Wydatki obronne w konstytucji? Wątpliwości nie tylko w Sejmie

Obecnie wysokość nakładów na obronność – ma to być co najmniej 3 proc. PKB – jest zawarta w ustawie o obronie ojczyzny. Tegoroczne wydatki mają wynieść 4,7 proc. produktu krajowego brutto, na przyszły rok rząd planuje 5 procent.

Podnieść rangę

„Celem projektu jest ustanowienie normy na poziomie ustawy zasadniczej nakazującej, aby co roku w ustawie budżetowej nie mniej niż 4 proc. PKB było przeznaczane na finansowanie potrzeb obronnych RP” – powiedziała szefowa kancelarii prezydenta Andrzeja Dudy Małgorzata Paprocka. „Prezydent proponuje podniesienie rangi normy prawnej do poziomu ustawy zasadniczej i podniesienie limitu z 3 do 4 proc PKB” – mówiła. Zaleta takiego rozwiązania wynika według niej ze szczególnej rangi konstytucji, z którą muszą być zgodne ustawy zwykłe i wydawane do nich rozporządzenia.

Odwołała się do negatywnych zmian w sprawach bezpieczeństwa zachodzących co najmniej od 2014 r., od aneksji Krymu do obecnej pełnoskalowej wojny i do działań hybrydowych wobec Polski. Wskazała na „przeskok modernizacyjny” w polskiej armii oraz wielkich wydatków obronnych, rozpoczętych przed kilku laty i „w zdecydowanej większości kontynuowanych”. Wyraziła przekonanie, że warto „wykorzystać obecny konsensus polityczny wokół wydatków obronnych, wsparty przez stanowisko opinii publicznej”. Przypomniała, że zakupy, dokonywane głównie w USA i Korei Południowej, będą wymagały dalszych nakładów na utrzymanie sprzętu i szkolenie żołnierzy.

„Traktuję ten projekt jako swoisty testament polityczny Andrzeja Dudy, który był prezydentem przez 10 lat i w tym czasie polska armia zmieniła się w sposób znakomity. Chciałbym, aby to był nasz wspólny testament” – zwrócił się do izby Bartosz Kownacki (PiS). Dodał, że jeśli w przyszłości sytuacja na wschodzie się uspokoi, nakłady na obronność powinny pozostać na konstytucyjnie gwarantowanym poziomie. Według Kownackiego zapisane w projekcie środki „mądrze wydatkowane mogą budować polską gospodarkę”.

„Polska zamiast testamentów politycznych potrzebuje dzisiaj konkretnych środków i działań na amunicję, drony, nowe technologie” – powiedział Paweł Bliźniuk (KO). Bezpieczeństwo narodowe nazwał „naszym ponadpolitycznym priorytetem”. Zwrócił uwagę, że Polska obecnie wydaje więcej niż postulowane 4 proc. PKB i władze planują dalszy wzrost tych środków, które – zaznaczył – powinny być efektywnie wykorzystywane. Jego zdaniem „ciężko sobie wyobrazić rząd”, który w obecnej sytuacji nie kontynuowałby polityki zwiększania wydatków na obronność. Zwrócił uwagę na przeznaczenie miliardów na Tarczę Wschód i „uwspólnotowienie” tego projektu oraz zapowiedź przesunięcia 30 mld zł z Instrumentu Zielonej Transformacji KPO na zbrojenia.

Pytał, czy skoro reguła wydatkowa jest zapisana ustawowo, to również aktualizacja tej reguły nie powinna zostać dokonana na poziomie ustawy o obronie ojczyzny. „Pytanie też, czy tej zmianie – jeżeli już mówimy o poziomie konstytucyjnym – nie powinna towarzyszyć głębsza refleksja na temat przepisów dotyczących deficytu budżetowego, pułapu wydatków” – dodał, wyrażając przekonanie, że dalsze prace nad projektem będą się toczyć w komisjach.

Na rosnące od lat wydatki wojskowe zwrócił też uwagę Andrzej Grzyb (PSL-TD). „Najbliższy szczyt NATO w Hadze najprawdopodobniej wyda rekomendację by te wydatki wynosiły prawie 5 proc., przy czym 3,5 proc. na cele obronne, 1,5 proc. na odporność społeczną i infrastrukturę” – powiedział. Podkreślił, że 30 proc. kosztów sprzętu wojskowego to cena zakupu, na pozostałą większość składają się serwis, modernizacja, infrastruktura i szkolenie personelu. Do roku 2035 wydatki na obronność będą musiały wynosić prawie 1,9 bln zł.

„Musimy zbudować nie tylko przemysł w którym wydamy co najmniej 50 proc ale też znaleźć stabilne źródła finansowania. Nie będziemy mogli ich oprzeć tylko na skryptach dłużnych. Osiągniemy to albo przez wzrost dochodów, a więc modernizację i rozwój polskiej gospodarki, względnie – jeżeli nie będzie tych zwiększonych dochodów – przez ograniczenie innych wydatków” – zauważył. Do wyzwań zaliczył zwiększanie armii do 300 tys. żołnierzy wobec zjawisk demograficznych - ubytku w ciągu najbliższych pięciu lat miliona obywateli w wieku do 44 lat. „Dyskusja na temat wzrostu wydatków powinna być prowadzona w parlamencie; myślę że przyniesie dobre owoce w postaci implementacji tego projektu” – oświadczył.

Co do wydatków zgoda, nie zaśmiecajmy konstytucji

Konstytucja nie jest właściwym miejscem na tego typu przepisy – powiedziała Joanna Wicha z Lewicy. Zaznaczyła, że jej klub parlamentarny „popiera wzmocnienie przemysłu zbrojeniowego, inwestowanie w serwisowanie w Polsce zagranicznego sprzętu używanego przez polską armię; nie popiera bezprecedensowego wpisania do Konstytucji RP sztywnego poziomu wydatków na pojedynczą gałąź”. Podkreśliła, że Lewica opowiedziała się za wpisaniem 8 proc. na ochronę zdrowia i 3 proc. proc. PKB na naukę oraz 1 proc. na publiczny program mieszkaniowy – do budżetu, który – zaznaczyła – jest właściwym miejscem na tego typu artykuły. „Robienie wyjątku ma więcej wad niż atutów” – dodała, wskazując na negatywne opinie o projekcie wydane przez Krajową Izbę Radców Prawnych i Sejmowe Biuro Ekspertyz Oceny Skutków Regulacji. „To nie jest sprzeciw wobec wydawania 4 proc. PKB na obronność, rząd, który współtworzymy przewidział na ten cel nawet wyższy odsetek. To ustawa budżetowa jest miejscem na wyznaczanie poziomu nakładów na poszczególne resorty” – powiedziała posłanka, dodając, że z tego powodu Lewica nie poprze projektu.

Według Witolda Tumanowicza (Konfederacja) „nikt nie ma wątpliwości, że szczególnie w tych czasach należy mieć te wydatki na odpowiednim poziomie”. „Popieramy wydawanie pieniędzy na zbrojenia; istota przedłożenia nie jest, czy wydawać, tylko czy wpisywać to do konstytucji. To pomysł niemądry, aby na poziomie konstytucyjnym usztywniać budżet w taki sposób” – mówił. Dodał, że to pozorne usztywnienie, „łatwe do obejścia” przez zaliczenie uznania za obronne wydatków, których wcześniej nie zaliczano do tej kategorii, można też sprostać wymaganiu np. „podwyższając pensje dla generałów”. Dodał, że wobec gwarancji ustawowych projekt to „pomysł zbędny, równie dobrze minister obrony mógłby sobie tatuować, że wydaje 4 proc. PKB”. Wzywał, by „nie chwaścić ustawy zasadniczej, która stanowi o ustroju Rzeczypospolitej, a nie o poszczególnych elementach budżetu. Nie będziemy składać wniosku o odrzucenie tego projektu, nie będziemy go też popierać” – zapowiedział.

„Nie ma sporu politycznego jeśli chodzi o zwiększenie wydatków na zbrojenia. Nie powinniśmy zaśmiecać konstytucji” – powiedział Jerzy Meysztowicz (KO), prosząc, „żeby nie zamieniać konstytucji w ustawę budżetową”. „Polska już dziś przeznacza na obronność prawie 5 proc. PKB, to najwyższy poziom w naszej historii. Dlaczego więc dziś, na dwa miesiące przed końcem kadencji pana prezydenta. Mamy wpisywać do konstytucjo próg czterech procent?” – pytała Iwona Małgorzata Krawczyk (KO). „Konstytucja to nie miejsce na polityczne gesty”.

Projekt bez związku ze strukturą wydatków, Sejm bez wpływu na ich poziom

Wiceministra finansów Hanna Majszczyk, zaznaczyła, że rząd – mimo że nie zajął stanowiska wobec projektu – w tym resort finansów, nie wątpi w potrzebę zwiększania wydatków obronnych ani priorytety bezpieczeństwa, o czym świadczą projekty budżetu na kolejne lata i zabiegi o dofinansowanie z UE. Wyraziła wątpliwości związane z odniesieniem wymogu 4 proc. PKB wyłącznie do budżetu, a nie ogólnie do środków publicznych.

Również wiceszefowa MF zwróciła uwagę, że „konstytucja co do zasady nie jest miejscem na wpisywanie konkretnych planów finansowych”, a konstytucyjne zapisy mają charakter ogólny i odsyłają do ustaw. Zwróciła uwagę, że proponowany artykuł odnoszący minimalne wydatki obronne do ustawy budżetowej, „abstrahuje całkowicie od struktury budżetu i od tego, jak dzisiaj są finansowane podstawowe zadania państwa”. „One nie są finansowane już tylko z budżetu państwa, są też finansowane z funduszy, m.in. z olbrzymiego Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych” – przypomniała. Z tegorocznych 4,7 proc, PKB na obronność 3 proc. pochodzi z budżetu państwa, pozostała część została zaplanowana w wydatkach FWSZ.

Zwróciła uwagę, że wymogowi zapewnienia minimalnego finansowania na poziomie 4 proc. PKB wprost do budżetu nie towarzyszą plany zmiany odnoszące się do progu zadłużenia, o którym mówi konstytucja, ani do wiążącego się z tym progiem deficytu. Dlatego – dodała – należałoby przeanalizować, jak wpisanie prezydenckiej propozycji wpłynęłoby na wypełnienie innych konstytucyjnych wymogów.

„Budżet państwa, który wysoka izba przyjmuje i który określa deficyt budżetowy, jest planem nie całego finansowania zadań państwa, tylko jego części. Pomysł zapewnienia takiego progu akurat w konstytucji całkowicie pozbawia wysoką izbę możliwości jakiegokolwiek decydowania w przyszłości o konstrukcji budżetu. Bo tam już dzisiaj jest ponad 90 proc. wydatków sztywnych” – wyjaśniała. Według Majszczyk uchwalenie prezydenckiej propozycji oznaczałoby podniesienie tego wskaźnika o kolejnych 40 mld zł, co oznacza, że przedkładany Sejmowi projekt budżetu „pozostawiałby tak minimalny zakres ewentualnej elastyczności, że tak naprawdę wszystko byłoby zaplanowane”.

Szef BBN Dariusz Łukowski przekonywał, że projekt Dudy zmierza do zachowania ciągłości wydatków obronnych także w przyszłości. Obecne rekordowe wydatki – jak mówił – wiążą się z ogromnymi zakupami sprzętu i modernizacją techniczną, a zagrożenie ze strony Rosji utrzyma się przez dziesięciolecia. Według szefa BBP wpisanie do konstytucji dolnego progu wydatków obronnych byłoby sygnałem dla przemysłu zbrojeniowego, który rozwijałby produkcję, wiedząc, że inwestycje będą kontynuowane i inwestował w rozwój produkcji; sygnałem dla społeczeństwa, w tym kandydatów do służby w wojsku, byłby to także sygnał dla Rosji, że Polska poważnie traktujemy traktuje swoje bezpieczeństwo o zagrożenia ze strony Rosji.

Projektem zajmą się komisje finansów publicznych i obrony.