Europa buduje własną obronę, ale nie wspólną armię [7 PUNKTÓW]

Podejmowane przez KE działania są przełomowe pod wieloma względami. Po raz pierwszy w tak jasny i jednoznaczny sposób Unia Europejska chce zaangażować się w budowę zdolności obronnych, w tym „twardych” możliwości. Dotyczy to zarówno finansowania, jak i koordynacji działań obronnych przez instytucje UE. Jest to istotna zmiana, która będzie wpływała również na polską politykę obrony i bezpieczeństwa. Oceniając propozycje Komisji należy uwzględnić następujące czynniki:

• Rozdrobnienie wysiłków z pewnością utrudnia budowę europejskich zdolności obronnych. Jako jeden z celów europejskiej współpracy obronnej koordynowanej przez UE Komisja przedstawia unikanie dublowania wysiłków. W swoim komunikacie KE zwraca uwagę, że na przykład Stany Zjednoczone dysponują jednym typem czołgu podstawowego (M1 Abrams), a państwa członkowskie łącznie kilkunastoma. Europejski przemysł wdrożył co najmniej cztery typy czołgów III generacji, ale tylko jeden (Leopard 2) odniósł szeroki sukces eksportowy. W niektórych obszarach, charakteryzujących się dużym kosztem i wysokim stopniem skomplikowania, współpraca jest więc koniecznością i już jest realizowana (na bazie działań poszczególnych państw), o czym świadczy chociażby wspólny plan budowy następcy Leoparda 2 i Leclerca przez Niemcy i Francję. Również polski MON widzi w programie nowego czołgu pole do współpracy międzynarodowej. Od wielu lat w Europie prowadzono też wspólne programy samolotów wielozadaniowych/uderzeniowych (Tornado, Jaguar, Eurofighter), okrętów (FREMM) czy innych typów uzbrojenia.
• Tendencja do centralizacji projektów rozwojowych. Nie da się wykluczyć, że kraje „jądra” Unii jak Niemcy czy Francja będą chciały kształtować rynek uzbrojenia i instrumenty wsparcia, tak aby korzystał na nich w największym stopniu ich własny przemysł. Z polskiego punktu widzenia istotne znaczenie ma zachowanie maksymalnej suwerenności decyzji o zakupach i rozwoju współpracy obronnej, co zdecydowanie nie wyklucza kooperacji międzynarodowej.
• Możliwość skupienia kooperacji wokół dużych krajów strefy euro i zdolności ekspedycyjnych. Wśród państw, opowiadających się za ścisłą współpracą w ramach UE należy wymienić Niemcy, Francję czy Włochy. To rodzi niebezpieczeństwo powiązania jej z innymi kwestiami politycznymi, czy większego skupienia na operacjach ekspedycyjnych kosztem „twardych” zdolności, jak ma to mieć miejsce w wypadku Eurokorpusu. Z tym też związane jest planowane ograniczenie zaangażowania Polski w jego struktury.
• Niskie kwoty przeznaczane w UE na obronność, z tendencją lekkiego wzrostu. Przy okazji publikacji dokumentów związanych z wytycznymi UE po raz kolejny potwierdziły się dane, dotyczące niskiego poziomu finansowania obronności. Wydatki inwestycyjne (zakupy, B+R) w przeliczeniu na żołnierza są w UE prawie czterokrotnie niższe niż w Stanach Zjednoczonych (odpowiednio 27,6 i 108,3 tys. euro), i to pomimo faktu, że większość krajów UE do niedawna mocno redukowała liczebnie swoje siły zbrojne. Udział wydatków obronnych w PKB Unii to 1,34 proc. (227 mld euro), podczas gdy w USA przeznacza się na obronność rocznie 3,3 proc. PKB (545 mld euro). Co więcej, w Europie połowa budżetu przeznaczana jest na wydatki osobowe (w USA – 37 proc.). Jeżeli kooperacja w ramach UE popchnie poszczególne państwa, zwłaszcza te które są daleko od celu NATO wydawania 2 proc. PKB na obronność, do zwiększenia budżetów, będzie to bardzo korzystne, ale współpraca europejska nie może stanowić „wymówki” wobec obowiązku finansowania obronności

• Współpraca obronna UE nie powinna stanowić konkurencji dla NATO. Biorąc pod uwagę treść komunikatu KE i deklaracje najwyższych przedstawicieli Unii nie wydaje się, aby Unia Europejska dążyła do stworzenia „konkurencji” dla NATO. Po latach mglistych deklaracji dotyczących „europejskiej armii” wśród decydentów przynajmniej w pewnym stopniu istnieje świadomość, że relacji transatlantyckich, czy związków z Wielką Brytanią po prostu nie da się zastąpić w sytuacji realnego zagrożenia, i to nawet, gdyby Europie udało się wzmocnić swoje zdolności obronne. Jest to widoczne między innymi w świetle zagrożenia ze strony Rosji (której UE przeciwstawia się m.in. utrzymując sankcje), a także w sytuacji, gdy główny wysiłek przeciwko Daesh, ze wsparciem państw europejskich i innych członków koalicji, realizują Stany Zjednoczone.
• Różne państwa mają różne możliwości, jeśli chodzi o działania samodzielne i współpracę. W kontekście dyskusji o „rozdrobnieniu” wysiłków z jednej strony i możliwości utraty suwerenności z drugiej należy zauważyć, że oczekiwania różnych państw w tym zakresie mogą być determinowane nie tyle przez środowisko polityczne, z którego się wywodzą, ale ich własny potencjał. Przykładowo, państwa takie jak Litwa czy Estonia – w przeciwieństwie np. do Polski – raczej nie będą chciały realizować własnego programu artylerii samobieżnej czy wozów bojowych. Z kolei Czesi czy Holendrzy zdecydowali się (w różnym stopniu) na włączenie swoich brygad w struktury niemieckich dywizji, gdyż te państwa nie mają jednostek tego szczebla. Dla mniejszych krajów UE współpraca obronna jest jedyną szansą na efektywne pozyskanie części zdolności, tak z punktu widzenia technicznego, jak i operacyjnego. Tworzenie „unikalnej” wersji czołgu, jeżeli wdrożonych do służby ma być 30-50 maszyn, jest mało racjonalne.
• Europejska współpraca jest zarówno szansą, jak i potencjalnym zagrożeniem dla polskiego przemysłu. Z punktu widzenia polskiego przemysłu obronnego działania UE mogą być zarówno szansą jak i zagrożeniem. Z pewnością należy podjąć próbę zaangażowania we wspólne projekty, gdyż jest to nowe, ważne źródło finansowania i platforma współpracy międzynarodowej. Niebezpieczeństwem, któremu należy ostro się przeciwstawiać są możliwe działania w celu ograniczenia suwerenności procesu decyzyjnego o zakupach uzbrojenia (tryb podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa).

KE przedstawiła trzy warianty, w których może się rozwinąć współpraca obronna w ramach Unii Europejskiej. Pierwszy, scenariusz „Współpracy Obronnej i Bezpieczeństwa”, przewiduje, że UE będzie nadal uzupełnieniem narodowych wysiłków, a decyzje będą każdorazowo leżeć w gestii państw członkowskich. Europejski Fundusz Obronny miałby wspierać rozwój określonych zdolności, ale większość zakupów leżałaby w gestii państw członkowskich.

Drugi scenariusz, „Współdzielenia Obrony i Bezpieczeństwa”, zakłada iż państwa europejskie „połączą określone środki finansowe i operacyjne”, aby zwiększyć współpracę obronną. Rola UE miałaby zostać zwiększona szczególnie w obszarach walki z terroryzmem, cyberobrony czy ochrony granic.

Trzeci, i najbardziej ambitny scenariusz to „Wspólna Polityka Obrony i Bezpieczeństwa”. W tej sytuacji ochrona Europy miałaby się stać „wspólną odpowiedzialnością UE i NATO”. Unia miałaby – między innymi dzięki integracji poszczególnych państw członkowskich – możliwość prowadzenia szerokiego spektrum operacji wojskowych, a wspólna obrona zostałaby oparta o Artykuł 42 Traktatu o Unii Europejskiej.

KE podkreśla, że te trzy scenariusze nie wykluczają się wzajemnie. Równolegle z publikacją komunikatu rozpoczęły się Działania Przygotowawcze w zakresie badań obronnych – pierwszy zakrojony na szerszą skalę program finansowania zdolności obronnych z funduszy UE. Na razie na projekt przeznaczono 90 mln euro w latach 2017-2019.

Docelowo, od 2021 roku, wraz z nową perspektywą budżetową w ramach Europejskiego Funduszu Obronnego, w ramach dwóch instrumentów ma być przeznaczonych 1,5 mld euro rocznie z budżetu UE. Pierwszy z nich, zakłada finansowanie badań i rozwoju, w 100 proc. ze środków europejskich. Natomiast w ramach tzw. „capability window” finansowane ma być osiąganie określonych zdolności obronnych. Fundusz ma uruchomić środki rzędu 5 mld euro rocznie, z czego 1 mld będzie pochodziło z budżetu europejskiego, a 4 mld – z wkładu własnego uczestników.

Dokładna ocena działań Unii Europejskiej w sferze obronności możliwa będzie dopiero za kilka lat. Na naszych oczach stają się one rzeczywistością. Z polskiego punktu widzenia istotne jest, aby od początku angażować się w obszarach mogących przynieść potencjalne korzyści dla bezpieczeństwa kraju, również jeżeli chodzi o przemysł zbrojeniowy. Z drugiej strony, nie powinno i nie może oznaczać to zgody na działania ograniczające suwerenność i swobodę kształtowania polityki przemysłowo-obronnej.