Jak ratować pieniądze z budżetu MON?

Już wiadomo, że Ministerstwu Obrony Narodowej nie uda się zrealizować założonego w pierwotnym kształcie Planu Modernizacji Technicznej (PMT) Sił Zbrojnych w 2016 r. – planu, który jest głównym beneficjentem środków przeznaczonych na wydatki majątkowe MON. O powadze sytuacji może świadczyć fakt, że Inspektorat Uzbrojenia, odpowiedzialny za najważniejsze zakupy dla polskiej armii, wydał w pierwszych trzech kwartałach br. tylko 1,9 mld zł mając do dyspozycji 7,2 mld zł (a więc tylko 26,4%).

Do środków potencjalnie straconych należy zaliczyć przede wszystkim 1,969 mld zł przeznaczonych w tym roku na zakup „śmigłowców wsparcia bojowego, zabezpieczenia i VIP”. Ale „zagrożone” są również pieniądze zaplanowane na realizację programu „Zwalczanie zagrożeń na morzu” (275 mln zł – przede wszystkim na program Miecznik, Czapla i Kormoran) oraz samolot szkolno-treningowy - ze względu na możliwe opóźnienia w dostawie (445,7 mln zł).

Trzeba oczywiście pamiętać, że podpisywanie kontraktów pod koniec roku w resorcie obrony jest czymś zupełnie naturalnym, a więc na pewno suma środków wydanych z puli na wydatki majątkowe będzie większa niż 28%. Jest jednak bardzo duże prawdopodobieństwo, że część z tych pieniędzy pójdzie nie ta to, co wcześniej zaplanowano, a część będzie musiało być przekazanych z powrotem do budżetu państwa. Jak się jednak okazuje – wcale tak być nie musi.

Rzut na taśmę – czyli kupujmy co można, a nie co zaplanowano

Jednym ze sposobów najczęściej wykorzystywanych przez MON w ratowaniu budżetu są zakupy alarmowe. W ten sposób pieniądze przeznaczone zgodnie z PMT na określone zadanie wydaje się na coś innego, co miało być: albo realizowane później, albo co nie było wcześniej uważane za priorytet. Formalnie budżet jest w ten sposób wykonany, ale z punktu widzenia potrzeb Sił Zbrojnych RP może to nie być efektywne.

Plan Modernizacji Technicznej Sił Zbrojnych powinien być bowiem teoretycznie dokumentem przemyślanym i według zatwierdzającego go ministra Obrony Narodowej - dokumentem optymalnym. Co więcej od jego konsekwentnej realizacji zależy sposób wykonania często zupełnie wydawałoby się niezwiązanych ze sobą przedsięwzięć.

Przykładowo opóźnienie w zakupie bezzałogowych, latających systemów rozpoznawczych ma znaczny wpływ na możliwości operacyjne Morskiej Jednostki Rakietowej. Jednostka ta mając już kupione wyrzutnie z rakietami przeciwokrętowymi NSM o zasięgu ponad 200 km może zwalczać cele nawodne widziane własnymi radarami rozstawionymi na brzegu (a więc okręty nawodne przeciwnika znajdujące w odległości do maksymalnie kilkadziesiąt km od linii brzegowej).

Najlepszym przykładem, jak przesuwanie środków na zupełnie inne cele może całkowicie przekreślić jakiś ważny program, jest korweta Gawron. Prawdopodobnie to właśnie chcąc „zabezpieczyć” pieniędzy przeznaczone na ten okręt (by nie przepadły) sfinansowano uruchomienie modernizacji trzech okrętów rakietowych typu Orkan w ramach projektu Żeglarek. Oczywiście Marynarka Wojenna pozyskała trzy dobrze uzbrojone kutry rakietowe, ale jednocześnie ostatecznie pogrążono program budowy korwet i pośrednio doprowadzono do upadku Stocznię Marynarki Wojennej w Gdyni (SMW). Teraz trzeba będzie zacząć budowę korwet od początku, a kosztem pozornego „zabezpieczenia” środków na inne cele jest ponad miliard złotych wydanych na nadal niedokończony patrolowiec „Ślązak” i kilkaset milionów długu, jakie skarb państwa odziedziczy po upadku SMW.

Trzeba o tym pamiętać, kiedy Ministerstwo Obrony Narodowej chcąc ratować niewykorzystane w 2016 r. środki finansowe zechce wykonać „rzut na taśmę” i dokonać pozaplanowych zakupów. Już wskazuje się, że mogą to być pociski dalekiego zasięgu JASSM-ER dla samolotów F-16. O ile samo ich pozyskanie nie budzi wątpliwości, to dążenie do zawarcia umowy do końca roku wskazuje na chęć wykorzystania środków budżetowych. Zakupy dokonywane w ostatniej chwili często dotyczą uzbrojenia potrzebnego, ale mogą wpływać na inne przedsięwzięcia – i to wcześniej uważane za ważniejsze i pilniejsze. Tymczasem teoretycznie jest sposób, by środki przeznaczone na realizację PMT w 2016 r., były wykorzystane w roku następnym – zgodnie z wcześniej założonymi priorytetami. Wymaga to współpracy ponadresortowej i parlamentarnej, ale przecież bezpieczeństwo państwa jest celem najwyższym.

Czy realizacja budżetu kończy na pewno się 31 grudnia każdego roku?

Jak na razie robi się wszystko, by większość obserwatorów widziała budżet MON jako jednoroczne konto w banku. Konto to ma być jednak o tyle dziwne, że 31 grudnia każdego roku jest zamykane razem z pozostałymi na nim pieniędzmi właściciela. Wszyscy więc zastanawiają się dlaczego nie wydano zaplanowanych środków w danym roku, ale mało kto zadaje pytanie, dlaczego nie można ich wydać np. trzy miesiące później – w roku kolejnym.

Przypomnijmy więc to, co wskazywaliśmy już w 2013 r. poprzedniemu resortowi obrony. Prawdą jest, że pieniądze pozostające na koncie MON 31 grudnia każdego roku są automatycznie zwracane bezpośrednio do Ministerstwa Finansów. Większość jednak niewykorzystanych środków jest blokowana już w trakcie realizacji planu, kiedy np. wiadomo, że dany kontrakt nie dojdzie do skutku.

Dzieje się tak w trybie określonym w art. 177 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, („W przypadku stwierdzenia … opóźnień w realizacji zadań może być podjęta decyzja o blokowaniu planowanych wydatków budżetowych” i „Decyzje o blokowaniu planowanych wydatków, w przypadkach określonych w ust. 1, podejmują … dysponenci części budżetowych – w zakresie ich części budżetu państwa”).

W ten sposób, to co jest zwracane do Ministerstwa Finansów 31 grudnia każdego roku, stanowi często mniej niż 10% tego, czego MON w rzeczywistości nie wykorzystał. Przykładowo pod koniec 2010 r. „w niezrealizowanej kwocie budżetu 473,6 mln zł, kwotę 17,7 mln stanowiły środki budżetowe niewykorzystane przez dysponentów (pozostałe na rachunkach bankowych 31.12.2010), natomiast w stosunku do kwoty 455,9 mln zł dokonano blokady wydatków, w trybie określonym w art. 177 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W 2011 analogicznie było to 74,5 mln zł i 817,6 mln zł.”

Prawdą jest, że zarówno środki zablokowane, jak i niewykorzystane przez dysponentów („Niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa”) formalnie wygasają z dniem 31 grudnia każdego roku, czyli z upływem roku budżetowego (zgodnie z art. 181 ust. 1.ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). Ale są dwa wyjątki dające resortowi obrony trochę czasu lub dostęp do pieniędzy poza resortowych.

Zgodnie z art. 181 ust. 2. w/w ustawy można bowiem przesunąć ten termin do 31 marca kolejnego roku („Nie później niż do dnia 15 grudnia roku budżetowego Rada Ministrów może ustalić, w drodze rozporządzenia, po uzyskaniu w tej sprawie opinii sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu, wykaz oraz plan finansowy wydatków, do których nie stosuje się przepisów ust. 1, w szczegółowości określonej w art. 116 ust. 2, i ostateczny termin ich dokonania, nie dłuższy niż 31 marca następnego roku budżetowego”). Jeżeli więc nawet nastąpi opóźnienie w jakiś dostawach (np. samolotów szkolno-treningowych) to MON teoretycznie ma trzy miesiące zapasu.

Istnieje dodatkowo możliwość stworzenia rezerwy celowej (z pieniędzy zablokowanych od różnych resortów na podstawie w art. 177 ust. 1 pkt 2 i 3 w/w ustawy), którą można przeznaczyć na cele osobno wskazane w ustawie budżetowej.

„W przypadku pieniędzy zablokowanych przez MON zgodnie z ustawą : „Minister Finansów, po uzyskaniu pozytywnej opinii sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu, może utworzyć nową rezerwę celową i przenieść do tej rezerwy kwoty wydatków zablokowane na podstawie ust. 1 pkt 2 i 3. Rezerwę, o której mowa w ust. 6, przeznacza się na sfinansowanie zobowiązań Skarbu Państwa lub na cele osobno wskazane w ustawie budżetowej”.

Jeżeli tym celem byłby Plan Modernizacji Technicznej Sił Zbrojnych, to wtedy teoretycznie budżet MON mógłby korzystać z większej sumy pieniędzy niż ma teoretycznie po zatwierdzeniu budżetu na dany rok. Trzeba jednak się nad tym zastanowić w gronie specjalistów do spraw finansów publicznych i spróbować w jakiś sposób zapobiec przesuwaniu w czasie priorytetowych przedsięwzięć PMT.

Żeby coś zrobić trzeba chcieć

Znalezienie sposobu na uniknięcie "anulowania" środków 31 grudnia każdego roku spowoduje, że presja czasu nie będzie miała już takiego wpływu na negocjacje przy podpisywaniu kontraktów jak obecnie. Pozwoli dodatkowo na rozłożenie pracy na cały rok, a nie jedyne na jego ostatnie dwa kwartały, gdy nowy budżet zostanie już uruchomiony i będzie można nim dysponować.

Najważniejsze jest by to, co wcześniej uznano za ważne będzie realizowane zgodnie z kolejnością i by nie było np. sytuacji, gdy do armii wprowadzi się uzbrojenie bez amunicji, na którą środki przepadły z powodu końca roku finansowego. 

Jednym ze sztandarowych haseł obecnego Ministra Obrony Narodowej Antoniego Macierewicza było konsekwentne realizowanie założonych Planów Modernizacji Technicznej Sił Zbrojnych. Teraz jest pierwsza okazja, by to hasło wprowadzić w życie.