Legislacja

Dobrze skonstruowana Agencja Uzbrojenia rozwiąże problemy [KOMENTARZ]

Fot. Jerzy Reszczyński
Fot. Jerzy Reszczyński

Przedstawiony przez szefa MON Mariusza Błaszczaka zarys koncepcji Agencji Uzbrojenia oraz wypowiedzi zarówno ministra Mariusza Błaszczaka jak i wiceministra Sebastiana Chwałka w czasie konferencji Defence24 Day pozwalają zrekonstruować w dużym zarysie kształt przyszłej instytucji zakupowej. Każda dokonywana w tym zakresie analiza będzie niekompletna. Jednakże pewne elementy koncepcji można ocenić - komentuje dla Defence24.pl mecenas Filip Seredyński 

Agencja będzie się zajmować całym cyklem życia produktu

Objęcie przez jeden podmiot całości odpowiedzialności za cykl życia sprzętu wojskowego to dobre rozwiązanie. Powinno wyeliminować min. problemy jakie często występują na etapie serwisu sprzęty zakupionego za granicą, związane z zaniechaniem zapewnienia utrzymania obsług i napraw sprzętu wojskowego. Połączenie zadań przypisanych wcześniej do Inspektoratu Uzbrojenia i Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych może pozwolić lepiej skoordynować wykonywanie zadań związanych z pozyskaniem i utrzymaniem sprzętu.

W jednym z wystąpień wspomniano o likwidacji gestorów i przejęciu ich obowiązków przez AU. Odważne rozwiązanie powodowałoby, że Agencja Uzbrojenia byłaby odpowiedzialna za użytkowanie sprzętu przez Siły Zbrojne RP w całym cyklu życia. Jest to konsekwencja przyjętej koncepcji i przy etapowym tworzeniu AU realizacja tego pomysłu zapewne będzie uzależniona od uzyskanych efektów reformy.

Bardzo istotna zmiana ma dotyczyć identyfikacji potrzeb Sił Zbrojnych. W tym zakresie Agencja Uzbrojenia ma dokonywać weryfikacji potrzeb Wojska Polskiego i urealniać wymagania. W wypowiedziach bardzo mocno wybrzmiało, że Siły Zbrojne mają odpowiadać wyłącznie za wskazywanie oczekiwanych zdolności, natomiast formułowaniem konkretnych wymagań ma zająć się Agencja Uzbrojenia. Będzie to powiązane z identyfikacją produktów dostępnych na rynku. W ten sposób autorzy koncepcji Agencji odpowiadają na problem zbyt wygórowanych wymagań pojawiający się we wielu postępowaniach. Celem jest przyśpieszenie identyfikacji potrzeb, analizy rynku i zakupu.

Powiązanie krajowego potencjału zbrojeniowego z planami wojska

W wypowiedziach polityków zabrakło pełnego odniesienia do zagadnienia identyfikacji zdolności przemysłu, zarówno krajowego jak i zagranicznego. Kwestia ta została przesłonięta przez wchodzącą na agendę problematykę nadzoru właścicielskiego, a jest niezwykle ważna. Zdolności polskiego przemysłu obronnego powinny być przedmiotem analiz planistów AU. W rękach Państwa jest szereg instrumentów umożliwiających stymulowanie kierunków rozwoju przemysłu zbrojeniowego. To przede wszystkim zamówienia, które udzielane w trybie PIBP czy in-house, mogą przyczynić się do kierunku kształtowania krajowych zdolności. To także znaczne środki przeznaczane na badania i rozwój (minimum 2,5% budżetu obronnego), programy offsetowe i polonizacyjne czy program mobilizacji gospodarki.

Historycznie konflikty zbrojne rodziły się zwykle w czasie krótszym niż czas powstawania nowej generacji broni. Dlatego strategie wojskowe powinny znajdować szybkie przełożenie na tworzenie zdolności przemysłowych i udzielanie zamówień. Sprzężenie zwrotne powinno polegać na wykorzystaniu w przygotowywanych planach wojskowych osiągnięć prac badawczo – rozwojowych prowadzonych w ośrodkach naukowych i przemysłowych.

Realizacja takich pomysłów wymaga stałego monitorowania zdolności istniejących w przemyśle zbrojeniowym i cywilnym oraz formułowania wniosków wskazujących na wzmocnienia niektórych obszarów.

Osobowość prawna Agencji Uzbrojenia

Wypowiedzi w trakcie Defence24 Day wskazują, że Agencja Uzbrojenia będzie miała osobowość prawną i zdolność do zaciągania zobowiązań. Pojawiło się także twierdzenie, że to wzmocni możliwości finansowe AU. Teza jest prawdziwa. Agencja Uzbrojenia uzyska możliwość leasingowania sprzętu wojskowego (przykład dali Czesi leasingując Gripeny). Możemy także przewidywać, że AU na wzór PFR emituje obligacje z przeznaczeniem środków na cele obronne. Państwa znajdujące się w stanie zagrożenia zaciągały w przeszłości znaczące zobowiązania, w celu zapewnienia dalszej egzystencji. Warunki jakie obecnie stwarzają niskie stopy procentowe, doktryna „quantitative easing” sprzyjają takim planom. Zapewnienie wyższych środków na modernizację techniczną, obok ich efektywniejszego wydatkowania, mogło stać u podstaw planów utworzenia Agencji Uzbrojenia.

Reforma procesu oceny występowania PIBP

Zmiany w procesie oceny występowania podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa są niezbędne. Ocena występowania PIBP, przy danym zamówieniu, trwa wiele miesięcy, a po niej MON prowadzi zajmującą kolejne miesiące ocenę konieczności zastosowania offsetu przy tym zamówieniu. Aktualizowanie w trakcie trwającego postępowania wymagań np. dotyczących utrzymania potencjału paraliżuje procedury zakupowe. Dodatkowo kryteria oceny występowania podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa praktycznie nigdzie nie zostały dookreślone. Często przyjmuje się, że interes bezpieczeństwa państwa spełnia tylko określony krąg podmiotów np. firmy wpisane na listę przedsiębiorstw o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym. W innych przypadkach dopuszcza się do udziału w postępowaniu wyłączenie spółki kontrolowane przez Skarb Państwa, a w jeszcze innych przypadkach wskazywane są z nazwy konkretne podmioty.

W trakcie konferencji Defence24 Day zapowiedziano utworzenie w AU stałej komisji zajmującej się oceną PIBP. Jak wynika z wypowiedzi w trakcie oceny PIBP będą wskazywane podmioty wykonujące zamówienie z sektora państwowego jak i prywatnego. Należałoby także przy określonych kategoriach sprzętu wprowadzić silną rekomendacje do podjęcia procesu oceny PIBP. Zdarzały się w przeszłości przypadki, gdy zamówienia nie były poddawane ocenie PIBP pomimo tego, że istniała taka potrzeba. Ustawowe doprecyzowanie niektórych reguł oceny PIBP wydaje się niezbędne w celu uzyskania większej transparentności procesu oraz skrócenia czasu realizacji oceny PIBP.

Zakupy in-house

Zamówienia in-house to zamówienia udzielane z wolnej ręki. Formalnymi warunkami udzielenia takiego zamówienia jest:

  • kontrola zamawiającego nad wykonawcą (przyjmuje się, że kontrolę zapewnia 85% udziałów/akcji w spółce kapitałowej),
  • ponad 90% działalności wykonawcy dotyczy wykonywania zadań powierzonych jej przez zamawiających sprawujących nad nią kontrolę,
  • w kontrolowanym Wykonawcy nie ma bezpośredniego udziału kapitału prywatnego.

Kryteriami, które muszą być brane pod uwagę przez zamawiającego, który zamierza skorzystać z tej formy zamówienia są także ogólne zasady wynikające z unijnego prawa zamówień publicznych, w tym obowiązek zachowania uczciwej konkurencji. Z tego względu nie każde zamówienie, które formalnie spełni wskazane powyżej trzy warunki będzie mogło być udzielone. Z tej perspektywy stosowanie art. 346 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jeżeli występują wskazane w tym przepisie przesłanki potwierdzone w trakcie oceny PIBP, wydaje się bardziej uzasadnione. W ten sposób postępują inne państwa europejskie. Stosowania zasady in-house może być jednak w pewnych przypadkach uzasadnione i użyteczne. Dotyczy to w szczególności usług serwisowych. Wymagałoby jednak dokonania znacznych przekształceń właścicielskich i wyodrębnienia podmiotów działających w warunkach umożliwiających udzielanie zamówień in-house.

Włączenie WCNJiK (Wojskowego Centrum Normalizacji Jakości i Kodyfikacji) w struktury Agencji Uzbrojenia

Naturalną konsekwencją przeniesienia do Agencji Uzbrojenia odpowiedzialności za sprzęt w całym cyklu życia jest także wyposażenie Agencji w prowadzenie procesów nadzorowania jakości. Bez tego uprawnienia kompetencje Agencji byłyby niepełne. Krytycy tego rozwiązania wskazują, że umożliwia pozyskiwanie uzbrojenia „na skróty” tj. bez zapewnienia należytego nadzorowania jakości. Jednak w momencie, gdy Agencja będzie odpowiedzialna za sprzęt, powinna posiadać także instrumenty do nadzorowania jego jakości, a w razie potrzeby odstępowania od określonych wymogów. Pozostawienie WCNJiK poza Agencją doprowadziłoby do sporów kompetencyjnych. Nie bez znaczenia jest także fakt, że dokonywanie odbiorów przez jeden podmiot przyśpiesza realizację programów.

Bezpośrednie zlecenie przez Agencję Uzbrojenia prac B+R

W trakcie Defence24 Day zapowiedziano także udzielanie przez Agencję Uzbrojenia zamówień na prace B+R, które miałyby być nakierowane na zaspokajanie potrzeb wojska i byłyby powiązane z późniejszymi zamówieniami. Współpraca resortu obrony z Narodowym Centrum Badań i Rozwoju we wielu przypadkach nie doprowadziła do zakończenia i wdrożenia do armii systemów uzbrojenia finansowanych z budżetu państwa, mimo że zlecone prace B+R pochłonęły znaczne środki. Zaproponowane rozwiązanie polegające na zamawianiu przez AU prac B+R oznacza stopniowe odejście od systemu grantowego stosowanego przez NCBiR. Bliższa ocena tego rozwiązania będzie możliwa po przedstawieniu szczegółów, jednakże trudno odmówić słuszności założeniom. Ważne będzie ulokowanie praw IP (własności intelektualnej - red.) oraz elastyczna współpraca w trakcie projektu umożliwiająca korygowanie, a czasem nawet rezygnowanie z projektów, gdy okazuje się, że podjęte prace nie rokują sukcesu.

Offset bezwzględnie potrzebny

Nielubiany przez zamawiających offset i instrumenty paraoffsetowe są konieczne dla uzyskania zdolności obronnych. Można wymieniać programy, w których zaniechano pozyskania zdolności serwisowych, co do dziś odbija się czkawką Siłom Zbrojnym. Uniwersalna prawidłowość jest prosta. Tam gdzie zapewnione są krajowe zdolności przemysłowe, zakupy i serwis są tańsze (na rynkach międzynarodowych szacuje się, że jest to różnica 5-krotna). Ponadto dostępność nowych dostaw i usług serwisowych w kraju pozwala na utrzymanie sprzętu w sprawności technicznej w znacznie wyższym stopniu, zarówno w czasie pokoju jak i w czasie zagrożenia.

Budowanie krajowych zdolności jest znacznie trudniejsze niż zakupy „z półki” za granicą. Zadanie jest długotrwałe, mało efektowne, wymagające konsekwencji, znacznego nakładu pracy, zdecydowania w trakcie prowadzenia negocjacji i pokonania krajowych różnic. Jednak jest to praca dająca w dłuższej perspektywie efekty. Ponad 20-letnia nauka w programie Krab/Regina pozwoliła na wprowadzenie do Sił Zbrojnych znacznej liczby nowoczesnego sprzętu. Kolejne dostawy i serwis są dostępne bez żadnych przeszkód, a dodatkowo zapewnione są miejsca pracy i dochody podatkowe. Dlatego stopniowe uśmiercanie offsetu jest błędem. Utworzenie Agencji Uzbrojenia daje szanse na tworzenie krajowych zdolności poprzez wykorzystanie instrumentów offsetowych i paraoffsetowe.

Samo utworzenie Agencji nie uzdrowi sytuacji. Konieczne są zmiany.

Nigdy sama zmiana instytucjonalna, za którą nie idzie zmiana sposobu działania (procedur), zmiany kadrowe czy organizacyjne nie doprowadzi do poprawy sytuacji.

W strukturze organizacyjnej Agencji warto powołać zespoły projektowe o szerokich uprawnieniach prowadzące programy od fazy identyfikacji potrzeb operacyjnych Sił Zbrojnych, do momentu wycofania i utylizacji danego systemu uzbrojenia. Za przykład może posłużyć powołany w szwedzkiej Agencji Uzbrojenia zespół powołany do prowadzenia programu samolotu JAS 39 Gripen. W ramach programu prowadzi się badania dotyczące rozwoju technicznego myśliwców. Program rozwija, kupuje, poprawia i utrzymuje przez cały cykl życia wszystkie systemy walki powiązane z Gripenami, zgodnie z wymaganiami klientów – szwedzkich, węgierskich, czeskich i tajlandzkich sił zbrojnych.

Konieczne jest dostosowanie prawa zamówień publicznych do wymagań zakupów zbrojeniowych. Dla przykładu z przepisów ustawy wynika konieczność długotrwałych konsultacji z placówkami dyplomatycznymi państw, w których siedziby mają wykonawcy zagraniczni zgłaszający się do udziału w danym postępowaniu. Tacy wykonawcy posługują się bowiem dokumentami, co do których mogą zaistnieć wątpliwości czy odpowiadają dokumentom wymaganym w ogłoszeniu o udzielaniu zamówienia. Wówczas zamawiający zwraca się do ambasad o potrzebne informacje, co zajmuje często wiele miesięcy. W polskim porządku prawnym brakuje osobnej ustawy o zamówieniach obronnych implementującej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/81/WE oraz ustawy o ustanawianiu przemysłowego potencjału obronnego w ramach programów zbrojeniowych, przy których występuje podstawowy interes bezpieczeństwa państwa.

Powołanie Agencji Uzbrojenia połączone z przyjęciem ustaw regulujących sposób działania Agencji będzie krokiem w stronę naprawy systemu pozyskiwania uzbrojenia i sprzętu wojskowego. Przyczyni się do usprawnienia regulacji dotyczących procedur zakupowych, ustanowi konkretną instytucję odpowiedzialną za cały cykl nabywania, użytkowania i wycofywania uzbrojenia, jego promocję na rynkach zagranicznych we współpracy z polskimi firmami zbrojeniowymi, oraz współpracę przemysłową na bazie offsetu lub polonizacji. Pomoże również zgrupować specjalistów od uzbrojenia w jednej instytucji, którzy będą mogli otrzymać konkurencyjne wynagrodzenie. Dzięki tym działaniom Siły Zbrojne RP będą mogły liczyć na sprawną modernizację swojego wyposażenia, a polski przemysł obronny na wsparcie w zakresie działań promocyjnych na rynkach zagranicznych.

Jeśli jesteś przedstawicielem wybranych instytucji zajmujących się bezpieczeństwem Państwa przysługuje Ci 100% zniżki!
Aby uzyskać zniżkę załóż darmowe konto w serwisie Defence24.pl używając służbowego adresu e-mail. Po jego potwierdzeniu, jeśli przysługuje Tobie zniżka, uzyskasz dostęp do wszystkich treści na platformie bezpłatnie.