„Specjalne” pieniądze na obronę przed Rosją. Od amerykańskiego Lend Lease do polskiego Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych [KOMENTARZ]

Wojna na Ukrainie - raport specjalny Defence24.pl

Rosyjska agresja na Ukrainę spowodowała bezprecedensowe zwiększenie wsparcia dla Ukrainy, ale i wzrost nakładów na obronę po obu stronach Atlantyku. Stosowane są w tym celu specjalne instrumenty, pozwalające zwiększać wydatki w ciągu roku budżetowego, lub wykorzystywać instrumenty inne, niż standardowe by zapewnić pomoc Ukrainie oraz zwiększać własne wydatki obronne.

Stany Zjednoczone.

Prezydent USA Joe Biden podpisał niedawno ustawę "Ukraine Democracy Defense Lend-Lease Act of 2022.". Ustawa ta, wzorowana na rozwiązaniu, jakie funkcjonowało w czasie II wojny światowej, pozwala na bardziej elastyczne wypożyczanie i przekazywanie uzbrojenia sojusznikom Stanów Zjednoczonych. W zakresie wsparcia Ukrainy nie obowiązuje już bowiem 5-letni maksymalny okres, na jaki sprzęt zostaje wypożyczony, nie ma też zobowiązania do zwrotu Stanom Zjednoczonym wszystkich kosztów związanych z wypożyczeniem sprzętu. Dodajmy jeszcze, że w czasach II wojny światowej USA przekazały wyposażenie o wartości nominalnej 50,1 mld USD, ale po uwzględnieniu inflacji byłoby ono warte 690 mld USD, czyli niemal tyle, ile wynosi roczny budżet obronny USA (ponad 750 mld USD w roku fiskalnym 2022). Ponad jedną piątą z tej kwoty otrzymał były ZSRR, a najwięcej bo ponad 60 proc. Zjednoczone Królestwo.

Inicjatywa związana z obecną ustawą Lend-Lease wyszła ze strony Kongresu i została zaakceptowana przez administrację, choć ta jak na razie używa innych instrumentów do wsparcia Ukrainy. Chodzi między innymi o tzw. drawdown, czyli nieodpłatne przekazywanie, do określonej wartości, sprzętu z zapasów sił zbrojnych Stanów Zjednoczonych. Przyjęta kilka tygodni temu ustawa o dodatkowych wydatkach związanych ze wsparciem Ukrainy określa limit wartości przekazywanego sprzętu na 3 mld dolarów, z czego wykorzystano już prawie całą kwotę, a pewne dostawy w tym trybie realizowano już wcześniej. Administracja zawnioskowała już o kolejne 5 mld dolarów, a wartość ta może być jeszcze zwiększona, co świadczy o charakterze konfliktu, ale i zakresie potrzeb (otwarta wojna trwa już dwa i pół miesiąca, a szacowane potrzeby są większe, niż wcześniejsze dostawy). Jednocześnie stosowne fundusze są przyznawane na uzupełnienie zapasów sprzętu sił zbrojnych USA.

Innym instrumentem są finansowane przez Amerykanów zakupy od przemysłu zbrojeniowego na rzecz Ukrainy (w ramach tzw. Ukraine Security Assistance Initiative, USAI). To kontynuacja procesu, który był realizowany przez Stany Zjednoczone od kilku lat, ale teraz jego skala ma być znacznie rozszerzona. W ramach tej inicjatywy zakupiono już m.in. rakiety APKWS, a wniosek administracji procedowany przez Kongres obejmuje kwotę aż 6 mld dolarów.

Oprócz wsparcia dla Ukrainy Amerykanie finansują również zwiększoną – także w stosunku do planów sprzed kilku miesięcy – obecność wojsk w Europie Środkowo-Wschodniej, w szczególności w państwach NATO. Jak wiemy, z baz na kontynencie amerykańskim przybyły dodatkowe jednostki lotnictwa (sił powietrznych, ale też marynarki wojennej i piechoty morskiej) oraz wojsk lądowych, a także okręty marynarki wojennej, które są pod dowództwem NATO lub w ramach ustaleń bilateralnych z krajem przyjmującym (jak np. elementy 82. Dywizji Powietrznodesantowej w Polsce).

W wypadku Amerykanów dodatkowe, „specjalne" fundusze dotyczą w głównej mierze wsparcia Ukrainy i sojuszników z NATO, natomiast modernizacja sił zbrojnych USA pokrywana jest ze standardowego budżetu, który jednak również jest zwiększany. Ponadto, w puli funduszy związanych ze wsparciem Ukrainy czy wschodniej flanki znajdują się pieniądze przeznaczone na kompensowanie kosztów tego wsparcia (nie tylko zakup sprzętu, ale i jego obsługę, pensje dla żołnierzy), tak by prowadzone działania w miarę możliwości nie odbywały się kosztem długofalowej modernizacji sił zbrojnych USA.

Polska

Z inną sytuacją mamy do czynienia w Polsce. Tutaj głównym celem (co oczywiste, biorąc pod uwagę położenie, zdolności i stan sił zbrojnych) jest wzmocnienie własnego potencjału obronnego, choć – co warto podkreślić – Warszawa również udziela znacznej pomocy Ukrainie. Obejmuje ona amunicję, ale też nowoczesne zestawy przeciwlotnicze Piorun, czy czołgi T-72, w tym wozy które mają zmodyfikowane przyrządy obserwacyjne.

Instrumentem, który ma doprowadzić do zwiększenia wydatków obronnych jest nowo przyjęta ustawa o Obronie Ojczyzny. Zakłada ona podwyższenie budżetu z 2,2 proc. PKB w 2022 roku do 3 proc. PKB od roku 2023. W praktyce może to być zwiększenie rocznego finansowania armii o około jedną trzecią, bo tegoroczny budżet wynosi ok. 58 mld zł, a przyszłoroczny, w zależności od prognoz makroekonomicznych, może być wyższy od niego o około 20 mld zł.

Jeszcze w ubiegłym roku przeznaczono natomiast dodatkowe 6,3 mld zł na pierwszą ratę za czołgi Abrams, przy czym kwota ta zasiliła Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych, dzięki czemu środki te nie wygasają po upływie roku budżetowego i są do swobodnej dyspozycji MON. Ale to nie wszystko. Ustawa o obronie Ojczyzny zakłada, że Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych ma zostać przekształcony w Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych. Stosowne porozumienie zostało dziś podpisane pomiędzy MON a Bankiem Gospodarstwa Krajowego. Umowę podpisali szef resortu Mariusz Błaszczak oraz prezes BGK Beata Daszyńska-Muzyczka. "Że o bezpieczeństwo trzeba dbać, wiemy doskonale. Ci, którzy nie wierzyli, przekonali się, jeżeli obserwują to, co dzieje się za naszą wschodnią granicą" – powiedział minister obrony. "Żeby te działania (rozbudowa i modernizacja Sił Zbrojnych) mogły przebiegać szybciej, ważny jest fundament finansowania. Ustawa zakłada wzrost nakładów budżetowych na obronność - od przyszłego roku już co najmniej trzech procent PKB. Ale to wszystko jeszcze zbyt mało, żeby jeszcze bardziej zdynamizować zakupy sprzętu" – zapowiedział minister obrony.

Nowy fundusz to znacznie szersza konstrukcja niż FMSZ. Obok „tradycyjnych" źródeł wpływów, jak choćby dotacje z budżetu, kary umowne za nieterminowe dostawy uzbrojenia i wykonanie usług na rzecz wojska, przychody ze sprzedaży sprzętu przez Agencję Mienia Wojskowego czy opłaty za korzystanie z poligonów przez wojska obce, na jego rzecz będą mogły być emitowane obligacje i to zarówno przez ministra finansów, jak i przez sam Bank Gospodarstwa Krajowego. Z kolei ustawa o obronie Ojczyzny pozwala nabywać sprzęt wojskowy i uzbrojenie również drogą leasingu.

Widać więc, że wprowadzane są instrumenty, pozwalające na dodatkowe zwiększenie wydatków na obronę narodową. Pieniądze z pewnością będą potrzebne, biorąc pod uwagę zagrożenie, z jakim boryka się Polska, konieczność wymiany sprzętu posowieckiego, ale i plany zwiększenia liczebności Sił Zbrojnych RP. Nawet bowiem jeśli bardzo ambitne założenia dotyczące uzyskania 250 tys. żołnierzy w służbie czynnej nie zostaną spełnione (wątpliwości co do tego ma wielu ekspertów, choć MON deklaruje że taki jest cel), to tylko zwiększenie ukompletowania istniejących jednostek czy stworzenie niezbędnego potencjału wsparcia dla istniejących struktur (np. nowe pododdziały artylerii na poziomie operacyjnym, obrony powietrznej, jednostki rozpoznawcze i logistyczne w dywizjach) będzie wymagać utrzymywania w służbie kilkunastu, jeśli nie kilkudziesięciu tysięcy dodatkowych żołnierzy.

A zwiększenie liczebności musi odbywać się równolegle z modernizacją techniczną. I to jeszcze bardziej intensywną niż planowano jeszcze niedawno. Pierwsze kroki w tym zakresie już widać. To choćby umowy na dostawy czołgów Abrams, podstawowej wersji zestawów Narew czy program bezzałogowców uderzeniowych i rozpoznawczych Gladius. Ten ostatni, to największa umowa na bezzałogowce w historii Sił Zbrojnych RP. A kosztowne programy śmigłowca Kruk czy II faza programu Wisła dopiero przed nami, podobnie jak konieczność wymiany ponad tysiąca archaicznych BWP-1 na nowe BWP Borsuk i Rosomaki z ZSSW, nie mówiąc już o zakupach indywidualnej łączności czy lekkiej broni przeciwpancernej. Której, mówiąc bardzo oględnie, dziś w Wojsku Polskim jest o wiele za mało.

Wreszcie, przebieg wojny na Ukrainie pokazuje, że trzeba być przygotowanym na długotrwałe działania bojowe, z czym wiąże się choćby konieczność posiadania dużych zapasów odpowiedniej (nowoczesnej, i niekoniecznie taniej) amunicji, nie mówiąc już o potrzebie budowy znacznych rezerw osobowych i sprzętowych na potrzeby uzupełnienia ewentualnych strat. I za najdalej dekadę nie będzie można ich uzupełnić ani rezerwistami przeszkolonymi w ramach służby zasadniczej, ani archaicznym, posowieckim sprzętem i amunicją.

Inne państwa

O specjalne instrumentach zwiększania wydatków na obronę mówi się też w innych państwach. Dodatkowe fundusze z kasy państwa, już w trakcie roku budżetowego (co bynajmniej nie jest standardową procedurą, biorąc pod uwagę reguły finansów publicznych) na obronę przeznaczyły aspirująca do NATO Finlandia oraz będące członkami Sojuszu Północnoatlantyckiego Litwa i Estonia. Helsinki przeznaczą dzięki temu na obronność ponad 2 proc. PKB, Wilno i Tallin – ponad 2,5 proc. PKB.

Stworzenie „specjalnego funduszu" o wartości 100 mld euro na rzecz modernizacji Bundeswehry zapowiedzieli też Niemcy. Na razie trwają debaty w Bundestagu nad jego kształtem. Do jego przyjęcia, z uwagi na fakt, że ma być ujęty w konstytucji, trzeba nie tylko głosów koalicji rządowej (FDP, SPD i Zielonych), ale też chadecji, a ta stawia warunki na przykład związane z zachowaniem dyscypliny finansów publicznych. Ponadto, pojawiają się też koncepcje, by wraz z przyjęciem „specjalnego" funduszu na kilka lat „zamrozić" bazowy budżet Bundeswehry, przez co realnie dynamika wydatków obronnych będzie niższa, niż sugeruje to kwota 100 mld, o jakiej mówią Niemcy. Jeśli jednak faktycznie, nawet w „zmiękczonym" kształcie, taki fundusz będzie przyjęty, to i tak będzie to oznaczać znaczne wzmocnienie finansowania niemieckiej armii – i wykorzystanie „specjalnego" instrumentu w tym celu.

Czas finansowania obrony

Jak widać, różne państwa w różnym stopniu wykorzystują niestandardowe instrumenty, aby zwiększać finansowanie swoich sił zbrojnych. W wypadku wspierających Ukrainę Stanów Zjednoczonych wysiłki te są nakierowane głównie na pomoc dla Kijowa i sojuszników na wschodniej flance, z kolei państwa europejskie – z uwagi na mniejsze posiadane zdolności obronne – koncentrują się na budowie własnego potencjału, choć równocześnie w różnym stopniu udzielają pomocy Ukrainie.

Nie ma wątpliwości, że tego typu instrumenty są potrzebne po latach cięć wydatków obronnych, w celu odtworzenia i rozbudowania zdolności niezbędnych do powstrzymywania agresywnej Rosji. Oczywiście z ich zastosowaniem wiążą się pewne ryzyka, takie jak choćby wzrost zadłużenia, koszty obsługi długu czy nadzór nad wydawanymi środkami. One również powinny być przedmiotem debaty publicznej i kontroli, tak by je w miarę możliwości minimalizować. Powstaje też pytanie o to, czy stosowanie tych instrumentów w poszczególnych państwach, także w USA będzie mogło być kontynuowane przez dłuższy czas,, na przykład biorąc pod uwagę problemy fiskalne, inflację, w wypadku Stanów Zjednoczonych także politykę wewnętrzną. Jeśli nie będą mogły być stosowane przez dłuższy czas, trzeba będzie zastanowić się – w jaki sposób będą finansowane potrzeby obronne Ukrainy, europejskich państw NATO, wreszcie – sił USA w Europie. Wszystko to nie zmienia faktu, że wzmacnianie zdolności obronnych jest dziś dla państw NATO niezbędne, by zabezpieczyć się przed niebezpieczeństwem konfliktu, który może – jak pokazuje Ukraina – mieć niszczące skutki dla całych społeczeństw, gospodarek i państw.