Filipiny na rozdrożu: Przesunięcie wyborów podkopie kruchy pokój?

Utworzenie w 2019 roku autonomicznego regionu BARMM (Bangsamoro Autonomous Region in Muslim Mindanao) miało przynieść umęczonej konfliktem zbrojnym Mindanao, drugiej co do wielkości wyspy Filipin, długo wyczekiwany spokój. Tym bardziej że decyzję tę poparła miejscowa ludność, która wzięła wówczas udział w plebiscycie. Powołanie BARMM stanowiło owoc kilkuletnich negocjacji pomiędzy władzami w większości katolickich Filipin z muzułmańskimi separatystami z MILF (Moro Islamic Liberation Front), a więc utworzonego w 1977 roku Islamskiego Frontu Wyzwolenia Moro (w większości sunnitów). Dzięki temu udało się zmniejszyć napięcia pomiędzy władzami centralnymi a regionem, gdzie przynajmniej część ludności czuje się marginalizowana i prześladowana, oraz zakończyć konflikt zbrojny, który trwał od 50 lat.

Przemoc nie znika

Region nie zyskał jednak pokoju, bowiem nie wyrugowano ani przestępczości pospolitej, ani pomniejszych grup terrorystycznych. W ostatnim czasie skala przemocy znów rośnie. Łącznie w całym 2024 roku w BARMM doszło do 2,5 tysiąca aktów przemocy, co jest najgorszym wynikiem od siedmiu lat. Większość obszaru zagrożona jest przestępczością pospolitą i zorganizowaną, a także działalnością grup o charakterze politycznym. „Niektóre starcia i tajemnicze zabójstwa, szczególnie w centralnym Mindanao, wynikają z konfliktów o ziemię i rywalizacji pomiędzy członkami MILF a prywatnymi grupami zbrojnymi, które pozostają w rękach wpływowych klanów”, wyjaśnia Reemar B. Alonsagay z Państwowego Uniwersytetu Mindanao”.

Od połowy stycznia do końca lutego doszło do 90 ataków z użyciem broni palnej. W prowincji Basilan nieznani sprawcy zastrzelili dwóch byłych członków terrorystycznej Grupy Abu Sajjafa (ASG, Abu Sayyaf Group). Z kolei w prowincji Zamboanga del Norte doszło do zatrzymania przez służby bezpieczeństwa domniemanego organizatora porwania amerykańskiego obywatela USA Elliota Eastmana w październiku 2024 roku. 26-letni youtuber został zastrzelony podczas próby ucieczki. Fakt ten przypomniał światu, że Mindanao nie jest bezpieczne dla obcokrajowców i ci powinni wystrzegać się podróży w ten region Filipin.

Jakby tego było mało, w połowie stycznia w prowincji Maguindanao del Norte uzbrojeni napastnicy na motocyklach zastrzelili kandydata na radnego. Był to już siódmy były lub obecny lokalny urzędnik zabity w tej prowincji od kwietnia 2024 roku. Cztery dni później w prowincji Basilan filipińskie wojsko starło się z uzbrojonymi mężczyznami, w tym bojownikami Islamskiego Frontu Wyzwolenia Moro. Zabito czterech dżihadystów. 12 osób zostało rannych. Z kolei w lutym zginął były burmistrz Lumbaca-Unayan. Pod jego dom podjechali nieznani sprawcy i z samochodu otworzyli ogień. Próbowano też zabić zastępcę burmistrza Datu Piang.

Prawne przepychanki

Problemy z bezpieczeństwem nie są jedynym argumentem, który wpłynął na przesunięcie terminu lokalnych wyborów. Napięcie wzrosło po tym, jak we wrześniu 2024 roku Sąd Najwyższy Filipin usunął prowincję Sulu z BARMM, bo jej władze nie ratyfikowały stosownych ustaw konstytuujących. Decyzja ta wymagała zmian w prawie wyborczym regionu, co nie zostało jeszcze w pełni zrealizowane. Nierozstrzygnięty pozostaje status prawny tak zwanego Specjalnego Obszaru Geograficznego (SGA, Special Geographic Area), który składa się z kilkudziesięciu jednostek terytorialnych (odpowiednich polskich gmin). Wchodzą one w skład BARMM, chociaż jednocześnie podlegają pod region Soccsksargen (dawne Mindanao Środkowe). SGA nie spełnia wymagań dotyczących liczby ludności, powierzchni i dochodów, aby stać się prowincją. Ze względu na brak wymaganych przepisów dotyczących tworzenia okręgów legislacyjnych, wyborcy w tych rejonach są zagrożeni utratą praw wyborczych.

To właśnie te powody sprawiły, że w październiku 2024 roku władze tymczasowe Bangsamoro wezwały Kongres Filipin do przełożenia wyborów i przedłużenia okresu przejściowego do 2028 roku. Wśród szeregu argumentów pojawił się także ten, iż dodatkowy czas jest niezbędny do rozwiązania wszystkich trudności, w tym braku świadomości mieszkańców co do tego, jak działa skomplikowany system wyborczy.  Ostatecznie pod koniec stycznia filipiński Senat w drugim czytaniu przyjął ustawę o przełożeniu wyborów do Parlamentu Bangsamoro z 12 maja na 13 października 2025 roku (tym samym przedłużono kadencję parlamentu tymczasowego, w którym nieznaczną większość mają przedstawiciele MILF. Resztę, to jest 39 z 80 miejsc, obsadzają nominaci rządowi).

Decyzja filipińskiego parlamentu ma istotne konsekwencje, bowiem odroczenie demokratycznego procesu wpływa na stosunek ludności miejscowej do rządu centralnego. Utworzenie BARMM w 2019 roku i planowane wybory w 2025 roku były postrzegane jako zwieńczenie dekad walki o autonomię, zwłaszcza przez społeczność Moro, reprezentowaną m.in. przez MILF. Przełożenie wyborów może być odbierane jako opóźnienie w realizacji obietnicy pełnego przekazania władzy lokalnej ludności. Przed takim rozwojem wydarzeń przestrzega Reemar B. Alonsagay z Państwowego Uniwersytetu Mindanao: „pomimo porozumień o regionalnej autonomii to legislatorzy z Manili kontrolują proces wyborczy. Ograniczone konsultacje lokalne grożą alienacja mieszkańców”.

Uśpiony konflikt

Przez ostatnie lata miejscowe władze wykonały wiele kroków, by ostatecznie zakończyć okres przemocy. Na poziomie społeczno-politycznym od 2020 roku proces budowania demokratycznych instytucji BARMM jest wspierany przez Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (United Nations Development Programme UNDP). Jako wzór do naśladowania wybrano konflikt w sąsiedniej Indonezji, gdzie ostatecznie separatyści Ruchu Wolnego Acehu porozumieli się z rządem i rozpoczęli proces pokojowy.

W lutym 2025 roku otworzono też ośrodek, który ma przywracać społeczeństwu byłych bojowników dwóch organizacji zbrojnych: wspomnianego MILF oraz działającego od 1972 roku Narodowego Frontu Wyzwolenia Moro (MNLF - Moro National Liberation Front). Programem objętych jest około 400 weteranów powyżej 60. roku życia, którzy byli członkami tychże organizacji przez co najmniej 20 lat. Każdy otrzymał pomoc finansową, a także worek ryżu i torbę z artykułami spożywczymi.

Kilka lat względnego spokoju po utworzeniu BARMM w 2019 roku oraz obowiązujące porozumienie polityczne nie stanowią wystarczającej gwarancji, że Mindanao nie stanie się ponownie strefą walk. Region ma długą tradycję zorganizowanej przemocy, sięgającą co najmniej 1972 roku, kiedy to rozpoczęła się rebelia Moro. Choć od tamtego czasu osiągnięto znaczące postępy, sytuacja pozostaje niepewna – zwłaszcza dla byłych bojowników, których przyszłość zależy od powodzenia procesu demokratyzacji i reintegracji.

Szacuje się, że co najmniej 4 tysiące byłych bojowników wciąż czeka na społeczną reintegrację, podczas gdy 26 tysięcy weteranów już powróciło do normalnego życia w ramach programu normalizacji. Jednak zarówno ci, którzy przeszli reintegrację, jak i ci, którzy wciąż na nią oczekują, mogą ponownie chwycić za broń, jeśli demokratyzacja w regionie zostanie zahamowana lub proces normalizacji nie spełni ich oczekiwań. Nie sposób dokładnie przewidzieć, ilu z nich zdecyduje się na powrót do walki, gdyby sytuacja na Mindanao zaczęła rozwijać się w niepokojącym kierunku – na przykład z powodu opóźnień w wyborach czy braku wsparcia ze strony rządu.

Haroro Ingram, ekspert z US Institute of Peace, podkreśla ten problem, pisząc: „Dla byłych bojowników mieszkających w obszarach dotkniętych konfliktem perspektywa porzucenia broni budzi głębokie poczucie bezbronności, zwłaszcza gdy czują się otoczeni przez siły podważające pokój”. Wstrzymanie demokratyzacji może więc nie tylko podważyć zaufanie do rządu, ale także zwiększyć ryzyko wznowienia konfliktu zbrojnego przez tych, którzy stracą wiarę w pokojowe rozwiązania.

Pomimo plebiscytu z 2019 roku i zwiększenia miejscowe autonomii w regionie w regionie niezmiennie działa wiele organizacji terrorystycznych, z czego najważniejszą zdaje się być wspomniana Grupa Abu Sajjafa. W przeszłości ASG współpracowała z Al-Kaidą, a jej członkowie szkolili się w Afganistanie. W ostatnich latach nawiązała stosunki z Państwem Islamskim. Jeden z miejscowych watażków, to jest będący w ASG od 1992 roku Hatib Sawadjaan, otwarcie ogłosił wierność temu ugrupowaniu i obwołał się emirem prowincji ISIS w Azji Wschodniej. Według oficjalnych deklaracji ASG walczy o pełną niepodległość południowej części Mindanao i powołania państwa w oparciu o szariat, ale trudno jednoznacznie określić, na ile organizacja kieruje się ideologią, a na ile to pospolici, aczkolwiek bardzo groźni, przestępcy. Istotnym elementem działalności ASG jest bowiem porywanie ludzi dla okupu.

O potędze miejscowych dżihadystów i skali problemu świadczy historia Marawi. To położone na Mindanao 200-tysięczne miasto było w 2017 roku areną pięciomiesięcznego oblężenia przez dżihadystów z ASG, Grupy Maute (Państwo Islamskie Lanao), Ansar Chalifa Filipiny (Zwolennicy Kalifatu Filipiny) oraz organizacji Islamskich Bojowników o Wolność Bangsamoro (BIFF - Bangsamoro Islamic Freedom Fighters). Setki tysięcy cywilów uciekło, stając się wewnętrznymi uchodźcami. W czasie okupacji dżihadyści mordowali chrześcijan. Wielu z nich bestialsko ścięto. Grupy te nadal pozostają aktywne.

Niepewna przyszłość

Sytuacja jest niepokojąca, ponieważ proces pokojowy był budowany przez długie lata. Porozumienie między rządem Filipin a MILF zostało zawarte w 2014 roku, a wdrożenie wspomnianej autonomii zajęło kolejne pięć lat. Opóźnienie wyborów w regionie o kilka miesięcy prawdopodobnie nie stanowiłoby poważnego zagrożenia dla kruchej stabilizacji, gdyby nie fakt, że pierwotnie miały się one odbyć w maju 2022 roku, lecz zostały przesunięte z powodu pandemii COVID-19. Niepewność co do przyszłości i wątpliwości mieszkańców zwiększają propozycje niektórych filipińskich polityków, by wybory przełożyć na maj 2026 roku, a być może nawet na 2028 rok. „Trzecie przedłużenie uczyniłoby niemal niemożliwym utrzymanie jakiejkolwiek wiarygodności w twierdzeniach, że proces pokojowy w Bangsamoro odniósł sukces” – ostrzega Haroro Ingram.