Zagrożenia dla redefinicji Planu Modernizacji Technicznej [OPINIA]

Redefinicja PMT jest następstwem audytu w Ministerstwie Obrony Narodowej, przeprowadzonego przez nowe kierownictwo resortu. Przede wszystkim postawiono zarzut znacznego niedoszacowania kosztów realizacji poszczególnych programów, nadmiernej ich ilości co prowadziło do rozbudowy ilościowej i jakościowej w kilkunastu obszarach prawie jednocześnie (to również powodowało zagrożenie związane z kumulacją wydatków) oraz definiowaniem nierealnych wymagań/założeń, terminów ich realizacji, kosztów czy samego sposobu pozyskania. W wielu wypadkach te zarzuty były słuszne, a wymienione czynniki wywierały negatywny wpływ na proces modernizacji.

Wobec powyższego nadrzędnym zadaniem  nowego kierownictwa MON stało się wypracowanie nowych założeń (aktualizacji), których efektem ma być zredefiniowany PMT obejmujący okres do roku 2022, ze szczególnym uwzględnieniem lat 2017-2019. Planowany jest on do przekazania Ministrowi Obrony Narodowej najpóźniej do 15 września 2016 roku w celu akceptacji.   

Ogólnymi priorytetami w zaktualizowanym PMT, zwłaszcza na trzy nadchodzące lata mają być te związane z modernizacją wojsk pancernych i zmechanizowanych, obroną przeciwlotniczą i przeciwrakietową, marynarką wojenną oraz co stanowi nowość budową zdolności do działań w cyberprzestrzeni i rozbudową Wojsk Obrony Terytorialnej (WOT).

Pewien zarys nowej  koncepcji PMT został ujawniony podczas tegorocznego MSPO w Kielcach, ale tak naprawdę będzie go można właściwie ocenić dopiero po oficjalnej publikacji. Opierając się na prezentowanych danych oraz wypowiedziach zarówno przedstawicieli organów rządzących, kadry dowódczej SZ RP jak i polityków czy ekspertów można jedynie wyciągnąć pewne wnioski.

Pytanie, czy „nowy/zaktualizowany” PMT pozwoli w końcu na rozpoczęcie dynamicznego procesu modernizacji i czy same założenia są adekwatne do naszych możliwości, potrzeb i stawianych przed SZ RP zadań pozostaje otwarte. W poniższym opracowaniu przedstawiane są jednak potencjalne zagrożenia które mogą – aczkolwiek nie muszą – wpłynąć na powodzenie procesu modernizacji.

Zagrożenia

Poniżej przedstawione zostaną możliwe do zaistnienia zagrożenia związane z realizacją zaktualizowanego PMT a wynikające z doświadczeń dotychczasowych realizacji podobnych programów w MON i analiz z tym związanych oraz przewidywalnych niedostatków tego opracowania.

Zgodnie z przyjętymi  założeniami znaczna część kwoty przeznaczonej na zakup samolotów dla VIP pochodzić będzie spoza budżetu MON (co teoretycznie zwiększy budżet resortu). Decyzja o wyłączeniu zakupów maszyn VIP z limitu wydatków obronnych na poziomie 2% PKB jest słuszna, ale trzeba pamiętać samolot służy wszystkim organom państwa, a kosztami jego eksploatacji obciążony będzie MON (przygotowanie bazy, systemu szkolenia, zabezpieczenia logistycznego, wykonywanie planowanych przeglądów i napraw itp.). Nie do końca jest też wiadomo na ile owe samoloty będą mogły być wykorzystane w ramach wsparcia realizacji zadań stawianych przed SZ RP (np. przewóz żołnierzy na ćwiczenia sojusznicze, czy w rejony operacji pokojowych/stabilizacyjnych itp.). Ten program w konsekwencji może w pewien sposób wpłynąć na realizację zaktualizowanego PMT.

Kierownictwo MON oraz rządzący zapowiadają znaczny wzrost nakładów na obronność w kolejnych latach (np. 2,2% PKB do 2020 roku zgodnie z projektem Strategii na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju). Na razie jednak są to tylko założenia, których realizacja wynikała będzie z faktycznego stanu gospodarki i dynamiki jej wzrostu. Należy w tym miejscu powiedzieć, że i w innych ministerstwach planowane są kolejne reformy związane m.in. ze wzrostem nakładów – szczególnie tam gdzie priorytetem jest poprawa warunków życia dla społeczeństwa, według części specjalistów na ogólną kondycję budżetu może wpłynąć na przykład obniżenie wieku emerytalnego. Dla zaspokojenia wszystkich potrzeb może nie wystarczyć dostępnych funduszy. To drugi z czynników mogących wpływać na PMT, w szczególności w perspektywie kilku lat gdy główne programy znajdą się w fazie realizacji.

Zakłócenia w realizacji Planu Modernizacji Technicznej mogą również być spowodowane koniecznością finansowania bieżących wydatków MON a wynikających z normalnego funkcjonowania SZ RP. Z różnych powodów (np. potrzeba wysłania wojsk na nie przewidziane wcześniej misje) są trudne one trudne do dokładnego zaplanowania. Podobnie jest w przypadku konieczności utrzymania w odpowiednim stanie technicznym posiadanego uzbrojenia i sprzętu wojskowego. Tu również planuje się w oparciu o dane wynikające z normalnej eksploatacji, która może być zakłócona różnymi czynnikami wewnętrznymi (np. dodatkowe ćwiczenia, niespodziewane usterki techniczne, wzrost wydatków związanych z naprawami czy serwisowaniem itp.) lub zewnętrznymi (np. ponownie misje).

Inne zagrożenie wynika z oceny tempa realizacji zadania opracowania nowego PMT oraz wynikających z tego konsekwencji.

Biorąc pod uwagę to wszystko co przedstawiono w zaktualizowanym Planie odnosi się wrażenia, że oprócz dodania wymagań związanych z realizacją zadań w zakresie cyberbezpieczeństwa i rozwoju WOT, zmiana polegała na doszacowaniu kwot i przesunięciu w czasie terminów pozyskania. Nie można wykluczyć, że w dużej mierze redefinicja była przygotowana przez te same osoby, które opracowywały pierwotny „PMT”, co rodzi ze sobą ryzyko powtórzenia – w jakiejś mierze „pierwotnych” błędów.

Nasuwa się pytanie – jak się ma to przesunięcie do dotychczas wykonanej pracy związanej z realizacją fazy identyfikacji (określania  potrzeb dla osiągania zakładanych zdolności operacyjnych oraz ich definiowania) i analityczno-koncepcyjnej (możliwość zrealizowania/wykonania stawianych wymagań).

Czy ten interwał czasowy nie wpłynie również na konieczność ponownych zmian wymagań na sam sprzęt oraz przewartościowanie głównych kierunków rozwoju SZ RP  w tym czasie? Nowoczesne systemy wojskowe mają to do siebie, że muszą być szybko poddawane procesom modernizacji, pojawiają się również nowe rozwiązania wynikające z dynamicznego rozwoju techniki. Z kolei sytuacja międzynarodowa (co pokazały ostatnie wydarzenia) również jest nieprzewidywalna i wymaga dynamicznych ruchów i przeciwdziałania. To w niektórych przypadkach może spowodować pojawienie się kolejnych analiz, dialogów i dalsze opóźnienie – szczególnie w wypadku skomplikowanych systemów uzbrojenia podlegających szybkiej modernizacji. W części sytuacji przesunięcie można ocenić jako zasadne. Przykładem jest program Czapla – okrętu patrolowego z możliwością zwalczania min. Jednoczesny zakup tej jednostki z bojowym okrętem obrony wybrzeża byłby trudny do realizacji a sam zakres inwestycji budzi kontrowersje.

Podobne uwagi można postawić już dzisiaj odnośnie części PMT dotyczącej obszaru działań w zakresie cyberbezpieczeństwa. Czy zapisy dotyczące pozyskania zdolności do przeciwdziałania w obszarze cyberzagrożeń są adekwatne do naszych potrzeb i możliwości. Przecież wiadomo, że mamy w tym obszarze duże zapóźnienia wynikające z różnych czynników. Cyberwojna stała się systemem ewolucyjnym i zarazem nieodzownym elementem ofensywnego i defensywnego działania nie tylko w ramach współczesnego konfliktu zbrojnego, ale również (i przede wszystkim) podczas prowadzenia tajnych operacji wymierzonych w strukturę militarną danego kraju czy grupy państw w czasie rzeczywistego pokoju. Dobrze więc, że w MON zdołano zauważyć zagrożenia z stąd wynikające, zakres potrzebnych zdolności jest jednak szerszy niż same tylko pozyskiwane systemy. Należy pamiętać, że krytyczna jest nie tylko infrastruktura państwowa, ale w coraz większym stopniu również cywilna, która w niektórych obszarach stanowi pewną furtkę do tej pierwszej a na to obszary ujęte w PMT już nie wpłyną.

Żeby skutecznie interweniować wobec zagrożeń w domenie cyfrowej potrzebne są odpowiednie uregulowania prawne, wysokiej klasy specjaliści w dziedzinie walki z cyberatakiem oraz skuteczne narzędzia walki, które opierały by się na dwóch zasadniczych czynnikach czasie reakcji i szybkości działania. Skuteczność pozyskiwanych systemów będzie zależna od wymienionych kroków. I na koniec - ważne jest stworzenie nowej strategii uwzględniającej obecne nidociągnięcia i lepiej dostosowującej się do zaleceń stawianych przez UE i NATO.

Z kolei tworzeniu Wojsk Obrony Terytorialnej towarzyszą różne głosy za (wskazujące na konieczność posiadania tej formacji w zmienionym środowisku bezpieczeństwa) i przeciw. Jedną z podnoszonych w dyskusjach kwestii jest czynnik ekonomiczny. Dzisiaj już mówi się, że na same systemy walki i zabezpieczenia działań dla tej formacji przeznaczyć trzeba będzie ponad 4,2 mld zł. Dodatkowe koszty spowoduje cały system administracyjno/organizacyjny związany z normalnym funkcjonowaniem tego rodzaju wojsk, szkolenia, zabezpieczenia logistycznego, magazynowania sprzętu, wynagrodzeń itp. Proces formowania Obrony Terytorialnej jest bardzo dynamiczny, co jest związane z dążeniem do odpowiedzi na zmiany w sytuacji międzynarodowej i szybkiego podniesienia zdolności SZ RP.

Powstaje jednak pytanie o zabezpieczenie dodatkowych funduszy na jej funkcjonowanie (powyżej 2% PKB), zważywszy na to, że będą musiały być formowane jednocześnie z prowadzeniem procesu generacyjnej wymiany sprzętu w wojskach operacyjnych. Obecnie – np. w tegorocznym budżecie to zagrożenie nie jest jeszcze bardzo widoczne, ale tylko dlatego, że większość kluczowych programów jest przed fazą realizacji.

Zakupy dla WOT, w szczególności dotyczące podstawowego wyposażenia raczej zostaną planowo zrealizowane. Takie przypuszczenie wynika z kilku przesłanek, a głównie z:

-      zakupów w większości ww. systemów z oferty polskiej zbrojeniówki, a więc sprzętu sprawdzonego  (o niskim ryzyku niepowodzenia zadania), bez przeprowadzenia skomplikowanych procesów przetargowych, dialogów technicznych czy pisania wymagań, co spowoduje, że duże nakłady pójdą właśnie w tym kierunku (nawet ponad planowane obecnie 4,2 mld zł);

-      skumulowania sporego wysiłku na realizację tego przedsięwzięcia przez IU potencjalnie kosztem realizacji innych zadań, co m.in. wynika z ww. powodów oraz dużej przychylności MON wobec tworzenia tej nowej formacji;

-      złożeniem zamówień na nowe systemy uzbrojenia w polskim przemyśle a jednocześnie świadomości, że wobec części programów modernizacji jego możliwości są ograniczone i uzależnione od korzystnych umów o współpracy z partnerami zagranicznymi.

Powstaje pytanie, na ile proces formowania wojsk OT wpłynie na uzbrojenie i wyposażenie wojsk operacyjnych, które nadal znajdują się w złej sytuacji sprzętowej. Pewnym ryzykiem (aczkolwiek do uniknięcia) jest spowolnienie modernizacji wojsk operacyjnych w wyniku skupienia wysiłków na OT.

Podjecie przez Ministra Obrony Narodowej decyzji o wysłaniu do rządu USA zapytania Letter of Request (LOR), pomimo prowadzonych rozmów z innymi oferentami, związanego z chęcią pozyskania zestawów przeciwlotniczych/przeciwrakietowych średniego zasięgu realizowanych w ramach programu o kryptonimie Wisła prawdopodobnie doprowadzi do jego ostatecznej finalizacji.  Kontynuowane są też rozmowy z konsorcjum MEADS. Jeżeli spełnione będzie założenie uzyskania 50% polonizacji sprzętu to sukces odniosą polskie firmy czy placówki naukowe będące beneficjentem tej umowy. Koszt programu Wisła – absolutnie niezbędnego z punktu widzenia bezpieczeństwa kraju – będzie jednak stanowił znaczną część środków na modernizację, do sumy zakupu trzeba bowiem dodać znaczne fundusze związane z integracją i późniejszym utrzymaniem systemu. To z kolei mogło wpłynąć na harmonogram realizacji innych programów, przykładem jest przesunięcie realizacji pozyskania śmigłowców szturmowych Kruk na okres po 2019 roku.

Na przełomie drugiej i trzeciej dekady obecnego wieku prawdopodobnie dojdzie do kumulacji wydatków na modernizację (związanej z dołączeniem programów Narew, czy zakupów nowych bojowych wozów piechoty – potrzebnych do wprowadzenia do armii w znacznych ilościach i w możliwie najszybszym tempie). To kolejny – po budowie OT – argument za zwiększeniem wydatków, świadczy o tym też na przykład wspominane wyżej przesunięcie programu Kruk – uznawanego przez znaczną część komentatorów za istotny w świetle obecnej sytuacji w zakresie bezpieczeństwa oraz stanu zdolności Sił Zbrojnych w tym zakresie (Mi-24 bez uzbrojenia przeciwpancernego).

I jeszcze jedno zagrożenie, tym razem związane z niedoszacowaniem poprzedniego PMT. Owo niedoszacowanie wynikło m.in.  z danych uzyskanych podczas dialogów technicznych czy  głównie z rozpoczęcia zaawansowanych rozmów z wybranymi wcześniej oferentami (Patriot  i Caracal). Przede wszystkim powstaje pytanie o oszacowanie kosztu cyklu życia całych programów a nie tylko zakupu. Od lat MON skupia się na finansowaniu związanym z samym zakupem, a eksploatacja, remonty, serwis i modernizacja to nawet 70÷80% tych kosztów a to również środki z budżetu resortu obrony narodowej. W perspektywie te koszty mogą wywrzeć znaczny wpływ na finanse resortu, a jak wspominano wcześniej proces generacyjnej wymiany sprzętu posowieckiego będzie długotrwały. 

Podsumowanie

Należy mieć nadzieję, że wyżej opisane spostrzeżenia i wnioski pozostaną jednak tylko w formie przemyśleń a pierwszy raz od wielu lat realizacja PMT przebiegać będzie płynnie i bez zagrożeń związanych z brakiem środków.

Trochę szkoda, że presja czasu może się jednak odbić na uzyskaniu spójnych wymagań określających potrzeby dla osiągania zakładanych zdolności operacyjnych na różnych poziomach oraz wpłynąć na ich jakość i rzetelną wykonalność.

Z drugiej strony z dotychczasowych realizacji jasno wynika, że trzeba pilnie stworzyć strukturę organizacyjną niezbędną do wykreowania właściwego otoczenia systemowego niezbędnego do pozyskania danych systemów uzbrojenia czy zabezpieczenia działań w tym realnego określenia możliwości realizacji wszystkich stawianych zadań (głównie od strony ilościowej/jakościowej i ekonomicznej) oraz skutków, jakie one przyniosą. Nie musi to jednak oznaczać tworzenie nowych organizacji, ale – przynajmniej w pierwszym okresie wykorzystanie istniejących zasobów, tak aby skupić w jednym miejscu „środek ciężkości” realizacji procedur związanych z modernizacją, gdyż jednym z najważniejszych czynników wskazywanych przez specjalistów jest konieczność długotrwałych uzgodnień pomiędzy różnymi komórkami.

Największe przesunięcia w czasie w zaktualizowanym PMT związane będą z realizacją programów dla Marynarki Wojennej (szczególnie dotyczy to okrętów nawodnych – chociaż pomimo ciągłych deklaracji również okręt podwodny nowego typu systematycznie zwiększa opóźnienie), BSP w tym klasy MALE, które trafiły do  czy śmigłowców bojowych. Dochodzi do tego wiele prac rozwojowych. Niestety już dzisiaj można przedstawić wiele nowych programów, które powinny od 2022 roku być pilnie realizowane, co jednak może być co najmniej bardzo trudne w obecnej sytuacji budżetowej. Wystarczy tylko przypomnieć, że około połowę wyposażenia Sił Powietrznych stanowią samoloty konstrukcji sowieckiej (Su-22 i MiG-29/M), modernizowane tylko w ograniczonym stopniu.

Marek Dąbrowski