Zwycięstwo Donalda Trumpa w wyborach w USA – możliwe konsekwencje dla amerykańskiej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa

Konsekwencje dla Europy

Stany Zjednoczone od zakończenia drugiej wojny światowej są gwarantem bezpieczeństwa Starego Kontynentu. Do Sojuszu Północnoatlantyckiego, wiążącego Amerykę Północną (USA i Kanadę) z Europą, należy 26 państw europejskich, z których większość jest także członkami Unii Europejskiej. Na terenie Europy rozmieszczone są trzy bojowe brygady amerykańskie – powietrzno-desantowa we Włoszech oraz zmotoryzowana na kołowych transporterach opancerzonych Stryker i lotnictwa bojowego US Army (podlegająca redukcji) w Niemczech (ogólnie dowództwu sił USA w Europie – EUCOM – podporządkowanych jest ponad 60 tys. żołnierzy rozmieszczonych na Kontynencie, w tym silne komponenty lotnicze oraz 2 dywizje piechoty bazujące na terenie Stanów Zjednoczonych).

Wiarygodność amerykańskich gwarancji stała się jeszcze bardziej istotna na tle nielegalnej aneksji Krymu przez Federację Rosyjską i konfliktu rosyjsko-ukraińskiego, a także coraz bardziej agresywnej postawy Moskwy w polityce zagranicznej. Na szczycie NATO w Warszawie na początku lipca br. USA zobowiązały się do przyjęcia roli tzw. państwa ramowego (ang. framework nation, państwo zobligowane do zabezpieczenia funkcjonowania danej jednostki taktycznej i dostarczenia jej podstawowych zdolności) w odniesieniu do jednej batalionowej grupy bojowej, która zostanie rozmieszczona w Polsce w ramach tzw. Wzmocnionej Wysuniętej Obecności (ang. Enhanced Forward Presence) na wschodniej flance NATO. Wcześniej Stany Zjednoczone zobowiązały się również do rozmieszczenia w ramach własnej Inicjatywy Wzmocnienia Bezpieczeństwa Europejskiego (ang. European Reassurance Initiative) brygady pancernej US Army na zasadzie rotacyjnej, a także sprzętu dla kolejnej jednostki tego typu. Kroki te zostały podjęte głównie, aby uspokoić obawy sojuszników USA w Europie Środkowo-Wschodniej. Oznaczać to będzie jednak konieczność zaangażowania dodatkowych sił amerykańskich.

Wyniki amerykańskich wyborów krótkoterminowo nie wpłyną zapewne znacząco na implementacje decyzji szczytu NATO w Warszawie w odniesieniu do wzmocnienia wschodniej flanki (nowy prezydent formalnie obejmie urząd 20 stycznia 2017 r., tymczasem rotacyjna obecność amerykańskiej brygady pancernej rozpocznie się już w styczniu a amerykański batalion rozmieszczony w ramach EFP ma znaleźć się w Polsce w kwietniu). Istnieje jednak pewne ryzyko, że administracja Trumpa może w dłuższej perspektywie spróbować ograniczyć wielkość amerykańskiej obecności w Europie. Trump w toku kampanii wyborczej wielokrotnie wzywał do ograniczenia roli USA na świecie i przerzuceniu większej odpowiedzialności za swoje bezpieczeństwo na sojuszników w Europie. Republikanin oświadczał np., że Stany Zjednoczone wydają zbyt dużo na Sojusz Północnoatlantycki i bezpieczeństwo państw sojuszniczych. W kontrowersyjnym wywiadzie dla dziennika The New York Times, przed konwencją Republikanów w Cleveland stwierdził z kolei, że w przypadku rosyjskiego ataku na państwa bałtyckie zdecyduje czy udzielić im pomocy dopiero po przeanalizowaniu czy „wypełniają one swoje zobowiązania wobec nas”. Nowa administracja będzie więc zapewne silniej naciskać na zwiększenie wydatków obronnych przez państwa Europejskie (Stany Zjednoczone odpowiadają za 72 proc. całości wydatków obronnych państw Sojuszu), używając być może argumentu redukcji wielkości sił USA w Europie.

Z perspektywy Europy niepokojąca może być też ewentualna próba zbliżenia Waszyngtonu i Moskwy. Trump kilkukrotnie sygnalizował, że jego administracja będzie skłonna szukać rozwiązań  problemów w poszczególnych regionach we współpracy z zaangażowanymi w nie podmiotami, także z Rosją. Kreml zapewne będzie w tym kontekście, jako punkt wyjścia dla poprawy relacji, stawiał zawieszenie rozbudowy systemu obrony antybalistycznej NATO, a szczególnie jej amerykańskiego wkładu w postaci Adaptacyjnego Podejścia do Obrony Antybalistycznej w Europie (ang. European Adaptive Phased Approach, jego elementem będzie m.in. amerykańska instalacja Aegis Ashore w Redzikowie na terenie Polski). Dojście do władzy Trumpa może też ożywić dyskusję nad sensem utrzymywania sankcji Zachodu wobec Rosji, także na forum Unii Europejskiej.

Konsekwencje dla Azji Wschodniej

Działania nowej administracji będą z pewnością pilnie śledzone przez sojuszników Waszyngtonu w Azji. W 2011 r. administracja Baracka Obamy ogłosiła strategiczny zwrot (pivot/rebalancing) w kierunku obszaru Pacyfiku. W jego ramach USA zobowiązały się do m.in. budowy bazy Korpusu Marines w Darwin w Australii, przywrócenia obecności na Filipinach, rozmieszczenia 60 proc. amerykańskiej floty na Pacyfiku do 2020 r. oraz działań na rzecz zwiększenia zdolności sił zbrojnych azjatyckich sojuszników.

Stało się to tym bardziej istotne, iż środowisko bezpieczeństwa w Azji Wschodniej i Południowo-Wschodniej staje się coraz bardziej niestabilne. Chiny pozostające w sporach terytorialnych z szeregiem państw regionu podejmują zdecydowane kroki dla umocnienia swojej pozycji w spornych terytoriach na morzu Wschodniochińskim (wyspy Senkaku/Diaoyu) i Południowochińskim (większość akwenu z m.in. wyspami Paracelskimi i Spratly). W 2013 r., chińskie władze jednostronnie ustanowiły strefę identyfikacji obrony powietrznej (Air Defense Identification Zone, ADIZ) obejmującą przestrzeń powietrzną nad spornym archipelagiem Senkaku. Chiny rozpoczęły również militaryzację rejonu Spartly, poprzez budowę sztucznych wysp do celów wojskowych i odmówiły uznania jurysdykcji Stałego Trybunał Arbitrażowego w Hadze w kwestii sporu o morze południowochińskie oraz zadeklarowały możliwość utworzenia AIDZ także nad tym obszarem. Amerykańskich sojuszników w Azji martwi również postawa Korei Północnej, która w ostatnim czasie nasiliła prowokacyjne działania i retorykę. Tylko od początku roku północnokoreański reżim przeprowadził próbę nuklearną i kilka serii prób pocisków balistycznych, a jeden z nich spadł w pobliżu wód terytorialnych Japonii.

Rosnące napięcie w Azji jest przedmiotem troski Waszyngtonu, jako gwaranta stabilności w Azji Wschodniej. Obecnie trzon obecności Stanów Zjednoczonych w Azji stanowią traktaty sojusznicze z Japonią, Koreą Południową i Filipinami. Obecność wojskowa w Azji sięga 85 tys. żołnierzy rozmieszczonych głównie w Japonii (56 tys.) oraz Korei Południowej (25 tys.). Z kolei tylko w odpowiedzi na ostatnie wydarzenia USA zwiększyły aktywność floty na morzu Południowochińskim, m.in. wysyłając, aż 2 lotniskowcowe grupy uderzeniowe i podejmując tzw. operacje egzekwowania wolności żeglugi oraz zapowiedziały rozmieszczenie najbardziej zaawansowanego systemu obrony przeciwrakietowej teatru działań THAAD w Korei Południowej. Ewentualny dalszy wzrost napięcia na Półwyspie Koreańskim mógłby wymagać też rozmieszczenia dodatkowych jednostek US Army (obecnie stacjonująca na Półwyspie 8. Armia ma do dyspozycji 4 brygady bojowe, z czego jedną rotacyjną).

Nie wiadomo na ile nowa administracja utrzyma wcześniejszą politykę „zwrotu ku Azji”. Podobnie jak w kontekście Europy, Trump w swej kampanii wskazywał na konieczność wzięcia większej odpowiedzialności za bezpieczeństwo regionu przez sojuszników USA – w tym przypadku np. Japonię i Koreę Południową. Jednoznacznie negatywnie wypowiadał się natomiast na temat Porozumienia Transpacyficznego (TPP), wskazując, że jest ono niekorzystne z punktu widzenia Stanów Zjednoczonych. Z drugiej strony – na podstawie wcześniejszych deklaracji – można się spodziewać bardziej zdecydowanej postawy Waszyngtonu wobec Chin (oskarżanych w toku kampanii o manipulacje walutą i nieuczciwe wspieranie eksportu).

Konsekwencje dla Bliskiego Wschodu

Zagadkowa pozostaje również wizja polityki Trumpa wobec Bliskiego Wschodu. Z jednej strony Republikanin składał obietnice szybkiego rozprawienia się z tzw. Państwem Islamskim, z drugiej negatywnie odnosił się do większego zaangażowania militarnego w regionie. Obecnie realizowana strategia Pentagonu obejmują przede wszystkim opanowanie najważniejszych centrów władzy IS, w tym skoordynowane uderzenia na Mosul (obecnie toczą się walki o miasto) a w dalszej perspektywie Al-Rakkę („stolicę” całego tzw. Państwa Islamskiego). W ofensywie uczestniczą rządowe siły irackie wspierane przez amerykańskich doradców, a od północy kurdyjscy Peszmergowie. Po stronie syryjskiej żołnierzy koalicji mają wesprzeć w ataku na Al-Rakkę tzw. „umiarkowane” siły syryjskie.

W odniesieniu do całego regionu można przypuszczać jednak, że Trump będzie poruszał się w ramach głównego nurtu myślenia Partii Republikańskiej, jak silny sojusz z Izraelem i nieufność wobec Iranu. Dla regionu niepokojące mogą być jednak deklaracje Trumpa o możliwości nawiązania współpracy z Rosją w celu rozwiązania problemu syryjskiego i walki z tzw. Państwem Islamskim. Rosja z całą pewnością wskaże tu jednak na konieczność utrzymania skompromitowanego reżimu al-Asada.

Ryzyka budżetowe

Niepewność sojuszników Waszyngtonu pogłębiać mogą kurczące się środki Departamentu Obrony. Stany Zjednoczone stoją obecnie przed koniecznością zwiększenia zaangażowania w celu umocnienia poczucia bezpieczeństwa sojuszników jednocześnie w Europie,  Azji i na Bliskim Wschodzie. Może być to o tyle problematyczne, że budżet Departamentu Obrony od roku budżetowego 2010 systematycznie się zmniejsza. Przyjęty w 2011 r. Budget Control Act w zamian za podniesienie limitu zadłużenia o 900 mld USD przewidywał ograniczenie amerykańskich wydatków o zbliżoną kwotę w ciągu 10 lat (z czego połowa miałaby przypadać na obronę). Według jego zapisów główne partie miały uzgodnić dalsze cięcia na sumę, co najmniej, 1,2 bln USD w ciągu 10 lat, a w przypadku braku porozumienia miały wejść w życie automatyczne cięcia na taką sumę (podzieloną równo między obronę i wydatki pozaobronne) określane mianem „sekwestracji”. Tak znaczne obniżenie wydatków na obronę zdaniem amerykańskich wojskowych i urzędników Departamentu Obrony istotnie osłabiłoby możliwości Sił Zbrojnych USA w zakresie projekcji siły, a nawet ograniczyłoby zdolności kraju do obrony sojuszników. Szacunki Departamentu Obrony wskazywały, iż w najgorszym przypadku sekwestracja wymusi zredukowanie wojsk lądowych do ok. 380-450 tys. z planowanych na ten czas 490 tys., Korpusu Piechoty Morskiej ze 182 tys. do 150-175 tys. oraz zmniejszenie liczby zespołów lotniskowców z 11 do 8-9. Mechanizm sekwestracji udało się czasowo złagodzić przez Bipartisan Budget Acts z 2013 i 2015 r. (obecnie budżet Departamentu Obrony na rok budżetowy 2016 wynosi 572 mld USD, z czego 58,6 mld przeznaczone jest na zagraniczne operacje, w tym ERI). Niemniej jej widmo wciąż wisi nad Siłami Zbrojnymi USA, tymczasem problem powróci już w przyszłym roku, a nie jest jasne jakie stanowisko wobec niego zajmie nowa administracja. 

Jednak nawet bez dodatkowych cięć wymuszonych procedurą sekwestracji, USA istotnie ograniczają wielkość sił zbrojnych. Projekt budżetu na rok fiskalny zakłada dalszą redukcję US Army do ok. 460 tys. w 2017 r. (docelowo 450 tys. w 2018 r.) Co istotne w kontekście wschodniej flanki, redukowana jest liczba brygad pancernych (z 17 w 2013 r. do 9 obecnie, oprócz nich w US Army ma być 14 brygad piechoty i 7 zmechanizowanych na pojazdach Stryker). Należy bowiem pamiętać, że stała – rotacyjna obecność takiej jednostki będzie wymagała zaangażowania 2-3 brygad dla zachowania ciągłości, przy czym na podobnych zasadach rozmieszczona jest brygada pancerna w Korei Południowej. Kurczący się zasób środków – szczególnie w przypadku dalszych cięć budżetowych – w przypadku potrzeby zaangażowania dodatkowych sił może więc wymusić na USA konieczność dokonania priorytetyzacji pomiędzy europejskim a azjatyckim teatrem działań.

Problemy ze sfinansowaniem zwiększonej obecności mogą się nasilić jeszcze po zaprzysiężeniu nowej administracji. Trump wielokrotnie deklarował w toku kampanii wyborczej, że w przypadku zwycięstwa będzie dążył do zmniejszenia obciążeń USA z tytułu gwarantowania bezpieczeństwa sojusznikom. Z drugiej strony ryzyko to w pewnym stopniu mityguje fakt, że republikańska większość w Kongresie, w którym Trump najpewniej nie będzie miał silnej pozycji, nie będzie skłonna do znacznej redukcji wydatków na obronę.

Wnioski i rekomendacje

1. Wybory w USA mogą mieć duże konsekwencje dla sojuszników Stanów Zjednoczonych, bowiem nowa amerykańska administracja może, zgodnie z zapowiedziami Donalda Trumpa w toku kampanii wyborczej, spróbować ograniczyć zobowiązania USA na świecie.
2. Wyniki amerykańskich wyborów krótkoterminowo nie wpłyną zapewne znacząco na implementacje decyzji szczytu NATO w Warszawie w odniesieniu do wzmocnienia wschodniej flanki, jednak istnieje ryzyko, że administracja Trumpa może w dłuższej perspektywie spróbować ograniczyć wielkość amerykańskiej obecności w Europie, a przynajmniej silniej naciskać na zwiększenie wydatków obronnych przez państwa europejskie.
3. Z perspektywy Europy niepokojąca może być też ewentualna próba zbliżenia Waszyngtonu i Moskwy. Kreml będzie w tym kontekście wskazywał jako warunek zawieszenie rozbudowy systemu obrony antybalistycznej NATO, a szczególnie jej amerykańskiego wkładu w postaci European Phased Adaptive Approach. Dojście do władzy Trumpa może też ożywić dyskusję nad sensem utrzymywania sankcji Zachodu wobec Rosji, także na forum Unii Europejskiej.
4. Nie wiadomo na ile nowa administracja utrzyma wcześniejszą politykę „zwrotu ku Azji”. Z jednej strony wybory mogą negatywnie wpłynąć na ratyfikację Porozumienia Transpacyficznego (TPP), z drugiej strony – na podstawie wcześniejszych deklaracji – można się spodziewać bardziej zdecydowanej postawy Waszyngtonu wobec Chin. Zagadkowa pozostaje również wizja polityki Trumpa w odniesieniu do Bliskiego Wschodu, można jedna przypuszczać, że Trump utrzyma się w tym kontekście w głównej linii partii republikańskiej.
5. Niepewność sojuszników Waszyngtonu pogłębiać mogą kurczące się środki Departamentu Obrony. Stany Zjednoczone stoją obecnie przed koniecznością zwiększenia zaangażowania w celu umocnienia poczucia bezpieczeństwa sojuszników jednocześnie w Europie, Azji i na Bliskim Wschodzie. Tymczasem nowa administracja, zgodnie z zapowiedziami, dążyć będzie do redukcji wydatków poświęcanych na wsparcie sojuszników.
6. Możliwa presja nowej administracji amerykańskiej w kwestii wzięcia większej odpowiedzialności przez państwa europejskie za własne bezpieczeństwo może być kolejnym asumptem dla ożywienia Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony Unii Europejskiej (tym bardziej jeśli USA zdecydują się również zredukować zaangażowanie na Bliskim Wschodzie). Należy jednak dążyć, aby Sojusz Północnoatlantycki i amerykańska obecność pozostały fundamentem polityki obronnej państw obszaru transatlantyckiego.
7.  Polska powinna jak najszybciej nawiązać robocze kontakty z nową administracją amerykańska, tłumacząc jej przedstawicielom konieczność kontynuacji procesu wzmocnienia wschodniej flanki i utrzymania spójnej linii Zachodu wobec Rosji. Można w tym kontekście np. używać argumentu o wywiązywaniu się przez Polskę ze zobowiązań Sojuszniczych w zakresie wydatków na obronę. Priorytetem dla polskiego rządu powinno być również utrzymanie programu EPAA (sprzyjać może tu niechętny stosunek nowego prezydenta do porozumienia z Iranem).

Autor: Tomasz Smura, Kierownik Biura Analiz Fundacji im. Kazimierza Pułaskiego