Gen. Fałkowski: jakie zasady demokratycznej kontroli nad wojskiem

W kontekście tego, co się wydarzyło w ostatnich dniach warto pochylić się nad pojęciem i zasadami cywilnej demokratycznej kontroli nad siłami zbrojnymi. Powinni je znać i ich przestrzegać zarówno politycy, jak i wojskowi. W każdym prawie kraju dochodzi na tej linii do mniej lub bardziej spektakularnych zgrzytów, a naprawianie delikatnych relacji cywilno – wojskowych zależy od tego, jak bardzo naruszono te opisane w prawie i umowne rozgraniczenia zadań, kompetencji, czy też pisanych i niepisanych zasad.

 Te pisane, są często skodyfikowana i można je znaleźć w aktach prawnych, włączając w to konstytucje krajowe. Np. nasza konstytucja w art. 26 ust. 2 stanowi wprost, że „Siły Zbrojne zachowują neutralność w sprawach politycznych oraz podlegają cywilnej i demokratycznej kontroli”. Można też, spotkać dywagacje na ten temat w formie książkowej, a „klasykiem gatunku” jest „The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil – Military Relations” Samuela P. Huntingtona. 

W ramach swojej ponad 40-letniej służby wojskowej miałem też możliwość obserwować szereg tzw. dobrych praktyk nie tylko wynikających z zasad prawa, czy regulaminów.

 Warto, co jakiś czas przytoczyć wybrane, kluczowe zasady demokratycznej kontroli nad wojskiem nawet w dużym skrócie, aby je przypomnieć zarówno decydentom politycznym, jak i wojskowym.

Do fundamentalnych zasad należy neutralność polityczna sił zbrojnych (Kodeks postępowania OBWE), czyli niewykorzystywanie sił zbrojnych w walce o władzę lub inne interesy polityczne. Zawsze należy się starać odpolitycznić siły zbrojne, , aby mogły cieszyć się wysokim poziomem zaufania całego społeczeństwa i służyć temu społeczeństwu.

Równie istotna (choć trudno tu mówić, że któraś zasada jest mniej ważna, a inna bardziej) jest cywilna supremacja. Ostateczną władzę nad wojskiem sprawują przywódcy cywilni wybierani przez naród. Wybrani funkcjonariusze państwa, tacy jak Prezydent lub władza ustawodawcza, mają władzę podejmowania decyzji dotyczących polityki wojskowej, operacji i budżetów.

Podział władzy i stworzenie systemu kontroli i równowagi w celu zapobiegania nadużyciom sił zbrojnyc - oddzielenie MON od Sztabu Generalnego, oddzielenie Szefa Sztabu Generalnego Sił Zbrojnych od dowódców generalnego i operacyjnego rodzajów sił zbrojnych, podział władzy pomiędzy Prezydentem (Naczelnym Dowódcą Sił Zbrojnych), a rządem (Minister Obrony Narodowej). Zasada ta działa w dwóch kierunkach. Zapobiega niewłaściwemu używaniu i nadużywaniu sił zbrojnych przez polityków. Jednocześnie zapobiega przejęciu przez kierownictwo wojskowe władzy państwowej przy użyciu sił zbrojnych i ustanowieniu autorytaryzmu wojskowego.

Niektóre z zasad są bardzo bliskie sobie, nakładają się na siebie i przeplatają. Jest to np. praworządność, a w tym Strategia Bezpieczeństwa Narodowego oraz zobowiązania międzynarodowe (można, również dodać międzynarodowe prawo humanitarne jako część prawa międzynarodowego chroniącego prawa ludności cywilnej w strefie konfliktu). Pokrewne jest tu poszanowanie praw człowieka oraz mechanizmy dochodzenia roszczeń, a także równość i różnorodność płci oraz postępowanie etyczne. Powyższe zasady mogą występować razem lub rozdzielnie, przy czym praworządność oznacza, że wojsko musi działać w granicach prawa, w tym konstytucji i odpowiednich ustaw. Przepisy powinny jasno definiować role, obowiązki i ograniczenia wojska.

Z kolei jasno sformułowana strategia bezpieczeństwa narodowego powinna kierować działaniami wojskowymi. Strategia ta powinna zostać opracowana i okresowo poddawana przeglądowi przez władze cywilne, a następnie przekazana do wiadomości publicznej.

Wojsko ma przestrzegać też zobowiązań międzynarodowych, praw i umów, w tym zasad zaangażowania podczas operacji i misji międzynarodowych, a także szanować  suwerenność i prawa innych narodów. Wojsko ma promować równość płci i różnorodność w swoich szeregach, dbając o to, aby możliwości i obowiązki żołnierzy nie były ograniczane ze względu na płeć, rasę lub inne czynniki. Siły zbrojne działają zgodnie z rygorystycznym kodeksem etycznym i zachowują się w sposób odzwierciedlający wartości i zasady społeczeństwa demokratycznego, któremu służą. Szczególna rola przypada też nadzorowi legislacyjnemu. Władza ustawodawcza i wykonawcza powinna odgrywać znaczącą rolę w nadzorowaniu wojska. Obejmuje to zatwierdzanie budżetów obronnych, udzielanie zezwoleń na działania wojskowe i regularne przesłuchania (np. parlamentarne) w celu oceny wyników działań wojskowych.

Przejrzystość winna być podstawą wojskowych procesów decyzyjnych. Informacje na temat działań wojskowych, budżetów i strategii powinny być transparentne i dostępne dla społeczeństwa do wglądu, o ile nie jest to ograniczone tajemnicą państwową. W działalności sił zbrojnych funkcjonują mechanizmy umożliwiające pociągnięcie dowódców wojskowych do odpowiedzialności za swoje działania. Może to obejmować nadzór cywilny, dochodzenia, audyty i procesy dyscyplinarne. Jednostki i grupy powinny mieć dostęp do mechanizmów dochodzenia roszczeń w przypadku skarg związanych z wojskiem, czy to za pośrednictwem sądów cywilnych, rzeczników praw obywatelskich, czy też innymi kanałami.

Wojsko powinno utrzymywać wysokie standardy profesjonalizmu, w tym przestrzeganie kodeksów etycznego postępowania. Należy szkolić żołnierzy i oficerów, aby pozostali apolityczni i stali na straży wartości demokratycznych.

Poszanowanie praw człowieka, które wojsko musi respektować i chronić, zarówno w kraju, jak i podczas działania na arenie międzynarodowej. Należy dokładnie badać przypadki naruszeń praw człowieka, a osoby za nie odpowiedzialne powinny zostać pociągnięte do odpowiedzialności.

Społeczeństwo powinno być zaangażowane też w dyskusje na temat polityki obronnej, operacji wojskowych i użycia siły. W przypadku decyzji, które mogą prowadzić do działań wojskowych, należy zabiegać o świadomą zgodę społeczeństwa. Zatem niezbędna jest tu otwarta debata publiczna.

Współpraca/interakcja/integracja ze społeczeństwem obywatelskim wzmocni siły zbrojne, ponieważ skorzystają one ze wsparcia społecznego i wysokiego poziomu zaufania, co pomoże im w rekrutacji nowego personelu wojskowego, a następnie w adaptacji społecznej/przesiedleniu po zakończeniu służby wojskowej.

Do tej grupy zasad należy także współpraca cywilno-wojskowa. Pomoże ona społeczeństwu, bo sprawi, że siły zbrojne nie będą strukturą całkowicie zamkniętą i wyalienowaną (ze społeczeństwa), co w pewnym stopniu gwarantuje, że siły zbrojne nie zostaną użyte przeciwko własnej ludności. Zasada ta jest zatem korzystna dla obu stron, zarówno sił zbrojnych, jak i społeczeństwa. Ponadto, zgodnie z zasadami sektor bezpieczeństwa (i obronności) powinien zapewniać bezpieczeństwo nie tylko państwu, ale społeczeństwu.

Personel wojskowy powinien otrzymać edukację i szkolenie w zakresie znaczenia kontroli cywilnej i wartości demokratycznych, aby zapewnić jasne zrozumienie jego roli w społeczeństwie demokratycznym.

W każdym państwie muszą też obowiązywać jasne protokoły i procedury zarządzania kryzysami lub sytuacjami nadzwyczajnymi (np. wykorzystania Gwardii Narodowej, czy WOT w polskich warunkach), przy jednoczesnym utrzymaniu demokratycznej kontroli nad wojskiem, nawet w trudnych okolicznościach.

I na zakończenie odpowiedzialność za siły zbrojne, która jest wartością demokratyczną i musi być stosowana jako kryterium jakości demokracji. Odpowiedzialność ministra obrony przed parlamentem i społeczeństwem obywatelskim jest zasadą, która powinna być realizowana np. w postaci przedstawiania rocznego sprawozdania z wyników polityki obronnej. Będzie normą (standardem, zasadą) prawną, jeżeli jest określona przez ustawę (lub inny akt prawny) lub utworzona jako tradycja przez ustrój demokratyczny.

Omówione skrótowo zasady - neutralność polityczna sił zbrojnych, cywilna supremacja, podział władzy i stworzenie systemu kontroli i równowagi w celu zapobiegania nadużyciom sił zbrojnych, praworządność, strategia bezpieczeństwa narodowego, zobowiązania międzynarodowe, równość płci i różnorodność, kodeks etyczny, nadzór legislacyjny, przejrzystość, odpowiedzialność za swoje działania, mechanizmy dochodzenia roszczeń, profesjonalizm, poszanowanie praw człowieka, otwarta debata publiczna nad wojskiem, współpraca/interakcja/integracja ze społeczeństwem obywatelskim, współpraca cywilno-wojskowa, edukacja i szkolenie, jasne protokoły i procedury zarządzania kryzysami lub sytuacjami nadzwyczajnymi, odpowiedzialność za siły zbrojne - stanowią swoistego rodzaju elementarz i mogą przesądzać o jakości demokratycznej kontroli nad wojskiem, zapewniając, że siły zbrojne pozostaną odpowiedzialne, etyczne i zaangażowane w przestrzeganiu wartości i zasad demokratycznych, służąc jednocześnie interesom narodu.

O zasadach tych powinni pamiętać zarówno politycy, jak i dowódcy wszystkich szczebli.

Autor: gen. broni w st. spocz. dr Andrzej Fałkowski

Gen. broni w stanie spoczynku Andrzej Fałkowski - doktor nauk ekonomicznych, był m.in. Polskim Przedstawicielem Wojskowym przy Komitetach Wojskowych NATO i Unii Europejskiej w Brukseli, Zastępcą Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, Attaché Obrony, Dyrektorem Zarządu Logistyki i Zasobów Międzynarodowego Sztabu Wojskowego NATO w Brukseli, Dyrektorem Departamentu Budżetowego MON, Zastępcą Szefa Generalnego Zarządu Planowania Strategicznego (P-5) Sztabu Generalnego WP.