Kanada: Fregaty przyszłości CSC za drogie. Szukanie rozwiązania i darmowa lekcja dla „Miecznika”

W odpowiedzi na prośbę Stałego Komitetu ds. Operacji Rządowych i Szacunków Ekonomicznych kanadyjskiej Izby Gmin OGGO (House of Commons Standing Committee on Government Operations and Estimates) z 19 czerwca 2020 roku, w Biurze Budżetu Parlamentu PBO (Parliamentary Budget Office) opracowano raport przedstawiający analizę kosztów budowy piętnastu wielozadaniowych okrętów bojowych CSC (Canadian Surface Combatants) dla sił morskich Kanady.

Raport jest o tyle interesujący, że uwzględnia bardzo dużą ilość czynników, szacując niezależnie koszty fazy rozwoju i przejęcia. Wśród porównywanych kategorii były więc: projektowanie, zarządzanie projektem, produkcja, pozyskanie amunicji, budowa infrastruktury i niezbędnego wyposażenia brzegowego, system szkolenia, próby i testy jak również dwuletnią dostawę części zamiennych.

Zadanie miało wykazać, jak mało realne było wstępne założenie, że program SCS ma kosztować w sumie około 60 miliardów dolarów kanadyjskich. Kanadyjczycy wiedzą już bowiem, że za tą sumę nie uda się zrealizować całego programu. Dlatego w raporcie oceniono dwa scenariusze działania mające w jakimś stopniu usunąć narastający problem.

W pierwszym z nich założono, że program zostanie zresetowany na korzyść nowego projektu dla wszystkich piętnastu okrętów, z uwzględnieniem kosztów anulowania i wynikającego z tego czteroletniego opóźnienia. W drugim scenariuszu założono zbudowanie trzech fregat Typu 26 (zgodnie z wcześniejszym wyborem rozwiązania zaproponowanego przez konsorcjum: Lockheed Martin Canada i BAE Systems) a w międzyczasie wybranie kolejnego typu okrętu dla programu CSC.

Co ciekawe przy porównaniu kosztów, w obu tych scenariuszach nie uwzględniono ponownego wyboru żadnego z trzech projektów, jakie były wcześniej rozpatrywane w przetargu na okręty CSC: ani tego który wygrał (Typ 26), ani przegranych:

• fregat typu F-105 zaproponowanych przez konsorcjum stoczni Navantia i firm Saab oraz CEA Technologies;
• fregat typu De Zeven Provinciën zaproponowanych przez koncern Alion Science and Technology.

Rozpatrzono za to koszty potencjalnego wprowadzenia okrętów opracowanych na bazie francusko-włoskich fregat wielozadaniowych typu FREMM (wersję Constellation, którą wybrała dla siebie marynarka wojenna Stanów Zjednoczonych), jak również fregat Typu 31e (wybranych przez Royal Navy jako tańsze uzupełnienie fregat Typu 26). Główne założenia koncepcyjne okrętów CSC pozostały jednak nie zmienione. Nadal zakłada się, że mają one zastąpić dwie klasy okrętów: fregaty typu Halifax i niszczyciele typu Iroquois (już wycofanych ze służby).

Oznacza to, że Kanadyjczycy w dalszym ciągu chcą wprowadzić stosunkowo duże okręty, które są w stanie skutecznie zwalczać cele powietrzne, nawodne i podwodne zarówno działając samodzielnie, jak i w dużych zespołach okrętowych. Zgodnie z Departamentem Obrony Narodowej (DND) Kanady, profil zadań tych okrętów ma być zróżnicowany. Jednostki CSC mają więc być w stanie „wspierać kanadyjskie i sojusznicze siły zbrojne na lądzie, prowadząc walkę z piractwem, terroryzmem, przemytem, nadzorować operacje nadzoru i embarga, egzekwować prawo i zapewniać suwerenność państwom sojuszniczym na akwenach morskich, jak również dostarczać pomoc humanitarną i uczestniczyć w operacjach poszukiwawczo-ratowniczych”.

Co się Kanadzie bardziej opłaca?

Analiza kosztów wykazała, że najbardziej kosztownym rozwiązaniem byłoby pozostanie przy projekcie budowy piętnastu fregat Typu 26. Okazało się bowiem, że ich wprowadzenie nie będzie kosztował 60 miliardów dolarów, ale aż 77,3 miliarda dolarów kanadyjskich (CAD), czyli około 61 mld USD. Jeśli wystąpi roczne opóźnienie w rozpoczęciu budowy, co jest coraz bardziej prawdopodobne, to ta suma wzrośnie do 79,7 miliardów CAD lub do 82,1 miliarda dolarów, jeśli to opóźnienie będzie dwuletnie.

Przy anulowaniu projektu i wyborze nowego projektu „amerykańskiej” wersji fregat FREMM typu Constellation, Kanadyjczycy musieli by się liczyć z wydaniem „tylko” 71,1 miliarda dolarów kanadyjskich (i to wliczając koszty anulowania programu, uruchomienia nowego postępowaniu oraz czteroletniego opóźnienia z tego wynikającego). Najmniej zapłacono by za decyzję, że fregaty Typu 26 zostaną zastąpione fregatami Typu 31e. Wprowadzenie piętnastu takich jednostek z uwzględnieniem uwarunkowań takich samych, jak w przypadku „amerykańskich” FREMM-ów, kosztowałoby bowiem „jedynie” 27,5 miliarda dolarów kanadyjskich.

W drugim scenariuszu (uwzględniającym wprowadzenie trzech fregat Typu 26 i kolejnych dwunastu innego typu - po przeprowadzeniu nowego postępowania) oszczędności byłyby mniejsze niż w przypadku całkowitej rezygnacji z poprzedniego wyboru. Flota „mieszana” z trzema okrętami Typu 26 i dwunastoma okrętami typu FREMM kosztowałoby bowiem 71,9 miliarda CAD, a z trzema okrętami Typu 26 i dwunastoma fregatami Typu 31e tylko 37,5 miliarda CAD.

Dlaczego fregaty Typu 26 dla kanadyjskiej marynarki wojennej są droższe niż zakładano?

Kiedy 8 lutego 2019 r. kanadyjski rząd ogłosił, że zwycięzcą w przetargu na dostawę piętnastu nowych okrętów bojowych CSC zostanie konsorcjum składające się z Lockheed Martin Canada i BAES Systems sprawa wydawała się w miarę prosta. Zaproponowany przez to konsorcjum okręt, oparty na projekcie fregaty Typu 26 GCS (Global Combat Ship), spełniał wszystkie wymagania marynarki wojennej Kanady, a dodatkowo gwarantował wykonanie większości prac w lokalnym przemyśle. Założono że przy tym, że będzie to jednostka pływająca stosunkowa duża, o wyporności 6800-7900 ton i długości ponad 151 m.

Obecnie program CSC jest w fazie rozwoju, faza produkcji ma się rozpocząć w latach 2023-24, a dostawy od października 2030 roku do 2044-2045 roku. W tych wszystkich planach pojawił się jednak problem – jakim były rosnące z roku na rok koszty programu.

Wystarczy tylko przypomnieć, że w 2008 roku pierwotny budżet ustalono na 26,2 miliarda ówczesnych dolarów. Jednak już w 2017 roku w Biurze Budżetu Parlamentu PBO oszacowano koszt programu na 62 miliardy dolarów. Oczywiście rząd Kanady skorygował te szacunki wyceniając je na 56-60 miliardów dolarów, wskazując że i ona może się zmienić po fazie rozwoju. Jednak w 2019 roku Biuro PBO ponownie przeprowadziło analizę kosztów, z której wynikało, że wprowadzenie piętnastu okrętów CSC będzie kosztowało 69,8 miliarda dolarów.

Ten wzrost kosztów o 11% w porównaniu do poprzedniej analizy (z 2017 r.) wynikał przede wszystkim z opóźnienia w starcie programu, jak również ze zmian wprowadzanych w międzyczasie do projektu fregat CSC. Wpłynęło to przede wszystkim na wyporność tych okrętów, które niespodziewanie „spuchły” z 6900 do 7800 ton wyporności.

Ale raport nie wyjaśniał jednej rzeczy: skąd była tak duża różnica pomiędzy szacunkami z 2008 roku i 2017 roku. I tu pojawia się problem znany z wielu różnych programów zbrojeniowych – również realizowanych w innych państwach. Siły zbrojne zasadniczo przygotowują plany wprowadzania nowych systemów uzbrojenia, nie mając szczegółowych wymagań taktyczno-technicznych, ale jedynie wstępne założenia i komplet zadań do wykonania. Szacuje się więc koszty w oparciu nie o własne żądania, ale o inne, podobne programy, obniżając cenę tam, gdzie to jest tylko możliwe.

W ten sposób najpierw uzyskuje się zgodę na rozpoczęcie przetargu, a dopiero później zaskakuje decydentów rosnącymi lawinowo wydatkami, np. związanymi z koniecznością uwzględnienia podatków, z kosztami szkolenia, zabezpieczeniem wsparcia logistycznego i części zamiennych (w przypadku CSC na dwa lata), a nawet tym, że nie uwzględniono amunicji potrzebnej dla każdego okrętu.

W Kanadzie taka „niedowartościowana kalkulacja” wojskowych może teraz doprowadzić do całkowitego przerwania programu i jego rozpoczęcia od nowa. Straci więc przemysł, który nie dostanie na czas zamówień. Straci również kanadyjski system obronny, pozbawiony nowych jednostek pływających. Koszty poniesie również podatnik, ponieważ takie opóźnienie programu będzie związane ze stratą wielu milionów dolarów.

A finał będzie tego taki, że zamiast zamówionych dużych fregat Typu 26 (około 7000 ton) kanadyjska marynarka wojenna może ostatecznie otrzymać tyle samo mniejszych fregat Typu 31e o wyporności 4900 ton i to kilka lat później. O ile jednak Kanada może sobie na takie opóźnienie pozwolić (mając dwanaście fregat typu Halifax wprowadzanych w latach 1992 -1996), to kraje z o wiele starszymi okrętami bojowymi (takie jak np. Polska) już nie, tracąc zdolności bojowe jak również wyszkolone załogi.

I o tym trzeba pamiętać szacując koszty programu „Miecznik”.