Budowa odporności Państwa jako nakaz strategiczny [OPINIA]

Samo pojęcie odporności pojawia się w treści strategii trzynaście razy w tym raz w spisie treści. Po raz pierwszy spotykamy je w akapicie poświęconym zagadnieniom gospodarki i kondycji polskiego przemysłu obronnego. W części odnoszącej do zagadnienia środowiska bezpieczeństwa na stronie 10 możemy przeczytać iż „Stale podejmowane są działania na rzecz zwiększenia odporności państwa i społeczeństwa na współczesne zagrożenia”. Myśl ta jest oderwana od głównego wywodu w akapicie i co istotniejsze nie ma dalej rozwinięcia.

Zasadniczo kwestia odporności omówiona jest w pierwszym filarze SBN odnoszącym się do problematyki bezpieczeństwa państwa i obywateli. Autorzy strategii wiążą zagadnienie odporności państwa z obroną powszechną postulując „Podniesienie odporności państwa na zagrożenia, poprzez tworzenie systemu obrony powszechnej, opartego na wysiłku całego narodu oraz budowanie zrozumienia dla rozwoju odporności i zdolności obronnych Rzeczypospolitej Polskiej”.

Zapis ten wymaga komentarza. Od kilku dekad pod pojęciem odporności rozumieliśmy zdolność przeciwstawiania się czemuś, niepoddawania się działaniu lub naciskowi. Odporność utożsamiana była z wytrzymałością a w rozumieniu powszechnym postrzegana była jak cecha organizmu w walce z chorobami.[1] Z kolei zgodnie z Wielkim Słownikiem Wyrazów Bliskoznacznych odporność to wytrzymałość, trwałość, moc, twardość, hart, zahartowanie, nieugiętość, siła, niewzruszoność, męstwo i cierpliwość.[2]

Takie rozumienie odporności użyte przez autorów SBN byłoby jednak mylące. W kontekście prezentowanej SBN „odporność” jest pojęciem odnoszącym się do szeroko rozumianej zdolności organizacyjnej państwa na najniższych szczeblach która byłaby w stanie nieść natychmiast pomoc celem ratowania życia ludzi w czasie wojny (chociażby na wskutek ataków rakietowo-bombowych na budynki mieszkalne), nieść pierwszą pomoc przedmedyczną potrzebującym oraz organizować wszelką inną pomoc potrzebującym w zakresie niezbędnym do zachowania zdrowia i życia. Ponadto w tym kontekście „odporność” odnosi się także do poszczególnych segmentów infrastruktury krytycznej państwa celem zapewnienia i zachowania ich ciągłości działania, w obliczu powstałego kryzysu w czasie pokoju a także w czasie wojny.

Aspekt pozamilitarny

Należy zaznaczyć, iż obecnie głównym elementem odpornościowym państwa na czas pokoju i kryzysów w zakresie ochrony zdrowia i życia obywateli jest systematycznie udoskonalany  Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy (KSRG) obejmujący swoją organizacją cały kraj, a w nim poszczególne województwa i powiaty. Do jego zadań należy m.in. walka z pożarami i klęskami żywiołowymi, ratownictwo techniczne, chemiczne, ekologiczne oraz medyczne,  dysponowanie sił i środków do działań ratowniczych, kierowanie działaniem ratowniczym, współpraca z właściwymi organami i podmiotami podczas zdarzeń nadzwyczajnych wywołanych zagrożeniem biologicznym lub o charakterze terrorystycznym a także  organizacja odwodów operacyjnych i organizacja stanowisk kierowania.[3]

Co istotne do systemu może zostać włączona jednostka, która posiada co najmniej jeden średni lub ciężki samochód ratowniczo-gaśniczy, co najmniej 12 wyszkolonych ratowników, skuteczny system łączności powiadamiania i alarmowania, urządzenia łączności w sieci radiowej systemu na potrzeby działań ratowniczych oraz pozostaje w gotowości do podejmowania działań ratowniczych. Ponadto do KSRG może być włączona także jednostka, która jest wyposażona w sprzęt oraz posiada ratowników wyszkolonych na poziomie pozwalającym na realizację specjalistycznych czynności ratowniczych, o których mowa w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej, jeżeli jej działalność ma zastosowanie w warunkach przewidzianych w planie ratowniczym.[4]

W pierwszej kolejności dotyczy to jednostek Ochotniczych Straży Pożarnych które spełniając wymagania określone w rozporządzeniu w zakresie poziomu wyszkolenia jak wyposażenia i są dołączane do KSRG. Jednocześnie system ochrony ludności wspierany jest przez powszechną strukturę Ochotniczych Straży Pożarnych które nie wchodzą w skład KSRG z uwagi na fakt, iż jednostki te nie spełniają wymogów określonych w rozporządzeniu. Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy jest wspierany przez System Państwowego Ratownictwa Medycznego.

W stosunku do infrastruktury krytycznej zręby systemu odpornościowego są budowane w ramach Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej od 2013 roku. Program był już dwukrotnie aktualizowany odpowiednio w 2015 oraz 2018 roku. Zgodnie z obowiązująca ustawą o zarządzaniu kryzysowym infrastruktura krytyczna to systemy oraz wchodzące w ich skład powiązane ze sobą funkcjonalnie obiekty, w tym obiekty budowlane, urządzenia, instalacje, usługi kluczowe dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli oraz służące zapewnieniu sprawnego funkcjonowania organów administracji publicznej, a także instytucji i przedsiębiorców. Infrastruktura krytyczna obejmuje systemy zaopatrzenia w energię, surowce energetyczne i paliwa, systemy łączności, sieci teleinformatyczne, systemy finansowe, zaopatrzenia w żywność, zaopatrzenia w wodę, ochrony zdrowia, transportowe, ratownicze, zapewniające ciągłość działania administracji publicznej oraz systemy produkcji, składowania, przechowywania i stosowania substancji chemicznych i promieniotwórczych, w tym rurociągi substancji niebezpiecznych (art. 3 ust. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym).

Efektywność odporności infrastruktury krytycznej w Polsce jest testowana systematycznie przez życie poprzez występujące awarie techniczne i katastrofy budowlane (vide awaria systemu odprowadzania ścieków w stolicy w 2019 roku), a jeszcze częściej z uwagi na pojawiające się zagrożenia zaliczane do klęsk żywiołowych a więc nadmierne opady deszczu które przynoszą w następstwie dotkliwe podtopienia i powodzie, obfite opady śniegu, silne mrozy, wiatry, huragany oraz coraz częstsze lokalne tornada a także susze.

Nowym doświadczeniem weryfikującym odporność infrastruktury krytycznej państwa jest trwająca obecnie pandemia koronawirusa SARS-CoV-2. Wykazała ona ponad wszelką wątpliwość, iż w państwie brakuje powszechnych struktur ochrony ludności, co obnażyło naszą niezdolność jako państwowości do szybkiej reakcji przeciwkryzysowej liczonej w minutach lub w najgorszym przypadku godzinach na najniższych szczeblach samoorganizacji społecznej. Z tego względu obszar koniecznej pomocy społecznościom lokalnym w tym w szczególności najbardziej potrzebującym osobom starszym przebywającym w Domach Pomocy Społecznej w pewnym momencie został zagospodarowany przez Wojska Obrony Terytorialnej które mając terytorialną organizację wojskową w skali województwa poprzez dowództwa brygad, struktury batalionów lekkiej piechoty oraz zasoby sprzętowe i osobowe w terenie w postaci żołnierzy Terytorialnej Służby Wojskowej były w stanie w najtrudniejszych przypadkach najszybciej ze wszystkich służb w państwie uruchomić w porozumieniu z cywilnymi władzami województw jak i poszczególnych władz samorządowych potrzebną pomoc. Doświadczenie pandemiczne przypomniało także, że na nowoczesnym państwie spoczywa obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa każdemu obywatelowi poprzez ochronę jego zdrowia i życia bez względu na rodzaj występującego zagrożenia powszechnego.[5]

Samo zawarcie w SBN postulatu wzmocnienia odporności, czy mówienie o potrzebie budowy odporności niewiele zmieni. Istota zmian sprowadza się do wdrożenia w podmiotach infrastruktury krytycznej standardów opartych na uznanych na zachodzie Europy normach których wdrożenie, utrzymanie, certyfikacja oraz regularne audytowanie gwarantują systematyczne podnoszenie poziomu odporności segmentów infrastruktury krytycznej jak i kultury oraz jakości zarządzania. Odnosi się to na wstępie do norm z rodziny EN 50600 dotyczących konstrukcji budynków, systemu dystrybucji zasilania, kontroli środowiska centrum danych, infrastruktury okablowania telekomunikacyjnego, systemów zapewniających bezpieczeństwo oraz systemów zarządzania działaniem centrum danych.

W jeszcze większym stopniu w zarządzaniu praktycznym ma to odniesienie do konieczności wdrożenia w organizacjach normy PN-EN ISO 22301:2014 Bezpieczeństwo powszechne - Systemy zarządzania ciągłością działania, która zastąpiła normę BS 25999-2:2007 wycofaną z dniem 1 listopada 2012 roku. Norma ISO 22301 zawiera wymagania dotyczące systemu zarządzania ciągłością działania (BCM). Przede wszystkim stanowi ona ramy dla identyfikacji kluczowych czynników ryzyka mających wpływ na organizację oraz na utrzymanie jej działań w najtrudniejszych warunkach. Proces projektowy wdrożenia normy polegający na wnikliwej analizie działalności, analizie wpływu zdarzeń na biznes (analiza BIA), opracowaniu dokumentacji Planu Ciągłości Działania organizacji, budowie świadomości roli zarządzania ciągłością działania poprzez szkolenia oraz organizowanie testów i ćwiczeń z których z kolei wnioski służą doskonaleniu organizacji, stanowi najlepszą gwarancję podnoszenia poziomu odporności każdego podmiotu gospodarczego w tym operatorów infrastruktury krytycznej.

Niezależnie od konieczności wdrożenia w administracji i podmiotach będących operatorami infrastruktury krytycznej normy PN-EN ISO 22301:2014 Bezpieczeństwo powszechne - Systemy zarządzania ciągłością działania, co jest warunkiem koniecznym  budowy zdolności odpornościowych organizacji, optymalnym sposobem na podnoszenie jakości odporności jest wdrożenie w organizacjach rozwiązań zalecanych w takich normach jak PN ISO 31000 Zarządzanie ryzykiem – zasady i wytyczne, BS 11200:2014 Zarządzanie kryzysowe – Wytyczne i dobre praktyki czy normie PN-ISO/IEC 27001:2017 Zarządzanie bezpieczeństwem informacji. Trwałe osadzenie wymienionych norm w polskiej kulturze zarządzania oraz jednoczesne bieżące czerpanie z najlepszych praktyk państw wysoko rozwiniętych w Europie Zachodniej i Azji w zakresie standaryzacji rozwiązań w obszarach bezpieczeństwa, zarządzania ciągłością działania, zarządzania kryzysowego oraz zarządzania ryzkiem pozwoliłoby w dekadę osiągnąć zadowalający poziom odporności w państwie postulowany w nowej Strategii Bezpieczeństwa Narodowego.

Tak zbudowany mechanizm odpornościowy musi być uzupełniony przez powszechny system ochrony ludności i obrony cywilnej. Jego struktury oraz zasoby winny znajdować się przede wszystkim na dole organizacji społecznej, gospodarczej i samorządowej w ramach gmin wiejskich i miejskich, a więc w każdym sołectwie, wspólnocie mieszkaniowej, spółdzielni oraz podmiotach gospodarczych będących operatorami infrastruktury krytycznej, które są właściwe dla lokalnej ludności. W pierwszej kolejności odnosi się to do gminnych wodociągów i niezależnych ujęć czerpania wody pitnej w tym studni oligoceńskich, lokalnych zasobów żywności, lokalnych źródeł produkcji energii a także lokalnych placówek ratownictwa i ochrony zdrowia (m.in. przychodni i aptek). Ponadto system taki musi obejmować zasoby działających praktycznie lokalnych organizacji pozarządowych takich jak harcerstwo. Jednocześnie budowany oddolnie system powinien obejmować całą gamę świadczeń obywateli na rzecz bezpieczeństwa lokalnego (w tym bezpieczeństwa swoich sąsiadów) z uwagi na posiadany prywatny sprzęt który w sytuacji zagrożeń powszechnych (masowych) mógłby być wykorzystywany do działań ratowniczych. W pierwszej kolejności dotyczyłoby to prywatnych busów, maszyn budowlanych (spychaczy, koparek, dźwigów), sprzętu do odśnieżania, pomp zanurzeniowych do wypompowywania brudnej wody czy agregatów.

Myśląc o budowie odporności nie sposób wreszcie pominąć całego spectrum przedsięwzięć dotyczących bezpieczeństwa sieci w tym aktualnego wyzwania jakim jest budowa sieci 5G. W tym kontekście za właściwy należy uznać kierunek działań jaki został określony w opublikowanym Rozporządzeniu Ministra Cyfryzacji z 22 czerwca 2020 roku w sprawie minimalnych środków technicznych i organizacyjnych oraz metod, jakie przedsiębiorcy telekomunikacyjni są obowiązani stosować w celu zapewnienia bezpieczeństwa lub integralności sieci lub usług które wejdzie w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia (Dz.U. 2020 poz.1130). Dotyczy to w szczególności obowiązku wdrożenia wymagań opracowania i aktualizacji dokumentacji dotyczącej bezpieczeństwa i integralności sieci i usług, opracowania i aktualizacji wykazu elementów infrastruktury telekomunikacyjnej i systemów informatycznych, których naruszenie bezpieczeństwa lub integralności będzie miało istotny wpływ na funkcjonowanie sieci lub usług o znaczeniu kluczowym dla funkcjonowania przedsiębiorcy, identyfikacji zagrożenia bezpieczeństwa lub integralności sieci lub usług, zapewnienia i stosowania środków minimalizujących skutki wystąpienia oddziaływań zagrożeń na bezpieczeństwo lub integralność sieci lub usług, ustanowienia procedur dostępu do kluczowej infrastruktury i przetwarzanych danych wraz z przypisaniem odpowiedzialności za kluczową infrastrukturę, zabezpieczenia dostępu do kluczowej infrastruktury czy wreszcie konieczności monitorowania dostępu do sieci oraz wykazania środków reagowania na nieuprawniony do niej dostęp. 

Aspekt militarny

Zagadnienie obrony powszechnej w kontekście wojskowym jest na gruncie polskim znane. Wynika to po pierwsze z refleksji teoretycznej jaką zawiera znane nad Wisłą dzieło Carla von Clausewitza „O wojnie” gdzie w księdze szóstej rozdziale szóstym autor wśród zakresu środków obrony wymienia w pierwszej kolejności obronę krajową. Clausewitz pisze m.in.: „Poza tym już w samym pojęciu obrony krajowej tkwi zawsze myśl o nadzwyczajnym, mniej lub bardziej ochotniczym współdziałaniu na wojnie całej masy ludowej z jej siłami fizycznymi, bogactwem i nastrojami”.[6] Dalej pruski strateg kontynuuje: „W tym tkwi istota obrony krajowej, organizacja jej musi uwzględniać możność przejawiania się współdziałania całego narodu. W przeciwnym razie obiecywanie sobie po obronie krajowej jakichś nadzwyczajności byłoby tylko złudzeniem.”[7] Koncepcje obrony powszechnej przewijały się w polskiej myśli wojskowej od czasów Tadeusza Kościuszki przez cały XIX wiek. Ciekawą formą organizacji takiej obrony była podjęta w 1937 roku inicjatywa formowania lokalnych batalionów obrony narodowej. Niestety wybuch wojny przerwał ten obiecujący proces.

Z kolei okres okupacji nie sprzyjał budowie formacji powszechnych, co nie zmienia faktu, iż Armia Krajowa była największą powszechną organizacją wojskową jaką zbudowano w dziejach polskiej wojskowości. Należy też zaznaczyć, iż realizowany w okresie dyktatury komunistycznej powszechny obowiązek obrony nie przełożył się na zbudowanie powszechnej struktury obrony terytorialnej z uwagi na fakt, iż patron sowiecki ostatecznie zatrzymał rozwój projektu budowy wojsk obrony terytorialnej kraju w latach siedemdziesiątych. Próba reaktywacji budowy wojsk obrony terytorialnej w czasie rządów Akcji Wyborczej Solidarność została z kolei skutecznie sparaliżowana poprzez odwołanie Sekretarza Stanu w MON Romualda Szeremietiewa na podstawie bezpodstawnych zarzutów o korupcję, z którego to zarzutu prawomocnie uniewinnił go po latach sąd. Dymisja ta doprowadziła w konsekwencji do bezrefleksyjnego zniszczenia przez polityków obozu liberalnego odbudowywanych mozolnie w latach dziewięćdziesiątych wojsk OT w Polsce.  

Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego opracowanego jeszcze w Akademii Obrony Narodowej obrona powszechna państwa to rodzaj obrony państwa, w ramach której przygotowuje się i wykorzystuje w obronnych działaniach militarnych i pozamilitarnych wszystkie zasoby ludzkie i materialne w sposób zapewniający skuteczne odparcie agresji przeciwnika.[8] Pisząc zatem o konieczności budowy zdolności odpornościowych należy wyraźnie rozróżnić zdolności odpornościowe w powszechnym systemie zarządzania kryzysowego i ochrony ludności na czas pokoju i kryzysu od zdolności odpornościowych w systemie obrony powszechnej na czas wojny. Obydwa te systemy powinny docelowo składać się z komponentu pozamilitarnego i wojskowego z tą zasadniczą różnicą, iż w czasie pokoju i kryzysu komponent pozamilitarny ma w nim do spełnienia rolę wiodącą, a komponent wojskowy pełni na jego rzecz rolę pomocniczą (vide obecne doświadczenie pandemiczne, czy zwalczanie skutków lokalnych powodzi), natomiast w czasie wojny to komponent wojskowy odgrywa rolę główną, a komponent pozamilitarny pełni w systemie powszechnej odporności rolę pomocniczą.

Wyrażony w SBN postulat budowy systemu obrony powszechnej (Filar I pkt.2) stawia praktyczne pytanie jak współcześnie powinien być realizowany określony w artykule 85 konstytucyjny obowiązek obrony Ojczyzny. Autorzy SBN wskazują na konieczność wprowadzenia jednolitego systemu zarządzania zasobami osobowymi, w tym administrowania zasobami rezerw osobowych na potrzeby bezpieczeństwa narodowego, uwzględniając priorytet dla Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. To postulat zasadny, niemniej warunkiem koniecznym zbudowania powszechnego systemu obrony jest oparcie tego systemu na czterech filarach tj. dalszej rozbudowie Wojsk Obrony Terytorialnej, przywróceniu podstawowego powszechnego obowiązku przeszkolenia wojskowego, uwzględniania w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego potrzeb bezpieczeństwa narodowego oraz co jest absolutnie konieczne nasycenia jednostek terytorialnych działających w stałych rejonach odpowiedzialności konieczną ilością broni przeciwpancernej: granatników przeciwpancernych, lekkich pocisków kierowanych klasy Pirat który będzie oferowany przez Grupę Mesko, cięższych klasy Spike-LR/LR2 lub FGM-148 Javelin, koniecznej ilości broni przeciwlotniczej klasy Grom/Piorun, nasycenia WOT taktycznymi dronami świadomości sytuacyjnej klasy bezzałogowego statku powietrznego FlyEye oraz powszechną do zastosowania amunicją krążącą klasy Warmate 1 oraz Warmate 2. Wymaga to podjęcia przez MON decyzji tu i teraz ponieważ odporność czasu wojny sama z siebie nie zbuduje się. Co najwyżej pozostanie ona kolejnym zasadnym postulatem na papierze.

[1] Mały słownik języka polskiego, Warszawa 1968, s. 490;

[2] Wielki Słownik Wyrazów Bliskoznacznych, Kraków 2015, s. 344;

[3] Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowej organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego z dnia 3 lipca 2017 r. (Dz .U. 2017 poz. 1319);

[4]Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie zakresu, szczegółowych warunków i trybu włączania jednostek ochrony przeciwpożarowej do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego z dnia 15 września 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1317);

[5] Zob. P.D. Wiliams, Studia bezpieczeństwa, Kraków 2012, .s. 228;

[6] Carl von Clausewitz, O wojnie, Lublin 1995, s. 443;

[7] Tamże, s. 444;

[8] Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, Warszawa 2008, s. 79;