Czy Chiny skutecznie uderzą w zbrojenia NATO? [ANALIZA]

Podjęta 9 października decyzja Chin dotycząca znaczącego ograniczenia eksportu metali ziem rzadkich to ruch o znaczeniu strategicznym, zmuszający Stany Zjednoczone do natychmiastowej reakcji. Ostatnie azjatyckie tournee prezydenta USA Donalda Trumpa pokazuje, że Waszyngton na poważnie potraktował rękawicę rzuconą przez Pekin. Świadomość konsekwencji wynikających z ewentualnej chińskiej blokady skutkująca próbami zabezpieczenia dostaw krytycznych surowców u takich partnerów jak Malezja, Japonia, Tajlandia, Kambodża czy Australia, pokazuje, że „Stany Zjednoczone zrozumiały z opóźnieniem, że poleganie na dostawach kluczowych surowców od swojego głównego strategicznego rywala nie jest dobrym rozwiązaniem” (cyt. Tomasz Jóźwik, „Magazyn na Weekend” nr 212, „Dziennik Gazeta Prawna”).

Na ten moment narastający konflikt handlowy pomiędzy USA a Chinami został czasowo zamrożony. Donald Trump poinformował media o porozumieniu z Xi Jinpingiem, na mocy którego Amerykanie zobowiązali się m.in. obniżyć cła na chińskie produkty z 57 proc. na 47 proc., a Chiny (mające 90 proc. udziału w światowej produkcji metali ziem rzadkich) na rok zawiesiły wprowadzenie zaostrzonych przepisów związanych z kontrolą eksportu REE (Rare-earth elements).

Metale ziem rzadkich a zbrojenia NATO

Nie można się łudzić, że wykazane powyżej „uspokojenie” na linii Waszyngton-Pekin absolutnie nie jest ostatnim akcentem w amerykańsko-chińskiej wojnie systemowej. Dlatego też warto spojrzeć na ostatnią „wymianę ciosów” z szerszej perspektywy. Dlaczego decyzja Chin o ograniczeniu eksportu pierwiastków ziem rzadkich jest tak istotna? Czy może mieć ona realny wpływ na tempo zbrojeń krajów NATO? Odpowiedzi na te i inne pytania udzieliła nam Paulina Uznańska, analityczka Zespołu chińskiego Ośrodka Studiów Wschodnich, na kilka dni przed ostatnią wizytą Donalda Trumpa w Azji*.

Michał Górski, Defence24: Czy słusznie część ekspertów ocenia, że niedawna decyzja Ministerstwa Handlu ChRL – dotycząca wprowadzenia dla zagranicznych podmiotów obowiązku wnioskowania o licencje na obrót produktami wykorzystującymi chińskie metale ziem rzadkich – jest decyzją, którą można uznać za przełomową, mocno pogarszającą pozycję USA w kontekście wojny handlowej z Chinami?

Paulina Uznańska, OSW: Tak, to decyzja przełomowa. Po raz pierwszy Pekin sięga po narzędzie o charakterze eksterytorialnym w sektorze metali ziem rzadkich: dotyczą one produktów zawierających choćby śladowe ilości chińskich metali ziem rzadkich lub powstałych z użyciem chińskich technologii. W praktyce oznacza to, że jeśli na przykład japońska firma zainwestowałaby w fabrykę baterii w Europie, używając w niej chińskich metali ziem rzadkich, Pekin miałby podstawę prawną do ingerencji w tę inwestycję.

Ta konstrukcja prawna przypomina amerykańską Foreign Direct Product Rule, czyli mechanizm, który USA wypracowały już w 1959 r. i stosowały wcześniej wobec Chin kilkukrotnie, np. wobec Huawei, a potem przy ograniczeniach dot. zaawansowanych półprzewodników i sprzętu do ich produkcji. Innymi słowy, narzędzie, które dotąd było domeną Waszyngtonu w obszarze technologicznym i które ChRL zaciekle krytykowała, Pekin sam zaczął wykorzystywać w domenie surowcowej.

Skutki dla pozycji USA w rywalizacji gospodarczej z Chinami są istotne z kilku powodów. Po pierwsze, uznaniowość mechanizmu licencji pozwala Chinom kalibrować presję sektorowo i geograficznie, co przekłada się na niepewność biznesową i zakłócenia dostaw. Przykładowo po wprowadzeniu „pierwszej tury” ograniczeń eksportowych w kwietniu br. liczba wniosków licencyjnych rozpatrywanych pozytywnie miała być wyższa w przypadku firm europejskich niż amerykańskich. Po drugie, wzrasta wachlarz narzędzi ChRL w zakresie szpiegostwa przemysłowego. System licencji eksportowych umożliwia bowiem pozyskiwanie wrażliwych danych handlowych od zagranicznych przedsiębiorstw: od szczegółów technicznych, przez zdjęcia zakładów produkcyjnych, po informacje o odbiorcach końcowych. Długofalowo decyzja Pekinu przyspieszy dywersyfikację i budowę alternatywnych źródeł przez USA, ale w horyzoncie najbliższych kwartałów wzmacnia przewagę przetargową Pekinu i może prowadzić do zakłóceń w łańcuchach dostaw.

Czy ta decyzja dotyczy też krajów takich jak np. Rosja?

Ograniczenia eksportowe mają charakter globalny: obejmują wszystkie państwa, także Rosję. Jak zwykle bywa w chińskim modelu prawno-politycznym egzekwowanie będzie jednak wybiórcze i niespójne. W przypadku niektórych przedsiębiorstw część wniosków licencyjnych będzie sprawnie procedowana, inne utkną, jeszcze inne zostaną odrzucone bez uzasadnienia. Państwo pochodzenia przedsiębiorstwa na pewno będzie miało w tym procesie znaczenie. W tym roku obserwowaliśmy już cykle „przykręcania i luzowania śruby” na przykładzie postępowania ChRL wobec Unii Europejskiej. Po wprowadzeniu „pierwszej tury” ograniczeń eksportowych na metale ziem rzadkich i wytwarzane z nich magnesy trwałe w kwietniu br. w ciągu miesiąca eksport magnesów spadł bezprecedensowo. W marcu 2025 r. wielkość eksportu magnesów trwałych wytwarzanych z metali ziem rzadkich z Chin do UE wyniosła 1843 tony, a w kwietniu – po wprowadzeniu przez Pekin ograniczeń – spadła o prawie połowę (44%), do 1035 ton, by w maju zmniejszyć się do 395 ton (-62% wobec kwietnia). Był to okres  spowolnionego wydawania licencji, tłumaczony przez Pekin względami proceduralnymi – „nie mamy Pana płaszcza i co nam Pan zrobi?”. W rzeczywistości był to pokaz siły Pekinu. Odbicie nastąpiło w czerwcu (+245% m/m, +32% względem kwietnia), a w lipcu sprzedaż zagraniczna wróciła do poziomów z początku roku, by we wrześniu znów spaść. Takie sterowanie tempem decyzji administracyjnych samo w sobie jest instrumentem polityki gospodarczej i będzie utrzymywać podwyższoną nieprzewidywalność w łańcuchach dostaw.

Decyzja Chin rzeczywiście może znacząco opóźnić rozwój potencjału militarnego NATO? Na jakie zdolności (sprzęt) może wpływać ta decyzja?

W chińskich dokumentach wykonawczych wskazano wprost, że jeśli ostatecznym odbiorcą są podmioty zbrojeniowe, licencje eksportowe na metale ziem rzadkich oraz wytwarzane z nich magnesy trwałe nie będą wydawane. Uzasadnieniem jest „bezpieczeństwo narodowe” i „zobowiązania międzynarodowe w zakresie nierozprzestrzeniania broni”, code facto kieruje środek przeciwko zachodniemu sektorowi obronnemu.

To nie jest zaskoczenie: już w 2010 r. Chiny użyły „dźwigni” metali ziem rzadkich nieformalnie wobec Japonii, ograniczając eksport do tego państwa po tym, jak zaostrzył się spór terytorialny o wyspy Senkaku/Diaoyu. Były to wówczas ograniczenia nieformalne, powoływano się na kwestie środowiskowe. Od 2021 r. funkcjonuje w ChRL ustawa o ograniczeniach eksportowych oraz regulacje administracyjne, które nadają tym instrumentom solidną podstawę prawną. Od 2023 r. Pekin stopniowo rozszerzał i uszczegóławiał reżim kontroli, wpisując do niego kolejne surowce, jak m.in. gal, german, antymon, grafit i wolfram. Kierunek działań ChRL był zatem czytelny.

Skala realnego wpływu na potencjał NATO zależy od przygotowania przemysłu do scenariusza odcięcia od chińskich metali ziem rzadkich: poziomu zapasów, liczby dostawców spoza Chin, tempa rozwoju alternatywnych technologii i łańcuchów dostaw. Zgodnie z decyzjami Kongresu USA od 1 stycznia 2027 r. w systemach uzbrojenia zamawianych przez Pentagon nie powinny być stosowane komponenty zawierające metale ziem rzadkich lub magnesy pochodzenia chińskiego. Nowy chiński reżim licencyjny wymusi jednak korekty harmonogramów i przyspieszenie kwalifikacji łańcuchów dostaw spoza Chin. To będzie jednak trudniejsze, bo ograniczony zostaje również transfer know-how między Chinami a Zachodem. O ile od 2023 r. obowiązywał już zakaz eksportu wybranych technologii przetwórstwa metali ziem rzadkich, o tyle obecny reżim kontroli rozszerza wymogi licencyjne Ministerstwa Handlu ChRL, także na współpracę i świadczenie usług przez chińskich specjalistów dla podmiotów zagranicznych. W praktyce każda forma kontaktu zawodowego (konsultacje, szkolenia, wsparcie techniczne) ma wymagać uzyskania licencji, a w tym obszarze Chiny mają przewagę nie tylko surowcową, lecz także technologiczną i kompetencyjną.

Czy do tej pory Chiny spotkały jakieś reperkusje z powodu nowego prawa?

Pekin wciąż rozmawia z USA i UE z pozycji siły, m.in. dlatego, że reakcje na nowe prawo były ograniczone i w dużej mierze ostrzegawcze, a nie wiążące.

Po ogłoszeniu chińskich ograniczeń prezydent Trump zagroził nałożeniem 100% ceł na produkty z Chin, odwołaniem spotkania z przewodniczącym Xi podczas szczytu APEC w Korei Południowej oraz dodatkowymi restrykcjami eksportowymi USA wobec globalnych dostaw towarów powstających z użyciem amerykańskiego oprogramowania lub je zawierających. Mimo ostrych zapowiedzi do rozmów doszło w ubiegłym tygodniu, co sugeruje, że presja ze strony USA ma na tym etapie charakter przede wszystkim negocjacyjny, a nie jest natychmiastową odpowiedzią odwetową.

Bruksela utrzymuje dialog z Pekinem. Po lipcowym szczycie zapowiedziano uruchomienie specjalnego kanału komunikacji UE–Chiny dotyczącego eksportu metali ziem rzadkich. W tamtym tygodniu trwały rozmowy robocze dotyczące jego funkcjonowania. Należy jednak zakładać, że sam mechanizm nie przyniesie stabilnej poprawy warunków dla unijnego biznesu, ponieważ będzie w znacznym stopniu zależał od woli strony chińskiej. Równolegle rozważane jest użycie unijnego instrumentu przeciwdziałania przymusowi ekonomicznemu. Od 2023 r. Unia Europejska dysponuje tym ważnym narzędziem, na mocy którego może nakładać w odwecie za szantaż gospodarczy cła importowe, ograniczenia w usługach, ograniczenia eksportowe, zawieszać prawa własności intelektualnej, ograniczać dostęp do finansowania i zamówień publicznych oraz restrykcje na inwestorów zagranicznych. Może to robić wobec całych sektorów, konkretnych firm, a nawet osób fizycznych. By je uruchomić, nie jest wymagana jednomyślność, lecz większość kwalifikowana w Radzie UE. Obecnie UE rozważa zastosowanie tego narzędzia – byłby to sposób na „kupienie czasu” na dywersyfikację i sygnał odstraszający wobec Pekinu, by zniechęcić go do stosowania i dalszego rozszerzania ograniczeń eksportowych. Obecne działania Pekinu spełniają wszystkie znamiona wymuszenia gospodarczego zdefiniowanego przez UE. Kluczowe jednak jest, czy wystarczy woli politycznej, by go użyć.

*Rozmowa została przeprowadzona 28 października, przed spotkaniem Donalda Trumpa z Xi Jinpingiem w południowokoreańskim Pusan.