Demilitaryzacja Unii Europejskiej

Federica Mogherini – Wysoka Przedstawiciel ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, w czerwcu 2015 r., na szczycie UE zaapelowała do przywódców państw o podjęcie prac nad nową strategią Unii Europejskiej pt. Global Strategy on Foreign and Security Policy. Poprzednia wersja, zatytułowana Bezpieczna Europa w lepszym świecie, została przyjęta 13 grudnia 2003 r. ^[1].

W lutym 2015 r. został opublikowany raport grupy ekspertów, pod przewodnictwem Javiera Solany, byłego Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej
i Bezpieczeństwa UE ^[2]. W raporcie, mającym poniekąd charakter manifestu politycznego, wzywa się państwa członkowskie do zrealizowania idei Europejskiej Wspólnoty Obronnej, czyli projektu, który ponad pół wieku temu został odrzucony. Autorzy zwracają się z apelem o harmonizację i synchronizację europejskich zdolności wojskowych i zbudowanie „prawdziwie europejskiego” przemysłu obronnego. Obecnie, w poszczególnych państwach członkowskich są prowadzone seminaria i zbierane opinie oraz rekomendacje dotyczące dokumentu. W Warszawie takie seminarium miało miejsce 24 września 2015 r. Zostało ono przeprowadzone przez Fundację Amicus Europae (AFE), Fundację im. Friedricha Eberta (FES) oraz Centrum Europejskich Studiów Politycznych (CEPS). Inicjatorzy raportu mają nadzieję przedstawić rezultaty tej debaty na szczycie Unii Europejskiej w czerwcu 2016 r.

We współczesnej debacie strategicznej podejmowane są tematy wielokrotnie już dyskutowane. Zapomnieniu i chyba przedawnieniu uległo wiele zobowiązań, szczególnie tych, dotyczących rozwoju unijnych zdolności wojskowych. Trudno uznać, że Europejski Cel Zasadniczy/Operacyjny z 1999r. został osiągnięty, gdyż najważniejszy jego element wytyczony w Helsinkach, nigdy nie został zrealizowany. Miał powstać samowystarczalny, sześćdziesięciotysięczny Europejski korpus szybkiego reagowania, ale nigdy nie został on sformowany. Dziesięć lat po Helsinkach Parlament Europejski stwierdził, że „należy dążyć do oddania sił liczących 60 000 żołnierzy do stałej dyspozycji UE” ^[3].

Nigdy nie rozliczono zobowiązań zawartych w Planie Poprawy Zdolności Obronnych, przyjętego w Laeken, w grudniu 2001 r. ^[4]. Sformułowano natomiast ambitny Europejski Cel Zasadniczy/Operacyjny 2010 ^[5]. Najważniejszy element tego celu, czyli Grupy Bojowe UE nigdy nie zostały wykorzystane do rzeczywistych działań, chociaż pełną gotowość operacyjną osiągnęły już w 2007 roku. W reagowaniu kryzysowym zamiast Grup Bojowych UE uczestniczą „koalicje chętnych”, których jest coraz mniej ze względu na duże koszty udziału w tych operacjach. W budżecie UE nie przewiduje się wydatków na cele wojskowe, gdyż koszty ponoszą w głównej mierze państwa uczestniczące w operacjach. Tylko część wydatków operacyjnych jest pokrywana ze składek stron zainteresowanych według, powołanego w tym celu mechanizmu „Athena” ^[6].

Pierwszego grudnia 2009 r. wszedł w życie Traktat Lizboński, a jedną z nowości, które wprowadzał było zainicjowanie Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony Unii Europejskiej, jako integralnej części Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Przyjęcie nowego traktatu uznano powszechnie za sukces, a poniekąd zamknięcie problemu rozwoju WPBiO UE. Jednakże, ponad sześć lat po wejściu w życie Traktatu Lizbońskiego, można stwierdzić, że w sferze bezpieczeństwa i obrony jego zapisy nadal oczekują na realizację. Wielokrotnie przypominana i stawiana na agendzie jest możliwość współpracy strukturalnej w sferze wojskowej, z której dotychczas nie skorzystano.

Jean-Paul Perruche, były Szef Sztabu Wojskowego UE, zauważył, że tylko pozornie UE wydaje się być aktywna w płaszczyźnie wojskowej. Dotychczas, w ramach EPBiO/WPBiO przeprowadzono 11 operacji wojskowych i 21misji cywilnych. Były to jednak działania o charakterze „łagodnym”, najczęściej rozjemczym, a nie wymuszającym. Bardziej służyły one poprawieniu wizerunku Unii Europejskiej, przynosząc w sferze realnej raczej znikome rezultaty. Większość z nich trwała zbyt krótko i miała dość symboliczne oddziaływanie na poprawę sytuacji w regionach objętych kryzysami. Jedyną operacją stricte wojskową zorganizowaną po 2009 r. było rozdzielenie stron konfliktu w Republice Środkowej Afryki (EUFOR RCA). Przygotowywano ją przy licznych głosach krytycznych, a w świetle przyjętych założeń miała mieć dość ograniczony czas trwania. W 2015 roku misję wykonawczą zastąpiono Wojskową Misją Doradczą Unii Europejskiej w Republice Środkowoafrykańskiej(EUMAM RCA) ^[7].

Trudno uciec od wrażenia, że skończył się etap euforii w odniesieniu do integracji politycznej i wojskowej w ramach Unii Europejskiej. Coraz częściej mówi się za to o stagnacji, niechęci i braku woli politycznej. Jak zauważył Pierre Vimont, były sekretarz generalny Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, bardzo trudno jest podejmować decyzje w gronie 28 państw, gdy tylko część z nich prezentuje postawę opartą na hard power, zaś pozostałe stosują instrumenty tzw. miękkiej polityki ograniczając się jedynie do pomocy rozwojowej oraz działań humanitarnych.

Polscy politycy i eksperci z zainteresowaniem, ale też krytycznie oceniali inicjatywy podejmowane w ramach EPBiO/WPBiO UE. Rozwój Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa został zadeklarowany jako jeden z priorytetów polskiej Prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, w drugiej połowie 2011 roku. Tym niemniej, pomimo wcześniejszych deklaracji, wymiernymi sukcesami w tej dziedzinie nie można było się szczycić. Zauważalna jest pewna zmiana nastawienia wśród ekspertów i analityków będących do niedawna zwolennikami rozbudowy unijnego potencjału militarnego. Dobra egzemplifikacją może być tutaj profesor Roman Kuźniar, który w przeszłości należał do grona ekspertów popierających rozwój samodzielnych zdolności obronnych UE. Dziś jednak wydaje się być nieco rozczarowany postawą przywódców europejskich wobec problemów związanych z kwestią europejskiego bezpieczeństwa. Jednak pomimo rozczarowania nie zaleca rezygnacji ze ”wspólnej europejskiej obrony” twierdząc, że „przed zwolennikami Unii jako „twardego” systemu bezpieczeństwa długa droga, ale nie wolno jej porzucić” ^[8].

Nie należy oczekiwać zbyt radykalnych zmian w sferze WPBiO UE. Trudno będzie powstrzymać proces demilitaryzacji, gdyż wymagałoby to, oprócz woli politycznej, także znacznych wydatków, a ponoszenie kosztów związanych z poprawą zdolności obronnych nigdy w Unii Europejskiej nigdy nie wywoływało entuzjazmu - szczególnie w Niemczech, najbogatszym państwie Unii Europejskiej. Według Military Balance 2016 całkowite wydatki wojskowe świata w 2015 r. wynosiły1.563 mld dolarów, w tym cztery państwa wydawały połowę kwot przeznaczonych na ten cel. Są to: USA, ChRL, Rosja, Arabia Saudyjska. Symptomatyczne jest to, że 28 państw członkowskich UE wydało na cele militarne zaledwie 14,5% światowej puli ^[9]. Warto zwrócić uwagę, że w tej liczbie jest 22 członków NATO. Największe państwa UE, czyli Francja, Niemcy i Wielka Brytania zapowiedziały wzrost wydatków na cele związane z bezpieczeństwem. Jednakże występuje w tych państwach tendencja, ażeby większość dodatkowych środków kierować do sektora bezpieczeństwa wewnętrznego. Jest to spowodowane czynnikami takimi jak presja migracyjna i zagrożenie terrorystyczne. W UE przeważają państwa, których wydatki na cele wojskowe nie przekraczają 1% PKB.

Nicole Gnesotto, była dyrektor Instytutu Unii Europejskiej Studiów nad Bezpieczeństwem (2001– 2007), osoba szczególnie zasłużona w wypracowaniu koncepcji „europejskiej wspólnoty bezpieczeństwa” wygłosiła pełen goryczy pogląd, twierdząc że „Unia Europejska znajduje się w stanie dekonstrukcji. Osłabiona, podzielona, niewidoczna, niezadowolona, bezsilna; lista przymiotników o negatywnym zabarwieniu, mogących ją zdefiniować jest w istocie nieskończona^[10]. Ocena ta została sformułowana na kilka lat przed aktywizacją wojowniczego dżihadu, w jego skrajnej terrorystycznej postaci oraz przed neoimperialną polityką Rosji wobec Ukrainy.

Kontekst ukraiński jest szczególnie symptomatyczny, gdyż stanowi on paradoksalną ilustrację kondycji i „postawy bojowej” UE. W ramach WPBiO Ukraina skierowała fregatę do walki z piratami u wybrzeży Somalii oraz uczestniczyła w dyżurze bojowym Unii Europejskiej w feralnym, pierwszym semestrze 2014 r. 24 marca owego roku batalion piechoty morskiej Ukrainy został zaatakowany przez tzw. separatystów rosyjskich (a właściwie siły rosyjskie, które wykorzystały 4 helikoptery Mi-8 i Mi-24 będące na wyposażeniu Sił Zbrojnych Federacji Rosyjskiej), w miejscowości Teodozja, na Krymie. Dla Unii Europejskiej był to przykry incydent, gdyż jedna z kompanii tego batalionu pełniła dyżur bojowy w ramach Helbroc GB UE, pod dowództwem Grecji. Żołnierze z Teodozji zmuszeni byli się poddać i przeszli de facto pod dowództwo rosyjskie. Nie robiono z tego problemu -  Grecy zobowiązali się do uzupełnienia brakujących komponentów, natomiast Europejska Służba Działań zewnętrznych Unii Europejskiej przygotowała i uruchomiła misję wsparcia reformy ukraińskiego cywilnego sektora bezpieczeństwa (EUAM Ukraine). Misja rozpoczęła się 1 grudnia 2014 r., a jej dowództwo zostało zlokalizowane w Kijowie. W tym miejscu należy podkreślić, że charakter misji jest cywilny - misja wojskowa nie była nawet przez organy unijne rozważana.

Występuje jeszcze jeden czynnik, który utrudnia Unii Europejskiej prowadzenie działań
o charakterze wojskowym. Została bowiem sparaliżowana, zainicjowana jeszcze w grudniu 2002 roku przez Lorda Robertsona i Javiera Solanę, współpraca pomiędzy UE i NATO.

W marcu 2003 r. zawarto kilkanaście porozumień technicznych. Pakiet tych umów nawiązywał do porozumienia zawartego w Berlinie między NATO i Unią Zchodnioeuropejską, w 1996 r. W ramach formuły zwanej Berlin plus przeprowadzono dotychczas tylko dwie wspólne operacje, które miały miejsce na Zachodnich Bałkanach: Concordię i Altheę.

Za kilka miesięcy będą się spotykać przywódcy państw członkowskich Unii Europejskiej (czerwiec 2016 r.) i NATO (lipiec 2016 r.).Przywódcy będą musieli odpowiedzieć na wiele trudnych pytań i rozstrzygnąć wiele złożonych problemów, a wśród nich jedną z najważniejszych będzie uporządkowanie stosunków między tymi organizacjami. Zarówno w polskich jak też unijnych ośrodkach analitycznych wyrażana jest nadzieja, że przygotowywana nowa strategia polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE wytyczy nową hierarchię wartości oraz dokona redefinicji zagrożeń. Eksperci zwracają uwagę na zmianę postawy państw członkowskich wobec ponoszenia kosztów obrony. Przestano bowiem redukować wydatki wojskowe, zarówno państwach dużych takich jak RFN, jak też małych, takich jak Belgia. Nie należy się jednak spodziewać, że w przewidywalnej przyszłości czasie nastąpi istotna poprawa w systemie europejskiej obrony. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym gwarantem bezpieczeństwa naszego kontynentu nadal pozostanie Sojusz Północnoatlantycki.

Prof. dr hab. Andrzej Ciupiński – ekspert Narodowego Centrum Studiów Strategicznych, wykładowca Instytutu Stosunków Międzynarodowych, Wydział Bezpieczeństwa Narodowego, Akademia Obrony Narodowej.

^[1]Bezpieczna Europa w lepszym świecie.Europejska Strategia Bezpieczeństwa, Bruksela. 13 grudnia 2003, w: www.ue.eu.int/cms3_fo/showPage.ASP?id=266&lang=EN&mode=g, dostęp: kwiecień 2016.