Ustawa o obronie Ojczyzny: Finansowanie Wojska Polskiego po nowemu [ANALIZA]

Projekt zapowiedzianej przez wicepremiera Jarosława Kaczyńskiego i ministra obrony narodowej Mariusza Błaszczaka Ustawy o obronie Ojczyzny został w dniu 12 listopada 2021 roku opublikowany na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji, a równocześnie skierowany do międzyresortowych konsultacji. Wymienione w piśmie przewodnim do projektu ustawy, organy władz państwowych mają czas zaledwie do 23 listopada 2021 roku na zajęcie swojego stanowiska dotyczącego proponowanych zapisów ustawy. Brak takiego stanowiska zostanie uznany za uzgodnienie treści projektu. Projekt ustawy jest zgodny z jej głównymi założeniami przedstawionymi na konferencji prasowej w dniu 26 października 2021 roku.

Ustawa dość istotnie zmienia źródła, wielkość i zasady finansowania MON. Po wejściu jej w życie, a planowane jest to z dniem 1 lipca 2022 roku, utraci moc szereg dotychczas obowiązujących ustaw, a w śród nich Ustawa z 25 maja 2001 roku o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych RP.

Nowa ustawa przewiduje zwiększenie finansowania potrzeb obronnych RP. Corocznie ma na nią być przeznaczane:

• w 2022 roku – 2,2 proc. PKB;
• w 2023 roku – 2,3 proc. PKB;
• w 2024 i 2025 roku – 2,4 proc. PKB;
• w 2026 roku i latach następnych – 2,5 proc. PKB.

Ustawa przewiduje zdecydowane (o 4 lata) przyśpieszenie osiągnięcia wydatków w wysokości 2,5 % PKB. Obecnie obowiązują następujące wartości wynoszą:

• w latach 2022-2023 – 2,2 % PKB;
• w latach 2024-2025 – 2,3 % PKB;
• w latach 2026-2029 – 2,4 % PKB;
• w 2030 roku i kolejnych – 2,5 % PKB.

Na dzisiaj ocenia się, iż zwiększenie powyższych współczynników wydatków obronnych przełoży się na następujące kwoty:

• w 2023 roku – dodatkowe 2,9 mld zł;
• w 2024 roku – dodatkowe 3,076 mld zł;
• w 2025 roku – dodatkowe 3,256 mld zł;
• w 2026 roku – dodatkowe 3,455 mld zł;
• w 2027 roku – dodatkowe 3,661 mld zł;
• w 2028 roku – dodatkowe 3,877 mld zł;
• w 2029 roku – dodatkowe 4,097 mld zł.

Łącznie przyśpieszenie dojścia do poziomu 2,5 proc. PKB da budżetowi obronnemu dodatkowe 24,321 mld zł (według dzisiejszych prognoz dotyczących wzrostu polskiego PKB). Wartość PKB ma dotyczyć danego roku, w którym wydatki są planowane.

Wydatki obronne będą składać się z części budżetu 29 – Obrona narodowa oraz z wydatków w dziale obrona narodowa w innych częściach budżetu. Udział wydatków majątkowych musi wynosić co najmniej 20 proc. całości wydatków obronnych. Minister Obrony Narodowej w trakcie planowania wydatków na modernizację techniczną wojska ma uwzględniać polski przemysłowy potencjał obronny oraz wydatki na badania naukowe i prace rozwojowe w dziedzinie obronności państwa. Z porządku prawnego zniknie wymóg przeznaczania 2,5 proc. wydatków obronnych na badania i rozwój. Ostatnio wymóg ten był spełniany tylko w planach. Realizacja budżetu na badania i rozwój była już inna i mocno odbiegała od tych 2,5 proc. Prawdopodobnie z tego powodu wymóg ten nie znalazł się w projekcie nowej ustawy.

Programy wieloletnie dla których Rada Ministrów wskazała Ministra Obrony Narodowej jako wykonawcę, są finansowane poza wymienionymi wielkościami PKB w danym roku. W praktyce oznacza to, iż finansowanie programu wieloletniego „Wyposażenie Sił Zbrojnych RP w czołgi” ustanowionego uchwałą Rady Ministrów nr 89/2021 z dnia 9 lipca 2021 roku zwiększy poziom wydatków obronnych w każdym roku, w którym będzie realizowany (finansowany) zakup czołgów M1A2 SEPv3 Abrams.

Rada Ministrów co 4 lata ma określać szczegółowe kierunki przebudowy i modernizacji technicznej Sił Zbrojnych RP na kolejny 15-letni okres planistyczny. Dokonywać tego będzie na podstawie określanych przez Prezydenta RP głównych kierunków rozwoju Sił Zbrojnych RP oraz ich przygotowań do obrony państwa oraz polskich zobowiązań w ramach planowania obronnego NATO. Na podstawie tego dokumentu Minister Obrony Narodowej opracowuje i wyprowadza swoim zarządzeniem program rozwoju Sił Zbrojnych. Program ten określa zadania dotyczące modernizacji wyposażenia wojska, zamierzenia w zakresie systemów obronnych, zobowiązań wynikających z umów lub porozumień międzynarodowych, gromadzenia i utrzymywania zapasów środków bojowych i materiałowych, szkolenia, dyslokacji jednostek wojskowych, rozwoju infrastruktury wojskowej, polityki kadrowej, rekonwersji i kształcenia kadr.

Program określa również liczebność i skład bojowy poszczególnych elementów Sił Zbrojnych. Projekt ustawy nie zawiera żadnych zapisów dotyczących zapowiadanego zwiększenia liczebności Sił Zbrojnych do co najmniej 250 tys. żołnierzy zawodowych i 50 tys. żołnierzy terytorialnej służby wojskowej. Realnie liczebność ta będzie ustalana przez Ministra Obrony Narodowej w kolejnych edycjach programu rozwoju Sił Zbrojnych.

Zgodnie z zapowiedziami ustawa wprowadzi istotne zmiany w źródłach finansowania wydatków obronnych. Będą nimi budżet państwa, nowo tworzony Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych oraz przychody ze zbycia akcji lub udziałów spółek przemysłowego potencjału obronnego. Ustawa likwiduje obecnie istniejący Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych. Środki finansowe, które będą na stanie likwidowanego funduszu staną się na mocy proponowanej ustawy środkami finansowymi nowego Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych. Fundusz ten zostanie utworzony w Banku Gospodarstwa Krajowego. Wydatki funduszu będą przeznaczane na realizację programu rozwoju Sił Zbrojnych oraz na wykup i zapłatę odsetek od obligacji emitowanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego (na rzecz funduszu) oraz pokrycie kosztów samej ich emisji. Nowy fundusz będzie miał wiele źródeł wpływów. Najważniejszymi z nich będą:

• wpłaty z budżetu państwa;
• wpływy ze skarbowych papierów wartościowych, o których mowa w art. 52 (przekazywanych funduszowi przez ministra właściwego do spraw finansów na wniosek MON);
• środki z wyemitowanych obligacji, o których mowa w art. 54 ust. 1 (emitowanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego);
• wpłata z zysku Narodowego Banku Polskiego;
• środki przekazywane przez Fundusz Przeciwdziałania COVID-19, pochodzące z emisji obligacji organizowanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego na rzecz Funduszu;
• wpływy za wsparcie udzielone wojskom obcym oraz udostępnianie im poligonów oraz za specjalistyczne usługi wojskowe;
• przychód z Agencji Mienia Wojskowego i środki uzyskane ze sprzedaży mienia przez tę agencję;
• odszkodowania lub kary umowne oraz zwrócone zaliczki, gwarancje, zabezpieczenia oraz inne środki otrzymane w toku realizacji umów, zawartych na rzecz Sił Zbrojnych i dotyczących zakupu sprzętu wojskowego, usług związanych z modernizacją, modyfikacją, naprawą lub remontem sprzętu wojskowego, badań naukowych i prac rozwojowych w zakresie sprzętu wojskowego oraz usług i robót budowlanych związanych z rozwojem infrastruktury wojskowej;
• wpływy z wpłat lub darowizn od podmiotów prawa publicznego oraz inne darowizny, spadki i zapisy;
• środki wnoszone przez inne państwa członkowskie Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w ramach refundacji wydatków poniesionych przez RP na zadania realizowane w ramach Programu Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Dziedzinie Bezpieczeństwa (NSIP);
• zwrot podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego otrzymany przez organy wojskowe z tytułu realizacji zadań na rzecz sił zbrojnych USA na podstawie Umowy między Rządem RP a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki o wzmocnionej współpracy obronnej, podpisanej w Warszawie dnia 15 sierpnia 2020 roku oraz z tytułu udzielonego wsparcia pozostałym wojskom obcym;
• wpływy z innych tytułów.

Utworzenie nowego funduszu i to w Banku Gospodarstwa Krajowego da wiele nowych możliwości, ale również stwarza nowe zagrożenia. Pozytywną stroną tego rozwiązania jest to, iż środki w funduszu nie będą musiały być wydatkowane w danym roku kalendarzowym i będą dostępne w kolejnych latach. Fundusz będzie zasilany z budżetu państwa środkami ustalanymi w każdym roku przez Radę Ministrów i Ministra Obrony Narodowej. Środki te oczywiście będą obciążały budżet państwa, ale inne znaczące wpływy funduszu już nie. Minister Finansów będzie mógł, na wniosek Ministra Obrony Narodowej przekazywać do funduszu skarbowe papiery wartościowe.

Będą one mogły być emitowane specjalnie na potrzeby finansowania wydatków obronnych. Papiery te będą w przyszłości wykupowane przez emitenta. Wydaje się jednak, że najwygodniejszą i największą formą pozyskania środków będzie emisja obligacji bezpośrednio przez Bank Gospodarstwa Krajowego, czyli „właściciela” nowego funduszu. Mogą to być obligacje krajowe i zagraniczne. Będą one objęte gwarancją Skarbu Państwa, ale ich wykup z odsetkami w przyszłości będzie należał do banku.

Rozwiązanie to ma również swoje złe strony. Najważniejszą jest to, że papiery skarbowe i obligacje Banku Gospodarstwa Krajowego będzie trzeba w przyszłości wykupić. Środki na to łącznie z należnymi odsetkami będą musiały pochodzić z przyszłych budżetów państwa lub emisji kolejnych papierów skarbowych lub obligacji. Obligacje te nie będą zaliczane do deficytu budżetu. Będzie to dawało możliwość zadłużania się ponad ustalone prawem granice deficytu. O ile w danym roku budżetowym będzie to wygodne, bo da środki na wydatki, to za kilkanaście lat ich spłata będzie i tak powodowała zwiększenie deficytu lub realne zmniejszenie przyszłych wydatków. Takie kredytowanie armii, jak każde inne kredytowanie, jest wygodne w czasie jego zaciągania, ale nie w czasie jego spłacania.

Obecny Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych i nowy Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych działają na podstawie corocznych planów finansowych. Plan obecnego funduszu stanowi załącznik do ustawy budżetowej i razem z nią jest procedowany oraz uchwalany przez Sejm i Senat, a podpisywany przez Prezydenta. Projekt planu finansowego nowego funduszu na rok 2022 przygotuje już Bank Gospodarstwa Krajowego i uzgodni go z Ministrem Finansów, a zatwierdzi go Minister Obrony Narodowej. Jeśli ustawa o obronie Ojczyzny wejdzie w życie z dniem 1 lipca 2022 roku, plan nowego funduszu na 2022 rok zostanie zatwierdzony dopiero w drugiej połowie 2022 roku. Do tego czasu, według projektu ustawy, będzie obowiązywał plan finansowy Funduszu Modernizacji Sił Zbrojnych na rok 2021. Na razie nie wiadomo dlaczego na rok 2021, a nie na 2022, który jest załącznikiem do procedowanej Ustawy budżetowej na 2022 rok.

Projekt nowej ustawy precyzuje możliwość udzielania zaliczek na poczet wykonania zamówień, których przedmiotem jest sprzęt wojskowy, uzbrojenie lub roboty budowlane i usługi związane z wykonywaniem robót budowlanych, które nie zostały zawarte na podstawie zamówień publicznych. Po wniesieniu przez wykonawcę ustalonych wcześniej zabezpieczeń wysokość jednorazowej zaliczki może wynosić do 33 proc. wartości wynagrodzenia. Dodatkowo można udzielić kolejnych zaliczek pod warunkiem, iż w ramach realizacji zamówienia wykonawca rozliczy środki z poprzednich i wykaże, że zaangażował już całość udzielonych zaliczek. Rozwiązanie to jest niezwykle istotne, szczególnie w przypadku krajowych firm, które z reguły nie dysponują wolnymi środkami finansowymi, które można przeznaczyć na realizację zamówienie i odzyskać dopiero po zakończeniu zlecenia.

Nowością ustawy będzie możliwość nabywania sprzętu wojskowego w celu przekazania go w leasing Siłom Zbrojnym. Będą to mogły robić spółki przemysłowego potencjały obronnego, Agencja Rozwoju Przemysłu, Polski Fundusz Rozwoju, agencje wykonawcze oraz inne państwowe osoby prawne. Raty za leasing będą pokrywane z budżetu państwa lub z Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych. Pozyskiwanie sprzętu wojskowego również w ramach realizacji umów międzynarodowych będzie mogło mieć formę leasingu. Z formalno-prawnego punktu widzenie sprzęt wojskowy pozyskany w drodze leasingu będzie własnością Sił Zbrojnych (a nie leasingodawcy). Jest to kolejna metoda „kredytowania” technicznej modernizacji wojska. Umożliwi ona zawieranie umów na przekazanie w leasing praktycznie „od ręki” nowego lub używanego sprzętu. Polska będzie spłacać na bieżąco tylko raty leasingu. Zawierając umowę leasingową zostanie ustalone czy na koniec ustalonego okresu czasu będzie istniała możliwość wykupienia sprzętu.

Jeśli tak, to będzie można to zrobić i sprzęt wojskowy stanie się na stałe własnością Sił Zbrojnych, a jeśli nie będzie takiej możliwości lub Polska nie będzie chciała skorzystać z prawa wykupu to wróci on do leasingodawcy. Oczywiście to bardzo wygodne dla MON rozwiązanie ma istotne wady. Leasing uzbrojenia będzie umożliwiał praktycznie natychmiastowe jego pozyskanie (jeśli będzie fizycznie dostępne) w chwili pojawienia się np. nagłej potrzeby operacyjnej. W następnych latach będzie trzeba ponosić koszty rat leasingu, jego bieżącej eksploatacji i napraw. Zdecydowanie lepszym rozwiązaniem jest dokonywanie zakupów w zaplanowany i przemyślany sposób. Ostatnie lata pokazały nam, iż nagle pojawiają się niezaplanowane zakupy i są one przeważnie uzasadniane nagłą potrzebą operacyjną, a opinia publiczna często nie poznaje szczegółów powstania tych potrzeb.

W ostatnich latach ustawy przekazane już do międzyresortowych uzgodnień przeważnie przechodzą je, a później procedowanie w Sejmie i Senacie bez większych zmian. Prawdopodobnie będzie tak również z Ustawą o obronie Ojczyzny. Można się spodziewać co najwyżej drobnych i raczej kosmetycznych zmian, niż zmian zasadniczych. W związku z tym wydaje się, że 1 lipca 2022 roku wejdzie ona w życie. Da ona Radzie Ministrów i Ministrowi Obrony Narodowej potężny instrument ułatwiający przeprowadzenie szybkiego unowocześnienia Sił Zbrojnych RP. Pozostanie tylko obserwowanie czy ustawa ta będzie wykorzystywana w sposób efektywny i czy nie doprowadzi ona Polski do zbyt wielkiego zadłużenia, które może być nadmiernym obciążeniem dla państwa.