3% PKB na obronę kartą przetargową Polski. Stawką nuklearne odstraszanie

Prezes PiS Jarosław Kaczyński zaapelował o działania „na rzecz włączenia Polski w amerykański system obrony atomowej” w niedawnym wywiadzie dla „Gazety Polskiej. W innym wywiadzie, dla Frankfurter Allgemeine Zeitung, stwierdził z kolei że powitałby z zadowoleniem stworzenie europejskiego systemu odstraszania jądrowego, o ile chodziłoby o poważną propozycję, zaznaczając że opowiada się za współpracą z USA m.in. ze względu na koszty takiego rozwiązania.

Prezes PiS daje więc jasny sygnał poparcia dla rozbudowy zdolności sojuszniczej obrony, także w zakresie broni nuklearnej, zarówno przez Europę jak i USA. Kwestię wzmocnienia zdolności odstraszania jądrowego NATO podniósł też wcześniej podsekretarz stanu w MON Tomasz Szatkowski, a na znaczenie systemu Nuclear Sharing zwracał uwagę m.in. minister Witold Waszczykowski (np. podczas konferencji GLOBSEC 2016), choć ostatnio mówił w Polskim Radiu, że Warszawa nie znajdzie się wśród krajów objętych tym systemem.

Jarosław Kaczyński zaznaczył też, że jest zwolennikiem zwiększenia wydatków obronnych Polski do 3% PKB, o czym wcześniej mówił także szef MON Antoni Macierewicz. Paradoksalnie kluczowe dla uzyskania nuklearnego parasola przez Polskę może być połączenie kwestii jądrowego odstraszania z deklaracją podniesienia wydatków na obronę narodową o połowę w stosunku do spełnianego przez Polskę wymogu NATO. Może ona bowiem być wykorzystana jako silny atut, szczególnie w bilateralnych relacjach ze Stanami Zjednoczonymi, zwłaszcza biorąc pod uwagę „transakcyjne” pojmowanie polityki przez administrację Trumpa.

Oczywiście, ewentualne rozmieszczenie na terenie Polski broni jądrowej w systemie Nuclear Sharing, czy na przykład dostosowanie polskich F-16 do jej przenoszenia napotkałoby na opór, przede wszystkim ze strony państw zachodnich jak Francja i Niemcy. Pośrednio wskazuje na to choćby wypowiedź zastępcy sekretarza generalnego NATO Rose Gottemoeller, która odniosła się do ewentualnego stworzenia europejskiego systemu odstraszania (w nawiązaniu do wypowiedzi dla „FAZ”).

Gottemoeller sprzeciwiła się tej koncepcji, wskazując m.in. że rozwój „nowych broni jądrowych” nie służy stabilizacji i bezpieczeństwu. Jeszcze przed objęciem funkcji, w trakcie sprawowania władzy przez administrację Obamy wielokrotnie wypowiadała się jednak sceptycznie o broni nuklearnej. Również szef niemieckiego MSZ Sigmar Gabriel sprzeciwił się wzmacnianiu/budowie europejskiego systemu jądrowego odstraszania. Sprzeciw Niemiec czy Francji wobec „Nuclear Sharing” w Polsce jest raczej przesądzony.

Sprzeciw krajów zachodnich ma związek m.in. z zawartym w 1997 roku porozumieniem między Moskwą a Sojuszem Północnoatlantyckim, w którym NATO zobowiązywało się do zaniechania rozmieszczania broni jądrowej na terytorium nowo przyjętych krajów członkowskich. Taka deklaracja, w przeciwieństwie do zapisów dotyczących rozmieszczenia sił konwencjonalnych nie była warunkowana utrzymaniem „obecnego i przewidywalnego środowiska bezpieczeństwa”.

Nowe kierownictwo Białego Domu i Pentagonu zamierza przeprowadzić przegląd swoich zdolności w zakresie broni jądrowej. Jako jeden z możliwych scenariuszy bierze się pod uwagę rozszerzenie zakresu użycia systemów taktycznych (ładunków o niewielkiej sile). Właśnie takie systemy są używane w systemie „nuclear sharing”, bo o wyrzutniach rakiet międzykontynentalnych czy bazach bombowców z oczywistych względów nie może być mowy.

Oczywiście jest obecnie zdecydowanie za wcześnie, aby przesądzać o wynikach przeglądu, ale już sama jego realizacja daje pewne podstawy do podejmowania działań w celu zacieśnienia współpracy z USA. Obecność „jastrzębi” w Pentagonie jest okazją dla Polski, która jednak potrzebuje odpowiedniego atutu, aby zachęcić do wprowadzenia korzystnych dla siebie, ale kontrowersyjnych dla innych sojuszników zmian.

Jedną z możliwych dróg do osiągnięcia tego celu jest wzmocnienie pozycji Polski w NATO poprzez skokowe zwiększenie zdolności obronnych, tak aby Warszawa była w większym stopniu „dawcą”, a w mniejszym „biorcą” bezpieczeństwa. Co równie ważne, deklaracja o zwiększeniu wydatków obronnych do 3% PKB (co postulował prezez PiS w wywiadzie dla „Gazety Polskiej”) idzie w parze z żądaniami strony amerykańskiej, mającej przecież decydujący głos w NATO, o zwiększeniu wkładu sojuszników do wspólnej obrony. Skoro bowiem Polska przeznaczałaby „ponadstandardowy” wkład w system obrony, to mogłaby również – „w zamian” liczyć na szersze wsparcie USA.

Włączenie Polski w system jądrowego odstraszania powinno się wiązać z uzyskaniem przez Warszawę większej autonomii, jeśli chodzi o zdolności konwencjonalne. Chodzi tutaj zarówno o względy operacyjne jak i polityczne. Konieczne byłoby bowiem skuteczne i trwałe zabezpieczenie miejsc i obszarów na których jest rozmieszczona broń jądrowa – w tym przed zmasowanymi uderzeniami rakietowo-lotniczymi skoordynowanymi z atakami cybernetycznymi czy sił specjalnych i ograniczenie do minimum ryzyka przejęcia tych baz drogą konwencjonalnej inwazji.

Zwiększenie potencjału obronnego Polski automatycznie wiązałoby się też z umocnieniem pozycji naszego kraju w NATO i wiarygodności sojuszniczej. Obok relacji z USA, sojusznicy byliby bardziej skłonni do ustępstw wobec Polski, gdyby Warszawa mogła samodzielnie odegrać większą rolę np. w ochronie państw bałtyckich, czy nawet zachodniej Europy (choćby przed rosyjskim atakiem rakietami manewrującymi). Do tego jest potrzebne właśnie skokowe zwiększenie budżetu na obronę, gdyż poziom 2% PKB umożliwia modernizację relatywnie nielicznych Sił Zbrojnych RP tylko w ograniczonym zakresie i to rozłożone w czasie.

Deklaracje dotyczące możliwego zwiększenia wydatków obronnych znacznie powyżej 2% PKB były jednak składane przez przedstawicieli rządu Prawa i Sprawiedliwości. Przykładowo, szef MON Antoni Macierewicz zapowiedział tuż po szczycie NATO w Warszawie: „Pan prezes słusznie mówił (...), że aby odbudować armię w takim wymiarze, w którym byłaby ona zdolna do skutecznej, samodzielnej obrony polskiego terytorium, potrzebne jest co najmniej 3 proc. (PKB) nakładów na armię”.

Również premier Beata Szydło zapowiedziała zwiększanie wydatków na obronę narodową, zaznaczając, że jeszcze w 2017 roku powinny one wynosić 2% PKB zgodnie z metodologią NATO. Polskie przepisy odnoszą się bowiem do roku ubiegłego, a nie bieżącego, przez co zmiana zasad obliczania powoduje niewielki wzrost wydatków na obronę narodową. W praktyce będzie on realizowany poprzez przeznaczenie dodatkowych środków na bardzo potrzebny zakup samolotów VIP. Rezerwa na ten cel została ustanowiona specjalną uchwałą Rady Ministrów.

W praktyce proces zwiększania wydatków obronnych powyżej 2% PKB powinien się rozpocząć od 2018 roku, co sygnalizował również szef MON Antoni Macierewicz. Przedstawiciele rządu zaznaczają też, że dynamika wydatków obronnych będzie zależna od kondycji finansowej państwa.

Propozycja zwiększania nakładów na obronę znalazła się też w projekcie Strategii na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju. Dokument ten zakłada zwiększenie wydatków do poziomu 2,5% do 2030 roku, przy osiągnięciu „pośredniej” wartości 2,2% PKB w roku 2020. Jednakże, dokładna „ścieżka” określająca schemat dochodzenia do tych poziomów ma być przyjęta dopiero po zatwierdzeniu samej strategii. Na razie budżet MON na 2017 rok przewiduje kwotę 2,01% PKB z roku ubiegłego (podwyższenie wynika z rezerwy na zakup samolotów VIP). Jednocześnie zredefiniowany Plan Modernizacji Technicznej został przygotowany w oparciu o obowiązujący obecnie poziom 2% PKB.

Jak widać, skokowe podwyższenie wydatków obronnych (do 2,5% czy 3% PKB) będzie możliwe tylko w długim okresie. Kluczowe znaczenie może tu mieć budżet na 2018 rok, gdyż to właśnie wtedy – według wcześniejszych deklaracji rządu – powinien się rozpocząć proces zwiększania wydatków znacznie powyżej 2% PKB. Jeżeli natomiast cele krótkoterminowe (np. 2,2% PKB w 2020 roku) nie będą osiągane, w praktyce bardzo mocno utrudni to zwiększenie wydatków również w kolejnych latach, choćby z uwagi na „przyzwyczajenie” systemu finansów publicznych, czy nieuniknione problemy strukturalne.

Należy jasno powiedzieć, że potrzeba podwyższenia wydatków obronnych znacznie powyżej 2% PKB nie powinna budzić wątpliwości. Obecny poziom nakładów jest niewystarczający do dokonania generacyjnej wymiany sprzętu posowieckiego w satysfakcjonującym horyzoncie czasowym. Świadczy o tym choćby brak uwzględnienia w okresie planowania PMT nowych myśliwców wielozadaniowych, czy (pośrednio) upubliczniane w ubiegłym roku informacje o przesunięciach w czasie programu obrony powietrznej Narew.

Można postawić tezę, że „ścieżka” zwiększania wydatków obronnych zawarta w projekcie „Strategii” umożliwiłaby wymianę posowieckiego sprzętu na bazie obecnych struktur armii – przynajmniej w pierwszych latach, ale dopiero poziom 3% PKB pozwoliłby na istotne zwiększenie potencjału wojsk operacyjnych zarówno pod względem jakościowym jak i ilościowym (jak np. postulowane przez dr Artura Jagnieżę na łamach Defence24.pl stworzenie dodatkowej dywizji). A to może być kluczowe dla uzyskania przez Polskę korzystniejszej pozycji, jeśli chodzi o system odstraszania.

Czytaj więcej: Polska potrzebuje dodatkowej dywizji [OPINIA]

Plan zwiększania wydatków obronnych może jednak kolidować z innymi programami, wywierającymi wpływ na system finansów publicznych. Przykładowo, koszt obniżenia wieku emerytalnego – które w 2018 roku po raz pierwszy będzie obowiązywało przez pełen cykl budżetowy – został oszacowany na 0,4% PKB rocznie. Nie jest więc wykluczone, że znaczne zwiększenie nakładów na obronę, w tym szczególnie do wysokości 3% PKB (nawet w perspektywie 10 lat), wymagałoby przeglądu planów rządu w innych obszarach.

Nie jest też tajemnicą, że Rosja rozwija swoje systemy niestrategicznej broni jądrowej, zarówno w sensie jakościowym jak i ilościowym. Moskwa złamała też traktat INF, o pociskach średniego zasięgu. Dlatego NATO powinno dysponować realnymi i wykonalnymi – tak z operacyjnego jak i politycznego punktu widzenia – planami odparcia podobnego ataku.

Łączy się z tym też potrzeba dysponowania odpowiednim zakresem środków przenoszenia broni jądrowej (w praktyce dotyczy to przede wszystkim USA). Warszawa jest objęta gwarancjami bezpieczeństwa wynikającymi z dokumentów NATO, ale ich rozszerzenie o fizyczny udział w Nuclear Sharing mogłoby wzmocnić jej pozycję i całą flankę, zwłaszcza jeśli zostanie włączone w wiarygodny i silny system konwencjonalnej obrony.

Dlatego rola Polski w systemie nuklearnego odstraszania NATO nie powinna być tematem tabu. Jeszcze na szczycie w Warszawie potwierdzono znaczenie programu Nuclear Sharing. Zaznaczono jednocześnie, że okoliczności w których Sojusz mógłby użyć broni nuklearnej są „bardzo odległe”. Jednakże, stwierdzono że wykorzystanie broni jądrowej przeciwko krajom NATO oznaczałoby „fundamentalną” zmianę charakteru ewentualnego konfliktu. Sojusz natomiast dysponuje środkami, które mogą spowodować u agresora koszt znacznie przewyższający korzyści z potencjalnej agresji.

Polska może wzmocnić swoją pozycję, jeżeli umiejętnie wykorzysta sytuację międzynarodową. Już obecnie jest wymieniana jako jedno z państw spełniających kryterium wydawania 2% PKB na obronę narodową. Podwyższenie tego pułapu do 3% PKB z pewnością spotkałoby się z aprobatą administracji Trumpa, zwracającej uwagę na kwestię wkładu finansowego i podziału obciążeń w NATO, a także na „transakcyjny” charakter jej polityki międzynarodowej. Nie bez znaczenia może być też rozszerzenie współpracy przemysłowej z USA, naturalne w wypadku zintensyfikowania procesu modernizacji armii. Rozszerzenie polskich zdolności w wyniku zwiększenia budżetu obrony może też pozwolić przełamać opór europejskich sojuszników przed takim rozwiązaniem.

Zwiększenie wydatków na obronę do 3% PKB może być elementem swoistej „wymiany” z USA, w efekcie której Polska otrzyma bezpośredni dostęp do systemu nuklearnego odstraszania i tym samym skokowo zwiększy swoje bezpieczeństwo. Wymaga to jednak umiejętnej dyplomacji, zarówno w kontaktach bilateralnych, jak i w NATO, oraz podejmowania trudnych decyzji politycznych dla uwiarygodnienia składanych deklaracji. Stawką może być jednak bezpieczeństwo kraju na najbliższe kilkadziesiąt lat.

Na terytorium części państw zachodnich, w tym Niemiec, Włoch, Belgii czy Holandii rozmieszczone są amerykańskie bomby jądrowe B61, które w sytuacji zagrożenia mogą zostać udostępnione tym krajom w ramach programu Nuclear Sharing. One zaś dysponują samolotami dostosowanymi do ich przenoszenia (F-16 lub Tornado, w przyszłości również F-35A). Polskie myśliwce F-16 nie są dostosowane do przenoszenia broni jądrowej. W 2014 roku wzięły jednak po raz pierwszy udział w ćwiczeniach certyfikujących sojuszniczy system nuklearnego odstraszania Steadfast Noon (najprawdopodobniej wykonując zadania wsparcia).