Polska gotowa na kryzys? Szef BBN o zmianach w systemie kierowania obroną państwa

Maksymilian Dura: Czy zamysł powołania w czasie pokoju jednego kandydata na Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych i później przygotowywanie tej osoby do roli NDSZ z przekazywaniem kompetencji wpływania na dokumenty związane z obronnością nie jest wyraźnym wskazaniem, kto powinien zostać wybrany przez Prezydenta po tym, jak zostanie ogłoszony czas wojny?

Stanisław Koziej, szef BBN: Na początek uwaga do błędnej tezy, jaka znalazła się w pytaniu. Otóż tzw. kandydat na Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych (NDSZ) w myśl proponowanej ustawy, nie ma żadnych kompetencji władczych. W tym także możliwości bezpośredniego wpływania na dokumenty związane z obronnością. Ma natomiast obowiązek uczestniczenia w głównych przedsięwzięciach przygotowawczych do obrony państwa, tj. grach i ćwiczeniach strategicznych, planowaniu użycia Sił Zbrojnych oraz przygotowywaniu wojennego systemu dowodzenia. Sposób udziału w tych przygotowaniach nie jest regulowany ustawowo. Określi go Rada Ministrów, ale – co oczywiste – w swoim rozporządzeniu nie może nadawać kandydatowi żadnych kompetencji wychodzących poza ich ustawowy poziom. 

Natomiast istotą wskazania tzw. kandydata na NDSZ i zapewnienia mu możliwości stosownego przygotowania się do przyszłej roli, jest dostarczenie decydentom politycznym (Premierowi i Prezydentowi) kryteriów do podjęcia ostatecznej decyzji w sprawie mianowania NDSZ w czasie wojny. Ale ustawa nie może wyjść poza konstytucyjną regulację i z góry przesądzić, kogo Premier i Prezydent ostatecznie mianują gdy wybuchnie wojna i nastanie czas wojny. Można jednak zakładać, że istnieje dużą szansa (granicząca z pewnością), że w wyniku racjonalnego procesu decyzyjnego i przy proponowanych zapisach, wskazana będzie właśnie ta osoba, która zostanie zawczasu celowo przygotowana do roli Naczelnego Dowódcy.

Należy jednak podkreślić, że dopóki będzie obowiązywał obecny zapis konstytucyjny, dotąd nie bedzie można ustawowo, przed wojną, mianować NDSZ, ani też rozstrzygnąć definitywnie, kto nim zostanie. Ustawa zwiększa jedynie prawdopodobieństwo właściwego merytorycznie wyboru, optymalizuje ten proces w warunkach obowiązywania obecnej Konstytucji, ale tego wyboru nie przesądza.

Wcześniej, zgodnie z zapisem konstytucyjnym prezydent kierował obroną państwa w zakresie użycia sił zbrojnych przy pomocy Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych. Obecnie zgodnie z propozycją BBN: „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej kieruje obroną państwa w zakresie dotyczącym użycia Sił Zbrojnych przy pomocy Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego”. Zgodnie z logiką - w otoczeniu Prezydenta to właśnie Szef Sztabu Generalnego WP będzie osobą najbardziej kompetentną do kierowania obroną „… państwa”. W jakim zakresie BBN widzi wpływ Prezydenta RP (a więc Szefa Sztabu Gen. WP) na działanie NDSZ (np. poprzez akceptację planów działań, zatwierdzanie rozkazów, wyznaczanie sił itp.)? W jaki sposób ma się to technicznie odbywać: za pomocą technicznych środków łączności (np. drogą: Prezydent RP - Rada Ministrów - NDSZ), poprzez wspólne stanowisko dowodzenia, poprzez odprawy, itp.?

Niestety, znowu trzeba rozpocząć od korekty błędnej tezy zawartej w pytaniu, rzutującej na dalszą jego treść. Otóż Konstytucja nic nie mówi o kierowaniu obroną państwa przez Prezydenta. Tym samym także nic nie mówi o tym, że Prezydent czyni to przy pomocy NDSZ. Mało tego, Konstytucja stwierdza wyraźnie, że kompetencje NDSZ i zasady jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej określa ustawa.

Proponowana ustawa nie zmienia dotychczasowej zasady dotyczącej kierowania obroną państwa. W dalszym ciągu Prezydent kieruje tą obroną we współdziałaniu z Radą Ministrów. Doprecyzowuje się jedynie, że Prezydent rozpoczyna kierowanie z chwilą mianowania NDSZ, który podlegając mu bezpośrednio, będzie wykonywał jego decyzje dotyczące operacyjnego użycia sił zbrojnych w ramach obrony państwa.

Jak każdy decydent, Prezydent także musi mieć organ pomocniczy. A takim organem w sprawach wojska od oddziału przez wszystkie szczeble dowodzenia, aż do najwyższego poziomu państwowego zawsze był, jest i chyba będzie sztab. Do tej pory na potrzeby Prezydenta na jego stanowisku kierowania przewidywało się utworzenie na czas wojny zbiorczej, dodatkowej struktury o charakterze sztabowym. Obecnie – po wprowadzeniu reformy systemu dowodzenia – takiej potrzeby już nie ma, jako że rolę tę może pełnić właśnie Sztab Generalny. Tak jak żaden szef sztabu w dziejach wojskowości (poza pruskim epizodem za Moltkego), tak i nasz szef Sztabu Generalnego nie będzie dowodził, a będzie jedynie „prawą ręką” decydenta politycznego, czyli Prezydenta w kierowaniu obroną państwa w sprawach operacyjnego użycia sił zbrojnych. Będzie on np. opiniował i rekomendował decyzje Prezydenta w odniesieniu do propozycji i wniosków przedkładanych mu do akceptacji przez NDSZ. W tym sensie szef Sztabu Generalnego tak jak w czasie pokoju, tak w czasie wojny będzie – doradzając i pomagając strategicznie najwyższym władzom państwa – merytorycznie i proceduralnie najważniejszym organem wojskowym, wobec którego będzie się oczekiwało najwyższych kompetencji strategicznych.

Co do strony technicznej, proceduralnej, organizacji pracy sztabowej na stanowiskach kierowania – ustawa nie zajmuje się regulowaniem tych kwestii. Jest to ustalane w innych dokumentach planowania wojennego.

Jak pogodzi się sytuację, w której Prezydent kieruje obroną państwa a minister obrony narodowej swoją decyzja wyznacza Naczelnemu Dowódcy siły, jakie może do tego wykorzystać?

Konstytucja ustanawiając dwa organy władzy wykonawczej – Radę Ministrów i Prezydenta – z góry zakłada konieczność współdziałania między nimi we wszystkich sprawach, także obronnych. Rada Ministrów, a w jej imieniu MON, w czasie pokoju realizują proces przygotowania państwa i jego Sił Zbrojnych do funkcjonowania w czasie podwyższania gotowości obronnej państwa i w czasie wojny. Częścią tych przygotowań jest przygotowanie Sił Zbrojnych (mobilizacja, szkolenie, odtwarzanie zdolności do działań bojowych). Dlatego też to MON ma pełną wiedzę na temat tego, które oddziały, pododdziały i inne jednostki organizacyjne mogą być w danym momencie podporządkowane NDSZ z przeznaczeniem ich do realizacji określonych zadań operacyjnych w ramach obrony państwa. Należy przy tym zaznaczyć, że po wejściu w życie proponowanej ustawy Prezydent będzie miał na to także wpływ zatwierdzając wcześniej narodowe plany użycia sił zbrojnych do obrony państwa.

Aksjomatem jest, że Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych dowodzi siłami zbrojnymi. Czy nie jest logiczne, że Prezydent, który kieruje (z pomocą szefa Sztabu Generalnego WP) działaniem Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych dowodzi również siłami zbrojnymi?

To kwestia raczej terminologiczna: różnica między pojęciami „kierowanie” i „dowodzenie”. W moim rozumieniu kierowanie jest pojęciem szerszym, a dowodzenie odnosi się do władczych procesów wewnątrz sił zbrojnych: dowodzą żołnierze (będący dowódcami), nie cywile. Innymi słowy: dowodzenie to szczególny przypadek kierowania; niektóre (władcze) procesy kierowania w wojsku (wewnątrz wojska, realizowane przez żołnierzy-dowódców) to właśnie dowodzenie.

Ale oczywiście mogą być także inne interpretacje tych pojęć. Jak wszystko w terminologii, także to jest kwestią umowy.  

W związku z proponowanym wcześniejszym przygotowaniem kandydata na Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych czy kandydat na NDSZ będzie miał etat? Ile osób będzie z nim współpracowało (sekretariat, adiutantura, pomieszczenia, pojazdy służbowe, budżet – np. na podróże służbowe i diety) w czasie jego przygotowywania się do roli NDSZ w czasie pokoju? Czy kandydat na NDSZ będzie miał wpływ na obsadę stanowisk, które później będzie ewentualnie wykorzystywał tworząc swoje stanowisko dowodzenia?

Ustawa nie nakazuje tworzenia specjalnego etatu, a tym bardziej struktury obsługującej, dla osoby przewidzianej do mianowania na stanowisko NDSZ, tzw. kandydata na NDSZ. Nie ma takiej potrzeby. To będzie jedna z osób funkcyjnych w siłach zbrojnych i nie musi zajmować odrębnego stanowiska, które w dodatku mogłoby dublować w jakikolwiek sposób istniejące struktury dowodzenia siłami zbrojnymi w czasie pokoju. Przygotowaniem tzw. kandydata zajmować się będą, wskazane przez Radę Ministrów, różne podmioty wchodzące w skład systemu kierowania obronnością i dowodzenia siłami zbrojnymi, stosownie do swoich właściwości.

Kandydat na NDSZ nie ma żadnych władczych kompetencji, więc jego wpływ na wszelkie decyzje (kadrowe, organizacyjne, planistyczne itp.) może być jedynie pośredni. Dlatego jest szczególnie ważne, aby kandydatem tym została osoba mająca już w czasie pokoju kompetencje w sprawach wojennych. Obecnie jest to Dowódca Operacyjny, który właśnie m.in. odpowiada za przygotowanie już w czasie pokoju stanowiska dowodzenia dla NDSZ na czas wojny. On jest najbardziej naturalnym kandydatem na NDSZ. Ale gdyby decyzja Premiera i Prezydenta była inna, co jest oczywiście prawnie (konstytucyjnie) możliwe, wtedy Dowódca Operacyjny w sposób naturalny byłby szefem jego sztabu, czyli prawą ręką NDSZ. W ten sposób nowy system dowodzenia gwarantuje, niezależnie od decyzji politycznych, ciągłość dowodzenia operacyjnego w czasie pokoju, kryzysu i wojny. 

Jakie są wymagania w odniesieniu do kandydata na NDSZ (znajomość języków, doświadczenie w dowodzeniu, wykształcenie, itp.)?

Przepisy prawa dotyczące kandydata muszą być analogiczne do wymagań dotyczących powołania Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych. Konstytucja nie określa wymogów formalnych dla NDSZ, zatem ustawa zwykła tym bardziej nie może ich określać w stosunku do kandydata.  

W jaki sposób zamierza się pogodzić „podwójne” obowiązki szefa Sztabu Generalnego WP, który w czasie pokoju ma pomagać ministrowi obrony narodowej kierować działalnością MON i Sił Zbrojnych, a w czasie wojny, zgodnie z projektem ustawy ma pomagać Prezydentowi RP kierować obroną państwa? Co w tym czasie będzie z Ministerstwem Obrony Narodowej (kto będzie tam pomagał?), które w ramach Rady Ministrów ma współdziałać z Prezydentem w kierowaniu obroną państwa?

Szef Sztabu Generalnego WP w czasie pokoju doradza ministrowi obrony narodowej (pomaga) tak w zakresie ogólnej działalności Sił Zbrojnych RP (zakres odpowiedzialności Dowódcy Generalnego), jak i operacyjnego ich użycia (odpowiedzialność Dowódcy Operacyjnego). Kierowanie obroną państwa z wykorzystaniem Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i podległych mu Sił Zbrojnych jest niczym innym, jak operacyjnym użyciem tych sił, w tym przypadku – do obrony państwa. Nie ma w związku z tym potrzeby godzenia podwójnych obowiązków szefa Sztabu Generalnego. On dalej zajmuje się tymi samymi sprawami, tylko tę część zadań, która dotyczy strategicznych spraw użycia sił zbrojnych do obrony kraju realizuje nie na rzecz MON (jak czyni to w czasie pokoju), ale bezpośrednio na rzecz Prezydenta. Wynika to z faktu, że Prezydent wraz z mianowaniem NDSZ część swojego zwierzchnictwa nad siłami zbrojnymi (właśnie sprawy ich operacyjnego użycia) sprawuje bezpośrednio, bez pośrednictwa Ministra Obrony Narodowej. Wszystkie pozostałe, poza sprawami operacyjnego użycia sił zbrojnych, kompetencje i obowiązki szef Sztabu Generalnego w dalszym ciągu realizuje na rzecz Ministra Obrony Narodowej, pozostając zresztą cały czas w strukturach MON.

W ten sposób ustawa gwarantuje ciągłość instytucjonalną i ciągłość procesową wsparcia najwyższych władz państwa w sprawach obronności w czasie pokoju, kryzysu i wojny.

Czy założenie BBN, że obroną państwa kieruje Prezydent, współdziałając z Radą Ministrów, ponieważ Konstytucja nie pozwala na władzę jednego organu (nawet na czas wojny) nie jest jednoznaczne z tym, że nie będzie jednoosobowego dowodzenia obroną państwa? Kto w takim razie będzie podejmował decyzje w i według jakich procedur? Jaki będzie obiekt rozkazów i droga procesów decyzyjnych? Kto będzie podejmował ostateczną decyzją w sprawach spornych? Co będzie w sytuacji, jeżeli decyzja prezydenta nie zostanie zaakceptowana przez Radę Ministrów?

Kolejna korekta tezy ujętej w pytaniu: to że Prezydent kieruje obroną państwa współdziałając z Radą Ministrów, nie jest założeniem BBN. Potrzeba współdziałania wynika z Konstytucji, a kompetencja kierowania przez Prezydenta ujęta jest już prawnie od dawna w dotychczasowej ustawie. Istnieją tutaj także inne niezrozumiałe sformułowania. Rada Ministrów nie ma kompetencji do akceptowania lub nieakceptowania decyzji Prezydenta. Po prostu – dopóki nie będzie uzgodnienia, nie ma takiej decyzji formalnie. Kolejna sprawa: co to jest dowodzenie obroną? Dowodzi się raczej wojskami, nie procesem. Czy idzie tu o dowodzenie w sensie wojskowym? Jeśli tak, to ono jest zapewnione, bo dowodzenie wojskami w obronie państwa sprawuje jednoosobowo NDSZ. Jeśli zaś pod niejasnym pojęciem „dowodzenie obroną” kryje się kierowanie przez władze polityczne, to rzeczywiście: nie ma tu jednoosobowego kierowania, bo nie pozwala na to ustawa (musi być owe współdziałanie Prezydenta z Radą Ministrów, w szczególnych przypadkach – z Premierem).

W chwili obecnej istnieje wiele różnych regulacji ustawowych określających zależności kompetencyjne oraz zasady i procedury współdziałania Prezydenta, Rady Ministrów, Premiera, Ministra Obrony Narodowej w zakresie przygotowania państwa do obrony i kierowania tą obroną. Ale wypada się zgodzić, że dla szczególnych warunków czasu wojny właściwszy byłby bardziej jednoznaczny i jednorodny system kierowania. Jest to m.in. jeden z punktów do ewentualnego uwzględnienia w razie podjęcia politycznej decyzji o zmianach w Konstytucji.

Czy nie będzie powodować problemów sytuacja, w której kontrolę nad osobą najlepiej przygotowaną do dowodzenia (NDSZ) będzie sprawował Szef Sztabu Generalnego WP (a właściwie Prezydent RP z jego pośrednictwem), który przecież nie będzie do tej roli przygotowany lepiej, niż Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych?

Znowu błędne założenie pytania, zrównujące funkcję sztabową z dowódczą. To przecież zupełnie inne role. Na wszystkich szczeblach dowodzenia widać to wyraźnie: czym innym jest rola szefa sztabu, a czym innym rola dowódcy. Nie można ich utożsamiać. Szef sztabu nie dowodzi. Szef sztabu pomaga dowódcy na swoim szczeblu dowodzić podległymi dowódcami.

Na szczeblu państwa (w kierowaniu politycznym) szef Sztabu Generalnego pomaga decydentowi politycznemu (ministrowi obrony narodowej, rządowi, Prezydentowi) w kierowaniu podległymi dowódcami: Dowódcą Generalnym, Dowódcą Operacyjnym i w czasie wojny – Naczelnym Dowódcą. W razie zrozumienia tej podstawowej różnicy pytanie stanie się bezprzedmiotowe. Wiem, że kłopoty z tym zrozumieniem wynikają z naszej szczególnej, wyjątkowej w historii, praktyki ostatniego dwudziestoleciau. Trzeba to podkreślić – praktyki rozwiązania tymczasowego, przejściowego – związanego z potrzebą łagodnego, ewolucyjnego przejścia do systemu tzw. cywilnej kontroli nad SZ.

Jakie jednostki organizacyjne poza Siłami Zbrojnymi ma podporządkowywać Minister Obrony Narodowej Naczelnemu Dowódcy Sił Zbrojnych? Co będzie z jednostkami organizacyjnymi, które nie podlegają pod MON, a będą potrzebne do wykonania zadań przez NDSZ? (z „pozamilitarnej części systemu obronnego państwa”)?

Wśród jednostek organizacyjnych możliwych do podporządkowania Naczelnemu Dowódcy Sił Zbrojnych mogą znajdować się podmioty przewidywane bądź to ustawowo, bądź też na mocy decyzji Rady Ministrów do włączenia na czas wojny do MON, choćby jednostki zmilitaryzowane, np. Polska Agencja Żeglugi Powietrznej, czy też elementy wojskowych służb specjalnych. Pełniejsza odpowiedź na pytanie wymagałaby informacji, o jakich konkretnie jednostkach organizacyjnych myśli autor pytania.

Zgodnie z Konstytucją RP „Na czas wojny Prezydent Rzeczypospolitej, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, mianuje Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych”. Dla większości obserwatorów ten zapis wskazuje, że wyznaczony zostaje Naczelny Dowódca – a więc dowodzący wszystkimi osobami w Siłach Zbrojnych (nie ma równorzędnego dowódcy, o czym świadczy przymiotnik „Naczelny”) oraz na fakt, że dowodzi on całymi Siłami Zbrojnymi, a nie ich częścią. Jak powyższy zapis konstytucyjny jest interpretowany przez BBN?

Dla pełnej jasności tego pytania należy dodać, iż Konstytucja stwierdza wyraźnie, że kompetencje NDSZ i zasady jego podległości konstytucyjnym organom RP określa ustawa. Nie ma więc potrzeby intuicyjnego, potocznego czy gramatycznego rozumienia kompetencji NDSZ. Trzeba je po prostu określić w ustawie, jak nakazuje Konstytucja. I nic więcej. Zrozumiałe jest także, że powinno się je określić logicznie i zgodnie z potrzebami optymalnego kierowania i dowodzenia Silami Zbrojnymi, z zapewnieniem w szczególności jak najlepszych warunków ciągłości tego dowodzenia w czasie pokoju, kryzysu i wojny.

Właśnie logika i warunki praktyczne wskazują, że jeśli Prezydent ma kompetencje kierowania obroną państwa w czasie wojny, to kompetencje podporządkowanego mu organu, w tym przypadku NDSZ, muszą się mieścić w ramach kompetencji Prezydenta. Nie mogą być szersze w swoim zakresie merytorycznym. Dlatego NDSZ może dowodzić tymi siłami, które są wydzielone do prowadzenia operacji w ramach obrony państwa. Nie może mieć kompetencji wykraczających poza te zadania. Nie może w szczególności przejąć od Ministra Obrony Narodowej władztwa nad całymi siłami zbrojnymi, czyli w istocie stać się swego rodzaju Ministrem Obrony czasu „W”. Z takimi kompetencjami NDSZ nie mógłby przecież podlegać Prezydentowi, bo to musiałoby oznaczać przejęcie przez Prezydenta od Rady Ministrów pełnego władztwa nad siłami zbrojnymi. Obecna Konstytucja takiego rozwiązania („prezydenckiego resortu”) nie przewiduje. 

Czy zapis w nowej ustawie „Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych dowodzi Siłami Zbrojnymi” jest słuszny, jeżeli z założenia NDSZ dowodzi tylko wydzielonymi mu przez ministra Obrony Narodowej jednostkami wojskowymi?

Znów doprecyzujmy tezę wyjściową: w ustawie proponuje się zapis mówiący, że NDSZ dowodzi Siłami Zbrojnymi podporządkowanymi mu na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej stosownie do potrzeb obrony państwa. W zależności od potrzeb, czyli skali wojny, do obrony zaangażowana może być różna wielkość Sił Zbrojnych, teoretycznie także ich całość. Dlatego rozwiązanie ustawowe musi uwzględniać każdą możliwość. Wbrew niektórym opiniom i tezom Konstytucja wcale nie sugeruje, że NDSZ musi dowodzić razem ich całością. Gdyby taka była jednoznaczna intencja, użyty byłby termin „Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej”. Konstytucja w tym przypadku zatem nie mówi o całych Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, co jest jak najbardziej racjonalne, bo daje możliwość doprecyzowania tych kwestii w ustawie, do czego zresztą Konstytucja słusznie odsyła.

Zgodnie z uzasadnieniem do nowej ustawy: „Zadaniem Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych podporządkowanego bezpośrednio Prezydentowi RP jest bowiem prowadzenie operacji obronnej w celu odparcia zbrojnej napaści wyłącznie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W podporządkowaniu tego Dowódcy powinny zatem pozostawać jedynie te wojska oraz jednostki organizacyjne, które są niezbędne do prowadzenia działań o takim charakterze”. Kto będzie w takim razie nadzorował siły, które będą wykorzystywane do obrony terytoriów innych zaatakowanych państw NATO (np. krajów bałtyckich), w sytuacji, gdy później w Polsce zostanie ogłoszony stan wojny? Czy powołany wtedy NDSZ będzie miał pod swoją pieczą również siły tam wysłane, czy tez całkowitą kontrolę nad nimi przekaże się do NATO (problem uzupełniania sił, wysyłania wzmocnienia, amunicji – nie wszystko ma zamienniki w NATO, ewakuacji rannych itp.)?

Takich szczegółowych sytuacji można oczywiście generować wiele i formułować różne pytania, ale przecież nie na poziomie ustawy będą one rozstrzygane. To kwestia praktyki, doktryn, decyzji politycznych, organizacyjnych, uzgodnionych reguł współdziałania, standardów w NATO itp. Jeśli idzie o użycie naszych Sił Zbrojnych w ramach operacji NATO, sytuacja jest jasna od samego początku i obecna ustawa nic tu nie zmienia. Siły te wydzielane są w podporządkowanie operacyjne właściwych dowództw sojuszniczych i wykonują ich decyzje operacyjne, zresztą podobnie jak (w innych sytuacjach) wydzielane są w podporządkowanie naszego Dowódcy Operacyjnego lub (w czasie wojny) Naczelnego Dowódcy. To jest ten sam schemat postępowania, co nawiasem mówiąc zapewnia jednolite działanie w różnych warunkach i sytuacjach. Ustalenie relacji między NDSZ a dowództwami NATO leży oczywiście w kompetencjach władz polskich i może być rozstrzygane w procesie konsultacji, uzgodnień i wreszcie wspólnych decyzji w zależności od potrzeb.