Obniżenie wieku emerytalnego zagrozi modernizacji armii [OPINIA]

Obecny rząd deklaruje jednoznacznie, że będzie chciał podwyższyć wydatki obronne do ponad 2% PKB. Proces zwiększania wydatków miałby rozpocząć się w 2018 roku,  zgodnie z projektem Strategii na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju wskaźnik udziału nakładów na obronę w PKB ma osiągnąć 2,2% w 2020 roku i 2,5% w roku 2030. Szef MON Antoni Macierewicz mówił wcześniej, że docelowy poziom wydatków obronnych to 3% PKB.

Takie rozwiązanie jest nie tylko pożądane, ale wręcz konieczne biorąc pod uwagę konieczność odrobienia zapóźnień w procesie modernizacji i odpowiedzi na zmianę środowiska bezpieczeństwa po kryzysie na Ukrainie. Zwiększeniu wydatków obronnych mogą jednak stanąć na przeszkodzie inne plany obecnego rządu – dotyczące obniżenia wieku emerytalnego do 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn.

W lipcu decyzję w tym zakresie podjął Komitet Stały Rady Ministrów. W projekcie Wieloletniego Planu Finansowego na lata 2016-2019 koszty tej zmiany w 2017 roku zostały oszacowane na 8,6 mld zł(czyli około 0,4% PKB), w kolejnych latach będą tylko rosnąć do 11,9 mld zł w 2019 roku. „Rzeczpospolita” przytaczała szacunki MF, wskazujące że koszt zmian w pierwszym roku wyniesie 8,1 mld zł. Nie zgodzono się z propozycją Ministerstwa Finansów, aby niższy wiek emerytalny został powiązany ze stażem pracy, co w znaczący sposób ograniczyłoby dodatkowe wydatki państwa.

Widać więc wyraźnie, że nowe przepisy już w pierwszych latach spowodowałyby „lukę” (konieczność zwiększenia dochodów bądź zmniejszenia wydatków w kolejnych latach) rzędu 0,4%-0,5% PKB. Przekłada się to wprost na ograniczenie możliwości kreowania nowych wydatków (ich skokowego zwiększania). W świetle potrzeby zwiększenia wydatków na obronę narodową warto więc prześledzić cały proces, który może doprowadzić do dysponowania (bądź nie) przez państwo dodatkowymi funduszami na modernizację Sił Zbrojnych.

Rząd zapowiada podejmowanie szeregu kroków, które mają na celu poprawę sytuacji finansów publicznych – na przykład poprzez poprawę ściągalności finansów publicznych. Wiele wskazuje jednak na to, że o ile mogą one umożliwić finansowanie np. programu 500+  czy innych wdrożonych już pozycji wydatków, to nie będą wystarczające, jeżeli wiek emerytalny zostanie obniżony. I nie chodzi tutaj o katastrofalne załamanie finansów państwa czy brak możliwości finansowania emerytur, ale stagnację budżetu i ograniczanie wydatków inwestycyjnych, które ze zrozumiałych względów są najłatwiejsze do cięcia (w stosunku np. do wynagrodzeń), ale powodują obniżenie jakości usług publicznych w danym obszarze – w tym wypadku obrony narodowej.

Czytaj więcej: Polska zwiększy wydatki obronne do 3 proc. PKB? [8 WARUNKÓW]

Resort finansów ostrzegł w piśmie skierowanym do Marszałka Sejmu w odpowiedzi na interpelację posła Adama Korola (PO), że Minister Paweł Szałamacha zwraca uwagę na konieczność uwzględnienia stabilności finansów publicznych przy obniżaniu wieku emerytalnego. Wskazuje, że – pomimo wdrażanych środków – deficyt finansów publicznych może być bliski granicznej wartości 3% PKB w 2017 roku. Zakłada się, że niższy wiek emerytalny wejdzie w życie dopiero w ostatnim kwartale, co pozwoli na utrzymanie go na tym poziomie. W kolejnych latach te regulacje będą jednak obowiązywać przez cały rok, a wszystkie szacunki wskazują, że ich koszt będzie rósł.

Minister finansów stwierdził też wprost: „Przekroczenie deficytu 3% oznacza ryzyko negatywnych konsekwencji w postaci objęcia naszego kraju procedurą nadmiernego deficytu przez Komisję Europejską, a także podniesienia kosztów obsługi długu publicznego. Ogranicza także pole decyzji Rządu, co do priorytetów wydatkowych na lata następne, np. w świetle oczekiwań zgłaszanych przez członków Rady Ministrów, w tym między innymi Ministra Zdrowia, co do zwiększonych wydatków na ochronę zdrowia mierzonych udziałem w PKB.”

Ministerstwo Zdrowia deklaruje bowiem, że wydatki na ochronę zdrowia miałyby być zwiększane o 0,2% PKB rocznie. O tyle samo winny być – w pierwszym etapie – zwiększone nakłady na obronę narodową, jeżeli zakłada się choć częściowe skompensowanie skutków niedoszacowania i opóźnień PMT oraz budowę Obrony Terytorialnej bez szkody dla innych programów modernizacyjnych. Minister Finansów potwierdza więc, że elastyczność rządu co do nowych pozycji wydatków bardzo ograniczona, jeżeli wiek emerytalny zostanie „prosto” obniżony.

Co więcej, system finansów publicznych utraci elastyczność podejmowania realizowania wydatków w wypadku pogorszenia sytuacji gospodarczej (naturalny cykl koniunkturalny, czynniki zewnętrzne). Nawet jeżeli – z uwagi na priorytetowe znaczenie dla obronności – nie będzie to oznaczać cięć w budżecie MON na kwotę 2% PKB, wzrost wydatków powyżej tej wielkości stanie się bardzo mało prawdopodobny. To wszystko powoduje, że w opinii autora artykułu teza o wpływie „prostego” obniżenia wieku emerytalnego na możliwości modernizacji armii jest jak najbardziej uprawniona i powinna być brana pod uwagę.

Czytaj więcej: 2,5% PKB na armię, skok technologiczny przemysłu i Obrona Terytorialna. Bezpieczeństwo w „Planie Morawieckiego”

Oczywiście można przedstawić argument, że do chwili obecnej MON wielokrotnie nie wydawał środków, które już znajdowały się w budżecie. Jednakże, dostępne szacunki (jak choćby informacje przekazywane przez sekretarza stanu w MON Bartosza Kownackiego w Sejmie) wskazują, że koszt samych tylko programów Narew i Wisła może wynieść ponad 60 mld zł, choć pierwotnie oszacowano je w sumie na 27 mld zł. Po zawarciu kontraktów na te systemy konieczne będzie znalezienie w budżecie kilku mld złotych rocznie (chcąc je spłacić np. w perspektywie 10 lat). Podobnie powinno się rozpocząć wprowadzanie nowych śmigłowców (bojowych i wielozadaniowych).

A w „kolejce” czeka choćby program nowego bojowego wozu piechoty, nie mówiąc już o konieczności wprowadzenia następcy dla samolotów wielozadaniowych Su-22 i MiG-29 w ciągu przyszłej dekady. Polska będzie też realizować program rozbudowy Obrony Terytorialnej, który nie był ujęty w Planie Modernizacji Technicznej Sił Zbrojnych. To wszystko powoduje, że zwiększenie wydatków obronnych powyżej 2% PKB jest koniecznością (dostrzeganą przez obecny rząd).

Innym potencjalnym argumentem przeciwko obniżeniu wieku emerytalnego może być teza, że system finansów publicznych zdoła udźwignąć większe obciążenia np. dzięki większej ściągalności podatków. Przytaczane wyżej oświadczenia resortu finansów wskazują jednak jednoznacznie, że powrót do starych zasad emerytalnych będzie się wiązał z dużym ryzykiem dla budżetu państwa, ograniczając możliwość istotnego zwiększania wydatków w „nowych” obszarach.

Wreszcie, teoretycznie nie możnaby wykluczyć zwiększania deficytu finansów publicznych powyżej progów ostrożnościowych (np. 3% PKB). W tym wypadku jednak, nawet gdyby odpowiednie przepisy zostały zmienione, Polska będzie musiała się zmagać ze zwiększeniem kosztów obsługi zadłużenia – zarówno ze względu na większe potrzeby pożyczkowe, jak i spadek wiarygodności kredytowej. Oznacza to ni mniej ni więcej, tylko przekazywanie większych kwot z budżetu instytucji sektora finansowego kosztem finansów publicznych.

W publicznej debacie na temat wieku emerytalnego pojawiał się też wątek „zabierania pracy”, tj. zajmowania miejsc pracy przez starsze osoby, co rzekomo miałoby doprowadzić do wzrostu bezrobocia. Minister Rozwoju Mariusz Morawiecki przyznał jednak niedawno, że nie ma bezpośredniego związku między wydłużeniem wieku emerytalnego a wzrostem bezrobocia, a obecne dane ekonomiczne (wiek emerytalny jest zwiększany, a bezrobocie spada) również przeczą tej tezie. Znaczące obniżenie wieku emerytalnego, przy relatywnie niskim bezrobociu i braku efektu „zabierania pracy” doprowadzi do tego, że osoby będą dłużej pobierać niższe emerytury (zarówno od własnych pensji w momencie przejścia na emeryturę) i krócej będą płacić składki. Oznacza to zarówno zmniejszenie wpływów podatkowych do budżetu, jak i obniżenie popytu, a co za tym idzie – bazy podatkowej (PKB), z której finansowane są różne usługi publiczne w tym obronność.

Zwolennicy obniżenia wieku emerytalnego – nie bez słuszności – argumentują, że jego „proste” podwyższenie docelowo do 67 lat byłoby krzywdzące, szczególnie dla osób, które długo pozostają aktywne zawodowo, pracują fizycznie (obciążenie zdrowia przy niskim poziomie opieki dla osób pozostających aktywnych zawodowo itd.) itd. Decyzja poprzedniego rządu spotkała się z dużym oporem społecznym, a PiS uczynił obniżenie wieku emerytalnego jednym ze sztandarowych haseł kampanii wyborczej. Problem tylko w tym, że tak jak „proste” podwyższenie do 67 lat nie rozwiązało problemu, tak samo nie rozwiąże go również „proste” obniżenie wieku emerytalnego. I co najmniej część przedstawicieli rządu ma tego świadomość.

Choć Komitet Stały RM formalnie przyjął rekomendację dotyczącą obniżenia wieku emerytalnego jednogłośnie, to minister finansów Paweł Szałamacha i wicepremier Jarosław Gowin nadal deklarowali, że są zwolennikami powiązania wieku emerytalnego ze stażem pracy. Z kolei w projekcie „Strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju” wskazano, że obniżenie wieku emerytalnego – aby nie spowodowało obniżenia podaży pracy – powinno być związane z funkcjonowaniem systemu zachęt do wydłużenia aktywności zawodowej.

Czytaj więcej: Trzy kroki dla wzmocnienia bezpieczeństwa Polski

Zdaniem autora artykułu taki system, jakkolwiek potrzebny, może nie być skuteczny, jeśli nie będzie powiązany z obligatoryjnym kryterium stażu pracy. Wynika to z różnych czynników, w tym specyfiki polskiego rynku pracy (o czym świadczy często pojawiający się argument o „zabieraniu” pracy, który okazał się chybiony). Uwzględnienie ww. kryterium wydaje się być jedynym rozsądnym rozwiązaniem, godzącym oczekiwania społeczeństwa (w tym w szczególności osób, które faktycznie pozostają dłużej aktywne zawodowo, pracują fizycznie) i realia gospodarki. Dodatkowo uwzględnienie kryterium stażu będzie bardzo potrzebnym sygnałem, że długoterminowym celem jest wydłużenie aktywności zawodowej (biorąc pod uwagę zróżnicowanie sytuacji poszczególnych osób) – bez tego „zachęty” mogą podzielić los innych programów aktywizacji w Polsce, często nieskutecznych.

Obniżenie wieku emerytalnego do 60/65 bez kryterium stażu pracy doprowadzi zarówno do pogorszenia kondycji finansów publicznych jak i pogłębienia złej sytuacji materialnej osób pobierających świadczenia. W ten sposób znacznie trudniej będzie znaleźć środki nie tylko na obronę narodową, ale też na działania w celu umożliwienia wydłużenia aktywności zawodowej osób po 55 roku życia (vide poprawa państwowej opieki zdrowotnej, która jest obecnie na niskim poziomie). A to będzie jeszcze bardziej „wypychać” te osoby na niskie emerytury, a nie zachęcać do pozostania w pracy.

W obecnej sytuacji bezwarunkowe obniżanie wieku emerytalnego ociera się o populizm. Oczywiście, część osób może być niezadowolonych z „pośredniego” rozwiązania, ale powrót do rozwiązania, które wdrażano w innej sytuacji demograficznej w perspektywie pogorszy zarówno sytuację budżetu państwa, jak i gospodarki kraju. Oczywiście można argumentować, że już obecnie emerytury są niskie, sytuacja w opiece zdrowotnej zła – ale bez dodatkowego finansowania może ona tylko się pogorszyć, a o to będzie trudno, przy przywróceniu starych zasad emerytalnych. 

Sytuacja finansów publicznych (tutaj omawiana w kontekście obronności) i tak będzie wywierać wpływ na modernizację armii. Wiemy przecież, że pożądanym z punktu widzenia bezpieczeństwa udziałem w PKB byłoby 3%, co potwierdzają oświadczenia przedstawicieli rządu, a zwiększanie do 2,2% czy w perspektywie 2,5% jak w „Strategii” opublikowanej przez MR (postulowane też przez autora artykułu) jest pewnym kompromisem. Trzeba zadać pytanie – czy ten kompromis, tutaj w stosunku do oczekiwań społecznych może też dotyczyć postulowanych zmian w systemie emerytalnym? 

W momencie, kiedy podjęto decyzję o zwiększeniu finansowania polityki prorodzinnej o +20 mld zł, czyli więcej niż 1% PKB, wystawianie systemu finansowego na ryzyko jest nie do zaakceptowania. Trzeba zadać sobie pytanie – czy Polskę – w tym MON i Siły Zbrojne – stać na stagnację i coroczne „domykanie” budżetu kosztem inwestycji w imię krótkookresowego zaspokojenia oczekiwań (znacznej) części społeczeństwa.

Opisane tutaj procesy tylko pozornie mogą wydawać się niezwiązane z obronnością. Jak wykazano w pierwszej części artykułu, podwyższenie wydatków obronnych powyżej 2% PKB w perspektywie 1-2 lat jest obecnie bezwzględną koniecznością. Obecne władze zdają sobie z tego sprawę, ale przyznają, że podwyższanie wydatków będzie zależeć od gospodarczej kondycji kraju. Pytanie, czy pozwolą na jej znaczne i strukturalne pogorszenie, w imię bezwarunkowego spełniania wyborczych obietnic, i pomimo pogarszającej się sytuacji zewnętrznej (Brexit), czy niedoszacowania poprzedniego PMT, pozostaje otwarte.