Plan działania na rzecz mobilności wojskowej – jak Unia Europejska chce otworzyć granice dla czołgów [ANALIZA]

Rosnące znaczenie mobilności wojskowej w UE

Firmowana przez KE i jej wiceprzewodniczącą Federicę Mogherini inicjatywa w zakresie poprawy mobilności wojskowej w UE wywodzi się z planów wzmocnienia militarnego potencjału Unii oraz powołania do 2025 r. Europejskiej Unii Obronnej. Unijne instytucje już od 2013 r. są aktywne w sprawach sektora obronnego (szerzej na ten temat w analizie z 27 grudnia 2017 r. pt. „Pracowity rok Unii Europejskiej w zbrojeniówce [ANALIZA]”).

Istotnym oficjalnym dokumentem koncentrującym się na mobilności wojskowej w UE był wspólny komunikat KE i Wysokiej Przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa z 11 listopada 2017 r. do Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczący poprawy Mobilności Wojskowej w Unii Europejskiej (Improving Military Mobility in the European Union). Zgodnie z treścią komunikatu Unia będzie pracować nad ułatwieniami w celu zwiększenia mobilności wojskowej w obrębie UE. Obecnie bowiem szybkie i sprawne przemieszczanie żołnierzy i ciężkiego sprzętu napotyka na liczne bariery fizyczne (np. infrastruktura kolejowa niedostosowana do przewozu ciężkiego uzbrojenia) i regulacyjne (np. przepisy celne, konieczność żmudnego uzyskiwania zgód administracyjnych i dyplomatycznych). Pomocne mogą okazać się unijne polityki publiczne w obszarze m.in. sprawiedliwości, transportu, finansów czy środowiska, które mają zacząć uwzględniać aspekt mobilności wojskowej. Większe możliwości w zakresie przerzucania wojska mają zostać uzyskane bez uszczerbku dla cywilnego wykorzystania istniejącej infrastruktury. Ćwiczenia wojskowe organizowane w różnych państwach członkowskich UE pokazały, że trudności w sprawnym przemieszczaniu wojska mogą prowadzić do opóźnień i zakłóceń w stosunku do założonych planów ćwiczeń, wzrostu kosztów oraz większej wrażliwości jednostek na działania przeciwnika.

Komunikat z 11 listopada 2017 r. kładł nacisk na suwerenność państw w decydowaniu o wydawaniu zgody na przerzut wojsk innych krajów przez ich terytorium. Nowe środki, które mają zwiększyć mobilność wojsk, mają ją w pełni uwzględniać. Jednocześnie dokument wskazuje, że gotowość na reagowanie na kryzysy, budowana również przez ćwiczenia wojskowe, wymaga szybkiego podejmowania decyzji o zgodzie na sprawne przemieszczenie wojsk sojuszników przez własne terytorium.

We wcześniejszych latach podejmowano pierwsze unijne inicjatywy w zakresie poprawy mobilności wojskowej. Dla przykładu w 2014 r. 14 państw członkowskich UE powołało przy pomocy Europejskiej Agencji Obrony Multimodalny Hub Transportowy (Multimodal Hub Transport - M2TH), który ma ułatwiać szybkie skoordynowane przemieszczanie żołnierzy dzięki harmonizacji unijnych i krajowych regulacji prawnych, procedur i procesów oraz wspólnym wykorzystywaniu aktywów i infrastruktury w Europie. Projekt ma na celu identyfikację dogodnych fizycznych punktów przerzutu oraz niezbędnych usług wspomagających ruchy wojsk poszczególnych państw. Inny przykład współpracy ułatwiającej przemieszczanie jednostek wojskowych to Porozumienie Techniczne w zakresie Pozwoleń Dyplomatycznych (Diplomatic Clearances Technical Agreement) zawarte w 2012 r. Jego stroną jest obecnie 16 państw członkowskich UE. Porozumienie harmonizuje procedury administracyjne (formularze i terminy) oraz daje możliwość państwom udzielania sobie nawzajem pozwoleń zapobiegawczych. Z tej opcji skorzystały wszystkie kraje uczestniczące w projekcie, co umożliwia bieżący lotniczy przerzut wojsk pomiędzy państwami na rutynowych trasach.

Projektowane instrumenty wsparcia wskazane w komunikacie z 2017 r. mają skupiać się przede wszystkim na następujących obszarach:

- dostępność fizycznej infrastruktury współgrająca z niezbędnymi wymogami technicznymi dla wszystkich rodzajów transportu oraz węzłów multimodalnych,

- prawne parametry dostępu do infrastruktury transportowej na obszarze UE z uwzględnieniem wwozu i wywozu sił wojskowych i jego wyposażenia poza Europę oraz towarów niebezpiecznych,

- ochrona personelu i sprzętu wojskowego oraz informacji niejawnych,

- odpowiedzialność cywilna przemieszczanych sił wojskowych oraz ich status prawny,

- wymiana informacji pomiędzy cywilnymi i militarnymi bazami danych.

Warto dodać, że Rada Sterująca Europejskiej Agencji Obrony powołała w września 2017 r. ekspercką Doraźną Grupę Roboczą (Ad Hoc Working Group), która miała pomóc w zidentyfikowaniu uporczywych niedomagań i barier w zakresie mobilności wojskowej, promować lepszą koordynację działań między państwami członkowskimi UE, określić plany i harmonogramy wprowadzania potrzebnych zmian. Ocenie pod kątem wymagań wojskowych musi zostać poddana obecnie istniejąca infrastruktura oraz obowiązujące standardy. To ma pozwolić dostosować nowe inwestycje do potrzeb wojska oraz zmodernizować istniejącą. W myśl unijnego dokumentu nowe inwestycje będą musiały otrzymać długoterminowe finansowania UE.

Według komunikatu z listopada 2017 r. lekarstwem na bolączki w zakresie mobilności wojskowej na obszarze UE może być jednolita procedura dla wszystkich państw członkowskich Unii zapewniająca przemieszczanie oddziałów wojskowych pomiędzy nimi. 

Mobilność wojskowa w ramach PESCO

Miesiąc po publikacji komunikatu KE i Wysokiej Przedstawiciel 25 państw członkowskich UE zdecydowało 11 grudnia 2017 r. o włączeniu mobilności wojskowej do bardziej wiążących zobowiązań składających się na stałą współpracę strukturalnej w zakresie obronności (Permanent Structured Cooperation – PESCO). Następnie 14 grudnia 2017 r. mobilność wojskowa została ujęta w konkluzjach po spotkaniu Rady Europejskiej. Została uznana za projekt służący wdrożeniu wspólnej deklaracji UE-NATO podpisanej przez przedstawicieli obu organizacji międzynarodowych w trakcie szczytu NATO w Warszawie, który odbył się 8-9 lipca 2016 r. Ponadto Rada Europejska zwróciła się we wspomnianych konkluzjach do Wysokiej Przedstawiciel, Komisji i państw członkowskich UE, by posunąć naprzód prace nad mobilnością wojskową, zarówno w ramach PESCO, jak i w kontekście współpracy między UE a NATO.

6 marca 2018 r. Rada UE formalnie ustanowiła listę 17 projektów składających się na PESCO, w tym mobilność wojskową (decyzja Rady [WPZiB] 2018/340 z 6 marca 2018 r. ustanawiająca listę projektów do zrealizowania w ramach PESCO). Uczestnikami tego projektu są 24 państwa (Niderlandy, Belgia, Bułgaria, Republika Czeska, Niemcy, Estonia, Grecja, Hiszpania, Francja, Chorwacja, Włochy, Cypr, Łotwa, Litwa, Luksemburg, Węgry, Austria, Polska, Portugalia, Rumunia, Słowenia, Słowacja, Finlandia i Szwecja). Ogłoszenie 28 marca 2018 r. przez KE i jej wiceprzewodniczącą, Wysoką Przedstawiciel Federicę Mogherini wspólnego komunikatu do Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego Planu działania na rzecz mobilności wojskowej (Action Plan on Military Mobility) to ich odpowiedź na wezwanie Rady Europejskiej z grudnia 2017 r. oraz realizacja zapowiedzi zawartej we wspomnianym już komunikacie z 11 listopada 2017 r. do Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącym poprawy Mobilności Wojskowej w Unii Europejskiej. To również kolejny krok we wspieraniu przez UE realizacji przez państwa członkowskie zobowiązań podjętych w ramach PESCO.

Unijny plan działania na rzecz mobilności wojskowej

Nowy Plan działania ma zapewnić spójne ramy dla obecnych i przyszłych programów, projektów, inicjatyw i działań unijnych dotyczących przemieszczania wojsk pomiędzy państwami UE. Ma też umożliwić bardziej skoordynowane podejście Unii do tego obszaru oraz wzmocnić solidarność między państwami członkowskimi. Ponadto większa mobilność sił zbrojnych na obszarze UE i poza jej granicami ma zwiększyć bezpieczeństwo Unii poprzez umożliwienie przeprowadzania szybszych działań w zakresie obronności. Chodzi o misje i operacje w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony oraz działania na poziomie krajowym i wielonarodowym (np. w ramach NATO).

Plan działania opiera się na mapie drogowej w zakresie mobilności wojskowej opracowanej przez wspomnianą ekspercką Doraźną Grupę Roboczą. W dokumencie zostały określone zadania, obowiązki i terminy dotyczące poprawy mobilności wojskowej w odniesieniu do wymogów wojskowych (m.in. normy dotyczące infrastruktury wojskowej), regulacji prawnych, ceł oraz zezwoleń na przemieszczanie transgraniczne (m.in. zezwolenia dyplomatyczne). Rada Sterująca EDA 9 lutego 2018 r. zaakceptowała mapę drogową i zleciła pracownikom Europejskiej Agencji Obrony dalsze prace nad poprawą mobilności wojskowej, w tym w ramach realizacji Planu działania, oraz do składania corocznych sprawozdań z uzyskanych postępów.

Wymogi wojskowe dotyczące mobilności wojskowej

W ramach działań w zakresie wymogów wojskowych na szczeblu UE Plan przewiduje, że Europejska Służba Działań Zewnętrznych i Sztab Wojskowy UE opracują unijne wymogi wojskowe w zakresie mobilności wojskowej w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi UE, KE oraz właściwymi agencjami i organami Unii (w tym z EDA) i, w stosownych przypadkach, w porozumieniu z NATO. Z kolei zadaniem Rady UE będzie finalne zatwierdzenie opracowanych wymogów do połowy 2018 r.

Wymogi transportowe dotyczące mobilności wojskowej

Usprawnienie przemieszczania wojsk dzięki infrastrukturze ma się dokonać przy wykorzystaniu transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T) obejmującej w szczególności linie kolejowe, drogi, szlaki lotnicze, morskie oraz rzeczne stanowiące najważniejsze połączenia z punktu widzenia rozwoju Unii Europejskiej. W obecnej perspektywie budżetowej UE koszt ich budowy ma pochłonąć około 500 mld euro. Natomiast do 2030 r. ukończenie dziewięciu kluczowych korytarzy transportowych składających się na TEN-T ma kosztować około 750 mld euro. Środki pochodzą z budżetów państw członkowskich UE oraz różnych instrumentów finansowych takich jak fundusz „Łącząc Europę” (Connecting Europe Facility).

Plan działania na rzecz mobilności wojskowej wskazuje, że w dziedzinie infrastruktury do końca 2018 r. Komisja, we współpracy z państwami członkowskimi UE, Europejską Służbą Działań Zewnętrznych, Sztabem Wojskowym UE i Europejską Agencją Obrony, zidentyfikuje luki między obecnymi wymogami technicznymi stosowanymi dla sieci TEN-T, a potrzebami transportu wojskowego z uwzględnieniem luk związanych z zasięgiem geograficznym. Ponadto do 2019 r. służby Komisji zidentyfikują części TEN-T odpowiednie dla potrzeb transportu wojskowego, z uwzględnieniem koniecznej modernizacji istniejącej infrastruktury. Projekty podwójnego zastosowania będą wyraźnie określone, a ich koszty zostaną określone ilościowo. Na podstawie dokonanych ustaleń KE określi wykaz priorytetowych projektów oraz oszacuje całkowitą wielkość koniecznych inwestycji w TEN-T na potrzeby wojskowe. Następnie do końca 2020 r. Komisja dokona oceny konieczności dostosowania rozporządzenia dotyczącego transeuropejskiej sieci transportowej w celu uwzględnienia zaktualizowanych wymogów technicznych – ewentualnie obejmujących też wymogi wojskowe.

Działanie bieżące Komisji będą się koncentrować na poszukiwaniu synergii między transeuropejską siecią transportową a jej odpowiednimi programami kosmicznym (np. system wspomagania satelitarnego EGNOS - European Geostationary Navigation Overlay Service/Galileo) i ją wspierać.

Kwestie regulacyjne

W zakresie zmian regulacji prawnych i procedur Plan działania na rzecz mobilności wojskowej koncentruje się wokół wydawania zgód na transport towarów niebezpiecznych, kwestii ceł i podatku VAT oraz zezwoleń na ruch transgraniczny.

W przypadku towarów niebezpiecznych główny ciężar działań ma wziąć na siebie EDA. Jej zadanie będzie polegało zbadaniu we współpracy z innymi organami i państwami członkowskimi przepisów krajowych, określeniu istniejących potrzeb w zakresie mobilności wojskowej, ocenie adekwatności istniejących zharmonizowanych przepisów cywilnych i ewentualnie wskazanie na potrzebę opracowania dodatkowych przepisów lub dostosowania istniejących.

W zakresie ceł do końca 2018 r. Komisja zbada możliwe sposoby usprawnienia i uproszczenia formalności celnych na potrzeby operacji wojskowych. Ma to zapewnić jednolite stosowanie i wdrażanie powiązanych przepisów celnych w całej UE. W tym samym terminie KE ma określić, które akty prawne powinny zostać ewentualnie zmienione. Zainicjuje też zmiany regulacyjne dotyczące ceł, w szczególności Unijnego Kodeksu Celnego jeśli będzie taka potrzeba. W przypadku podatku VAT do końca 2018 r. Komisja dokona oceny wariantów zmniejszenia obciążeń administracyjnych i oceny wykonalności ujednolicenia systemu podatku VAT mającego zastosowanie do inicjatyw w dziedzinie obronności podejmowanych w ramach UE i pod auspicjami NATO.

Problem barier ograniczających mobilność wojskową w dziedzinie zezwoleń na ruch transgraniczny ma zostać rozwiązany głównie przez państwa członkowskie UE. KE wezwała je m.in. do zidentyfikowania krajowych ograniczeń regulacyjnych oraz przedstawienia uzasadnienia politycznego leżącego u ich podstaw. Ponadto Komisja zachęca kraje członkowskie do zrównoważenia wymogów operacyjnych i racjonalnych ograniczeń politycznych. Ma to pozwolić na przyznawanie zezwoleń dyplomatycznych przy niezbędnych minimalnych zastrzeżeniach krajowych. Komisja wezwała również do podpisania porozumień dotyczących poszczególnych dziedzin, które harmonizują procedury i umożliwiają wydawanie uprzednich zezwoleń na ruch transgraniczny. Dzięki temu mobilność wojskowa i potrzeby transportu wojskowego mogą być wstępnie zatwierdzane, co przyspieszy cały proces.

Perspektywa Polski

Plan działania na rzecz mobilności wojskowej został przedłożony przez Wysoką Przedstawiciel i Komisję państwom członkowskim UE do rozważenia i zatwierdzenia. Decyzja powinna zapaść jeszcze w 2018 r. Jego ewentualny sukces ma pierwszorzędne znaczenie z punktu widzenia Polski. Jako państwo na wschodniej flance NATO Warszawa jest uzależniona od pomocy sojuszników z Zachodu w przypadku konfliktu zbrojnego. Szybkie i sprawne przemieszczenie wojsk sojuszniczych w szczególności po drogach, torach i przy wykorzystaniu portów leży zatem w żywotnym interesie Polski. Jest też istotne w przypadku prowadzenia na bieżąco ćwiczeń wojskowych. Przykład ćwiczeń Anakonda ’16 pokazał, że problemy z transportem wojskowym są namacalne. Przed rozpoczęciem ćwiczeń Niemcy wprowadziły ograniczenia w wykorzystaniu dróg i autostrad oraz odmówiły zgody na przekroczenie granicy polsko-niemieckiej przez wojska amerykańskie.

Uproszczenia regulacyjne oraz spadek ryzyka dyplomatycznego w zakresie potencjalnej odmowy na transport wojsk przez terytorium danego państwa członkowskiego również służy wzrostowi bezpieczeństwa Polski. Na korzyści w dłuższej perspektywie mogą też liczyć przedsiębiorstwa kolejowe, które często wspierają przerzut żołnierzy i ciężkiego sprzętu wojskowego (więcej na ten temat w analizie z 17 marca 2017 r: Spółki kolejowe wspierają przerzut wojsk).

Warto wskazać również na aspekt finansowy wdrożenia Planu działania na rzecz mobilności wojskowej. Program Inwestycji NATO w Dziedzinie Bezpieczeństwa (NATO Security Investment Programme) nie dysponuje wystarczającymi funduszami, by sfinansować liczne inwestycje w infrastrukturę transportową. Rekomendacje KE i Wysokiej Przedstawiciel podkreślają jednak, że modernizacja i dostosowanie infrastruktury na potrzeby transportu wojska, w tym sieci TEN-T, musi odbywać się przy wykorzystaniu funduszy unijnych. Polska samodzielnie nie dysponuje na tyle dużą siłą dyplomatyczną, aby przekonać sojuszników na zachodzie Europy do zainwestowania w modernizację infrastruktury transportowej w celu usprawnienia przerzutu wojsk na wypadek konfliktu zbrojnego. W rezultacie Komisja Europejska wsparła Warszawę w inicjatywie kluczowej dla jej bezpieczeństwa.

Jednocześnie kieruje do niej i innych państw członkowskich wezwanie dotyczące jak najszybszego ustanowienia pojedynczych punktów kontaktowych dostarczających informacji na temat dostępu do infrastruktury transportowej dla celów wojskowych. Bruksela kładzie też nacisk na konieczność konsekwentnego uwzględniania przez państwa członkowskie wymogów wojskowych przy budowie infrastruktury transportowej. Jako uczestnik projektu „Mobilność militarna” w ramach PESCO Polska będzie z pewnością aktywnie uczestniczyć w realizowaniu wytycznych wynikających z Planu.

Zatwierdzenie unijnego Planu działania na rzecz mobilności wojskowej może zdopingować Ministerstwo Infrastruktury do przyspieszenia trwających prac nad projektem ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z uproszczeniem realizacji inwestycji służących bezpieczeństwu i obronności Państwa (więcej na temat tego projektu w analizie Defence24 z października 2017 r.: Szybsze inwestycje w obszarze obronności. Zmiany przepisów [ANALIZA]). Możliwe, że projekt zostanie zmodyfikowany i będzie uwzględniał rekomendacje wynikające z Planu, co będzie skutkować zmianą większej liczby ustaw niż obecnie planowana.