliczny, skierowany do świata. Biden zapowiedział też, że Stany Zjednoczone będą zawierać porozumienia handlowe, bowiem „świat będzie handlował albo ze Stanami Zjednoczonymi,albo bez nich. Pytanie brzmi – kto przygotowuje reguły rządzące handlem? Kto sprawi, że ochronią one pracujących, środowisko, przejrzystość i zarobki klasy średniej? To Stany Zjednoczone, a nie Chiny, powinny wieść w tym aspekcie prym”.

Głosy zadowolenia z wyboru Bidena, a nie Trumpa, usłyszeć można w Teheranie, który zmaga się z amerykańską polityką „maksymalnej presji”. Zainicjował ją właśnie Trump, który odszedł od wynegocjowanego przez administrację Obamy porozumienia nuklearnego (JCPOA). Stany Zjednoczone wypowiedziały umowę w 2018 roku, ale Demokraci są zwolennikami powrotu. Wydaje się więc, że jedną z decyzji administracji Bidena będzie powrót w stosunku do Iranu do polityki Obamy, to jest z jednej strony zbudowania relacji w oparciu o JCPOA, ale z drugiej nie rezygnowania z sankcji, aczkolwiek te – w odróżnieniu od tych Trumpa – będą bardziej selektywne. Prezydent Iranu Hasan Rouhani już wezwał Bidena, by ten powrócił do umowy nuklearnej.

Co do Bliskiego Wschodu, to Slavin przewiduje, iż skończy się okres „uwielbienia” dla Arabii Saudyjskiej oraz Izraela pod rządami Netanjahu. Ani Saudyjczycy, ani Izraelczycy, nie będą mogli już liczyć na tak bliskie relacje, co z administracją Trumpa. Biden jeszcze przed wyborami zapowiedział, że Stany Zjednoczone przestaną popierać saudyjską wojnę w Jemenie.

Między planami a rzeczywistością

Jednocześnie należy pamiętać, że deklaracje, obietnice i oczekiwania to jedno, a rzeczywistość to zupełnie coś innego. Nawet najpotężniejszy człowiek na świecie, a jest nim ciągle prezydent Stanów Zjednoczonych, pozostaje zakładnikiem obiektywnej rzeczywistości, w której przychodzi mu działać. Przekonał się o tym prezydent George W. Bush (2001 – 2009). Początek jego prezydentury nie zapowiadał światowej krucjaty ideologicznej, a on sam mówił nie o „osi zła”, „reżimach”, „zagrożonych prawach człowieka” lecz o gospodarce, deficycie budżetowym i reformie służby zdrowia. Niespodziewane zamachy 11 września zmieniły kierunek amerykańskiej polityki zagranicznej.

Po drugie, obietnice nie są tożsame z działaniami. Barack Obama jeszcze w kampanii snuł wizję najbardziej pokojowej prezydentury w historii, zapowiadał reset relacji z Rosją, partnerskie współistnienie z Chinami, świat bez broni jądrowej oraz zakończenie mocno krytykowanej przez niego globalnej wojny z terrorem. Więzienie dla terrorystów – prawdziwych i domniemanych – w Guantanamo na Kubie – miało zostać zlikwidowane. Ani operacje antyterrorystyczne, ani Guantanamo nie zostały zamknięte, podobnie jak nie stało się z ograniczeniami wolności obywatelskiej w ramach PATRIOT Act. Innymi słowy, to że kandydat coś mówi nie oznacza, że tak zrobi, ani nawet, że tak myśli – deklaracje składa się tak, aby zyskać poparcie społeczeństwa, często bez znajomości niuansów, zobowiązań i ograniczeń, do których dostęp ma jedynie prezydent.

Po trzecie, władza amerykańskiego prezydenta jest ograniczona. Bodaj najważniejszym elementem wpływania Kongresu na głowę państwa jest władza nad sakiewką (power of the purse) – brak sfinansowania działań prezydenta może w sposób znaczący wpłynąć na swobodę działania głowy państwa. Stany Zjednoczone ciągle borykają się z pandemią koronawirusa, co jest wyniszczające dla gospodarki. Zmniejszać to może dostępność funduszy na siły zbrojne i szeroko rozumianą politykę bezpieczeństwa. Tym bardziej, że osoby takie jak wiceprezydent Kamala Harris będą zabiegać o programy „sprawiedliwości społecznej”, a nie o nowe czołgi i okręty.

Po czwarte, nie należy lekceważyć biologii. Joe Biden ma już 77 lat, co uczyni go najstarszym prezydentem Stanów Zjednoczonych w historii – bije on tym samym dotychczasowy rekord ustanowiony przez Donalda Trumpa, który w momencie inauguracji miał niemal 71 lat. Nawet jeśli odrzucimy doniesienia o problemach zdrowotnych Bidena, w tym te niepokojące o demencji, to wiek robi swoje, a przecież prezydent Stanów Zjednoczonych każdego dnia ma do załatwienia tysiące spraw. Oznacza to, że bardzo szybko rolę wiodącą mogą przejąć doradcy, a Biden może nie dokończyć swojej kadencji – reelekcja jest trudna do wyobrażenia.

Tym samym bardzo szybko prym może przejąć wiceprezydent Kamala Harris, która sama przejawiała duże ambicje - w 2019 roku prowadziła nieudaną kampanię prezydencką. W wyniku niewielkiego poparcia społecznego, ostatecznie wycofała się z wyścigu. Jeśli tylko okaże się, że Biden jest niezdolny do pełnienia funkcji, Harris przejmie stery, co będzie mieć wpływ także na politykę zagraniczną i bezpieczeństwa. W swych wypowiedziach dotychczas ograniczała się do spraw wewnętrznych, podczas gdy jej wizja polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, chociaż można ją zgadywać, pozostaje ciągle nieznana.