Raport: Europa tnie wydatki na obronę i marginalizuje przemysł zbrojeniowy

Zgodnie z podanymi przez EDA danymi, w 2012 roku wydatki obronne 26 państw – członków EDAⁱ wyniosły łącznie 189,6 mld euro, o 1,1 mld euro mniej niż w roku ubiegłym i aż o 11 mld euro mniej niż w roku 2006. Po uwzględnieniu inflacji, wydatki obronne w 2012 spadły aż o 2,9 % w stosunku do roku 2011 i o 17,5 % w stosunku do roku 2006. Ponadto, wydatki obronne państw – członków EDA były nominalnie najniższe od 2007 roku, a ich udział w PKB oraz wydatkach rządowych członków EDA wyniósł odpowiednio 1,50 % oraz 3,04 %, a obydwie wymienione wartości znajdują się na najniższym od 2006 roku poziomie. Dla porównania, w 2006 roku członkowie EDA przeznaczali na obronę 1,78 % swojego PKB, a udział wydatków obronnych w ogóle wolumenu wydatków rządowych wynosił 3,79 %. 

Opracowano na podstawie danych EDA

Kryzys i nie tylko…

Jak wiadomo, tak drastyczne redukcje wydatków na obronę spowodowane są przede wszystkim ogólnoświatowym kryzysem gospodarczym, którego pierwsza fala dotknęła w największym stopniu Stany Zjednoczone po ogłoszeniu upadłości banku inwestycyjnego Lehman Brothers 15 września 2008 roku. Druga fala kryzysu, związana z lawinowo rosnącym zadłużeniem niektórych państw strefy euro, w szczególności państw południa Europy jeszcze pogłębiła i tak już nie najlepszą kondycję finansów publicznych członków EDA, prowokując dalsze cięcia.

Co ciekawe, kryzys finansów publicznych nie spowodował obniżenia ogółu wydatków rządowych członków EDA. Zgodnie z danymi z raportu, nominalna wartość ogółu wydatków rządowych państw członków Agencji wzrosła w od 2006 roku o 17,5 % (z 5303 do 6232 mld euro), a po uwzględnieniu inflacji wydatki rządowe wzrosły o 9,1 %. Trudno zatem zaakceptować tezę, że nadmierne (?) wydatki obronne były jedną z przyczyn kryzysu, zwłaszcza, że już przed jego rozpoczęciem średni udział wydatków obronnych w PKB wśród członków EDA był znacznie niższy od poziomu 2 %, zalecanego przez NATO i powszechnie uznawanego za wiarygodny punkt odniesienia.

Struktura wydatków

Badając strukturę wydatków obronnych członków EDA warto posłużyć się przyjmowanymi przez Agencję wskaźnikami (benchmarkami), mającymi służyć do oceny jakości wydatkowania środków na obronę przez członków Agencji. Wskaźniki te zostały przyjęte przez Radę Sterującą w 2007 roku i skupiają się przede wszystkim na ocenie wydatków inwestycyjnych, w tym wydatków na badania i rozwój, z uwzględnieniem europejskiej współpracy w dziedzinie obronności. Są one obliczane dla EDA całościowo i nie stanowią wiążących celami dla poszczególnych państw. Wskaźniki te kształtują się następująco:

1) 20 % udziału wydatków inwestycyjnych (wydatków na zakupy uzbrojenia i sprzętu wojskowego, włącznie z nakładami na badania i rozwój (R&D, B+R)) w ogóle wydatków obronnych

2) 2 % udziału wydatków na badania i nowe technologie (R&T)ⁱⁱ w ogóle wydatków obronnych

3) 35 % udziału wspólnych wydatków na zakupy nowego sprzętu i uzbrojenia w ogóle wydatków na zakupy nowego sprzętu i uzbrojenia

4) 20 % udziału wspólnych wydatków na badania i technologie w ogóle wydatków obronnych

W 2012 roku zanotowano postęp w spełnieniu jedynie jednego z czterech założeń – udziału wydatków na zakupy uzbrojenia i sprzętu wojskowego w wydatkach obronnych ogółem. Udział wydatków majątkowych w wydatkach obronnych ogółem wyniósł w 2012 roku 20,6 % i wzrósł o 1,2 punkta procentowego w stosunku do roku ubiegłego. Pozostałe wskaźniki znalazły się znacznie poniżej zakładanych wartości.

W świetle danych z raportu EDA szczególnie niepokojący jest spadek udziału nakładów na badania i technologie w wydatkach obronnych ogółem (1,02 % wobec 1,13 % w 2011 roku), zwłaszcza, że towarzyszył mu spadek nakładów na badania i rozwój o aż o 38 % wobec roku ubiegłego. Co więcej, zarówno wydatki na badania i rozwój jak i wydatki na R&T zanotowały w 2012 roku wartości najniższe od 2006 roku, a wartość nakładów na badania i rozwój w 2012 roku stanowiła jedynie 50 % nakładów z 2006 roku. Tak drastyczny spadek wydatków na badania i rozwój nie może zostać przyjęty obojętnie. Wręcz przeciwnie – zarówno z punktu widzenia sił zbrojnych, jak i przemysłu obronnego, realizacja nowych projektów rozwojowych jest konieczna dla utrzymania przewagi technologicznej w dłuższym okresie czasu. Od kilku lat daje się zauważyć znaczny wzrost dynamiki prowadzenia badań i projektów rozwojowych przez ChRL czy Federację Rosyjską, co przy utrzymaniu się trendu malejących nakładów na badania i rozwój wśród członków EDA może prowadzić do utraty zarówno zdolności do projekcji siły przez siły zbrojne, jak i utraty konkurencyjności przez europejski przemysł zbrojeniowy. 

Należy zwrócić uwagę, że pomimo malejącego poziomu wydatków obronnych ogółem, ,udaje się utrzymać wydatki na zakupy nowego sprzętu i uzbrojenia na podobnym poziomie, a nawet zanotować ich niewielki, nominalny wzrost. Widać wyraźnie, że członkowie EDA kontynuują realizację programów zakupu nowego sprzętu wojskowego i uzbrojenia, a lwia część oszczędności obciąża wydatki bieżące, w głównej mierze wydatki osobowe. Takie postępowanie może zostać uznane za racjonalne z punktu widzenia dbałości o zachowanie odpowiedniego poziomu nowoczesności wyposażenia sił zbrojnych w chwili obecnej, ale może zagrażać utrzymaniu właściwej liczebności sił zbrojnych oraz stosownego stopnia gotowości bojowej. W dłuższej perspektywie malejące nakłady na badania i rozwój doprowadzą, jak już wspomniano, do utraty przewagi technologicznej przez państwa zachodniej Europy.

Wydaje się, że to właśnie utrata przewagi technologicznej jest najgorszym z możliwych skutków wdrażanych właśnie cięć budżetowych. Mogłaby ona prowadzić do znacznych, trwałych i trudnych do odwrócenia zmian równowagi militarnej w Europie, a jej konsekwencje w wypadku pogorszenia się stabilności w Europie w dłuższym okresie czasu byłyby trudne do przewidzenia, zwłaszcza w kontekście zmniejszania zaangażowania Stanów Zjednoczonych w Europie i sygnalizowanej od dawna konieczności przejmowania przez Europejczyków odpowiedzialności za bezpieczeństwo na kontynencie czy w basenie Morza Śródziemnego.

Co dalej?

Analizując raport EDA za 2012 rok widać wyraźnie, że europejskie wydatki obronne maleją i jest to trend trwający co najmniej od kilku lat, wzmocniony dodatkowo przez kryzys gospodarczy. Cięcia wydatków obronnych są w pewnej mierze ubocznym efektem stabilnej sytuacji politycznej w Europie, zwłaszcza po zakończeniu konfliktu bałkańskiego. Ich zakres jednak już w chwili obecnej jest zbyt szeroki, negatywnie oddziałując zarówno na siły zbrojne członków EDA, jak i na podmioty przemysłu obronnego. W pewnym, ograniczonym stopniu efekt ograniczanych wydatków obronnych może być zamortyzowany przez inicjatywy podejmowane przez EDA, dotyczące rozwoju wspólnych zdolności obronnych (pooling and sharing) ale dalsze ograniczanie budżetów obronnych doprowadzi do utraty przewagi technologicznej przez siły zbrojne i przemysły obronne członków EDA i utraty ich zdolności bojowej.

Ostatnie lata przyniosły kilka wydarzeń, które obrazują, do czego mogą prowadzić tak drastyczne cięcia wydatków obronnych, jakie są wprowadzane obecnie w Europie. Przykładami są tu choćby przebieg operacji Unified Protector w Libii w 2011 roku, gdzie pomimo braku przeciwdziałania słabego technologicznie przeciwnika siły powietrzne państw europejskich musiały być wspierane przez Stany Zjednoczone, brak reakcji szwedzkich sił powietrznych na pozorowany atak rosyjskich Tu-22M3 na cele w Szwecji w marcu br., czy zwolnienia w koncernie EADS, wymuszone przez ograniczane zamówienia. Konsekwencje cięć budżetowych w dłuższej perspektywie czasu mogą być znacznie bardziej dotkliwe. Miejmy nadzieję, że w niedalekiej przyszłości niekorzystne dla europejskiej obronności trendy zostaną w końcu jeżeli nie odwrócone, to przynajmniej zahamowane. W innym wypadku zarówno możliwości sił zbrojnych, jak i potencjał przemysłowo – obronny członków EDA ulegać będą stopniowej, acz nieubłaganej degradacji.

Jakub Palowski

Przypisy: