NIK ostro o konkursach NCBR z dziedziny obronności [KOMENTARZ]

NIK wyraźnie stwierdza, że prace finansowane przez NCBR nie doprowadziły do uzyskania rezultatów spełniających wymagania Sił Zbrojnych RP, w szczególności dotyczących prototypów i dokumentacji technicznych. Negatywnie oceniono m.in. sposób przygotowania projektów dotyczących prac rozwojowych na rzecz wojska, zaniechanie w umowach sprecyzowania sposobu i zakresu oceny merytorycznej projektów, zawieranie umów o wykonanie i finansowanie projektów przez NCBR, bez uwzględnienia w nich kompletnych wymagań wojska.

Z tego powodu często dochodziło do tego, że wykonawcy realizowali projekty w oderwaniu od potrzeb sił zbrojnych, co prowadziło w końcu do wstrzymania ich finansowania a co za tym idzie co najmniej wydłużenia czasu ich realizacji. Innymi słowy zdaniem NCBR nie wywiązało się z podstawowego zadania jakie miał realizować w dziedzinie obronności - nie znalazło wspólnego mianownika pomiędzy instytucjami naukowymi i przemysłem a wojskowym odbiorcą ostatecznego produktu.

NIK skontrolowała Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, MON, NCBR oraz wyższe uczelnie i zakłady uczestniczące w realizacji ośmiu projektów rozwojowych. Poniżej przedstawiamy wybrane z kontrolowanych projektów:

Kryl

Dwa spośród skontrolowanych projektów dotyczyły dywizjonowego modułu ogniowego 155 mm armatohaubic samobieżnych (DMO AH) oraz zautomatyzowanego systemu dowodzenia i kierowania ogniem dywizjonowego modułu ogniowego 155 mm lekkich armatohaubic (ZSDiKO), czyli projektów związanych z lekką armatohaubicą na podwoziu kołowym o kryptonimie Kryl.

Ogłoszony w ich sprawie konkurs nie uwzględniał kompletnych wymagań Sił Zbrojnych. Dokumenty zawierające wymagania wojska dotyczące realizowanych projektów były przekazywane z resortu obrony dopiero podczas procedury konkursowej lub w trakcie realizacji projektów. Poskutkowało uzyskaniem innych wyników niż życzyć miałby sobie wojskowy klient.

Przy przygotowywaniu konkursu na DMO ARH zaplanowano w nim cel główny, który nie wynikał z towarzyszących mu celów szczegółowych. To zdaniem NIK sprawiało, że jego osiągnięcie było niemożliwe. W ocenie Izby wynika to z braku rzetelności przy formułowaniu założeń. Wykonawcy prac nad Krylem mogli uzyskać wgląd w wymagania na niego dopiero 2,5 roku po rozpoczęciu przez nich prac. Jeszcze później (po upływie łącznie czterech lat od rozpoczęcia) zmieniono cel główny projektu, cele szczegółowe, a także zakładane wyniki projektu. 

W przypadku zautomatyzowanego systemu dowodzenia i kierowania ogniem dywizjonowego modułu ogniowego 155 mm lekkich armatohaubic Kryl (ZSDiKO) wybrano do realizacji wniosek, w którym nie ujęto opracowania projektów technicznych dotyczących pojazdów, na których miałby on zostać posadowiony. Uzyskanie wyniku końcowego w postaci dokumentacji technicznej wskazanej w umowie dla kilkunastu wozów było niemożliwe przy realizacji projektu zgodnie z umową. Po 9 miesiącach realizacji projektu pt. ZSDiKO, NCBR wstrzymało jego finansowanie, m.in. z powodu braku uzgodnienia wstępnych założeń taktyczno-technicznych (WZTT) z Inspektoratem Uzbrojenia.

NIK dodaje, że w ustalonych terminach nie zrealizowano dziesięciu innych projektów (nieobjętych kontrolą). Na ich realizację Centrum wydało tylko w latach 2013-2016 prawie 200 mln zł.

TYTAN

Trzy zakończone w terminach projekty objęte kontrolą dotyczyły programu TYTAN, czyli wyposażenia polskiego „żołnierza przyszłości”. Były to:

- projekt pt. „Celownik termowizyjny kompatybilny z systemem C4ISR TYTAN zintegrowany z wyświetlaczem nahełmowym, modułem laserowego systemu identyfikacji (IFF) z możliwością zdalnego sterowania głównymi funkcjami celownika”;

- projekt pt. Kamery obserwacyjno-rozpoznawcze o szerokim zakresie natężenia światła LLL/CCD TV kompatybilne z systemem C4ISR TYTAN”;

- projekt pt. „Modułowy Integrator do zarządzania systemem C4I żołnierza”.

Wymagania co do tych elementów (ZTT) zostały przekazane dopiero do NCBR już w trakcie trwania konkursu i okazały się rozbieżne z założeniami przyjętymi wcześniej przez Centrum. NIK twierdzi, że w tej sytuacji kontynuacja projektów była pozbawiona sensu lecz mimo to je prowadzono.

Nowy kołowy transporter opancerzony

Nowy kołowy transporter opancerzony (NKTO) był z kolei projektem uruchomionym mimo, że nie zostały nawet opracowane wymagania operacyjne, a potrzeby w tym zakresie nie zostały nawet zidentyfikowane w ramach prowadzonych Przeglądów Potrzeb dla Zdolności Operacyjnych Sił Zbrojnych. Mimo to przeprowadzono i na początku 2014 r. sfinansowano konkurs przyznając finansowanie, które po sześciu miesiącach wycofano (co ciekawe do czasu uzgodnienia WZTT z Inspektoratem Uzbrojenia).

Mikrofalowa broń obezwładniająca

Mikrofalowa broń obezwładniająca (MBO) to konkurs w którym jak podaje NIK NCBR przyznał środki mimo że złożony w konkursie wniosek o finansowanie wykonania tego projektu różnił się z założeniami do regulaminu konkursu, a koszty projektu ujęte we wniosku nie uwzględniały kosztów wszystkich badań wymienionych w celach szczegółowych projektu. Po ponad dwóch latach finansowanie projektu wstrzymano.

Broń energii skierowanej

12 mln PLN NCBR przeznaczyło na zarządzanie projektem „Nowe systemy uzbrojenia i obrony w zakresie energii skierowanej”. NIK uznał to za naruszenie ustawy o tej instytucji, przypominając że to właśnie NCBR jest odpowiedzialne za nadzorowanie projektów, a nie za wydawanie publicznych pieniędzy na ten cel. 

Projekty, których nie udało się dokończyć

Jak informuje NIK w co najmniej 17 projektach (w tym ośmiu objętych kontrolą) NCBR rozpoczął konkursy zanim pojawiły się dokumenty zawierające wymagania techniczne. W 16 projektach zakończonych w latach 2013-2016 do dzisiaj nie została dokonana końcowa ocena merytoryczna mimo, że do tego NCBR zobowiązuje ustawa. W związku. Tym cele tych sześciu projektów nie zostały osiągnięte.

Przyczyny

Łącznie NCBR wybrało wykonawców 60 projektów, a na ich realizację przyznano łącznie prawie 1,697 mld PLN, w tym w latach 2013-2016 wydano prawie 785 mln 338 tys. PLN.

„Minister odpowiedzialny za sprawy nauki nie określił, w porozumieniu z ministrem obrony, w rozporządzeniu, warunków udziału w konkursach na wykonanie poszczególnych projektów, do czego był zobowiązany ustawą o NCBR." - informuje NIK. W tej sytuacji Komitet Sterujący NCBR ustalał regulaminy, w których określał warunki udziału w konkursach, "nie będąc do tego uprawnionym" i przeprowadzane były konkursy.

W ocenie NIK minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie sprawował też skutecznego nadzoru nad działalnością NCBR, do czego był zobowiązany przepisami ustawy o tej instytucji. Świadczy o tym "fakt zatwierdzenia nierzetelnie sporządzonych rozliczeń dotacji celowej za lata 2013-2016, przedstawianych przez NCBR" oraz "brak skutecznych działań nadzorczo-kontrolnych". Wszystko to miało miejsce mimo, że "o problemach w realizacji prac rozwojowych na rzecz obronności był informowany przez Komitet Sterujący (zarząd NCBR), który skarżył się na brak dostępu do dokumentów zawierających wymagania Sił Zbrojnych RP na etapie przeprowadzania konkursów, a następnie realizacji projektów.” Winny ma być też system nadzoru NCBR nad realizacją badań naukowych i zakresem prac rozwojowych na rzecz obronności, który był niespójny i nieprzejrzysty, a przez to także nieskuteczny.

Ostatecznie rekomendacje przedstawione przez NIK to:

Najwyższa Izba Kontroli wnosi o podjęcie działań zapewniających:

• występowanie z wnioskami (propozycjami) podjęcia prac rozwojowych, a następnie realizowanie tych prac, na podstawie rzetelnie przeprowadzonej oceny celowości ich podjęcia, biorąc pod uwagę prawdopodobieństwo pozytywnego zakończenia prac, po przeprowadzeniu analizy ryzyka, w szczególności po dokonaniu oszacowania rzeczywistego potencjału wszystkich możliwych (hipotetycznych) realizatorów tych prac;
• efektywną i terminową realizację prac rozwojowych w zakresie obronności (na rzecz resortu obrony narodowej), z uwzględnieniem ustalonych kompletnych wymagań Sił Zbrojnych RP, w celu uzyskania wyników projektów (w postaci m.in. prototypów sprzętu wojskowego, dokumentacji technicznych) spełniających te wymagania, co umożliwi wdrożenie wyników tych prac dla zaspokojenia potrzeb Sił Zbrojnych RP;
• bezwzględne respektowanie zasad gospodarowania środkami publicznymi przeznaczonymi na prace rozwojowe i rzetelne rozliczanie dotacji celowej w tym zakresie, zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych, co umożliwi efektywne i gospodarne wykorzystanie środków budżetu państwa przeznaczonych na realizację prac rozwojowych;
• określenie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego warunków udziału w konkursach na wykonanie poszczególnych projektów oraz sposobu realizacji zadań przez NCBR dotyczących finansowania lub współfinansowania prac rozwojowych (w zakresie nieobjętym przepisami ustawy o finansach publicznych);
• sprecyzowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego sposobu zarządzania realizacją prac rozwojowych na rzecz obronności na etapie przygotowania projektu, wyboru Wykonawcy projektu, a także jego realizacji;
• kompleksowe unormowanie systemu nadzoru nad pracami rozwojowymi na rzecz obronności w zakresie przygotowania projektu, przeprowadzenia procedury konkursowej, a także realizacji projektu oraz sprawowanie skutecznego nadzoru w tym zakresie.

Najwyższa Izba Kontroli wskazuje ponadto na potrzebę rozważenia sensowności obowiązku wydatkowania na badania naukowe i prace rozwojowe minimum 2,5 proc. rocznie środków budżetu państwa przeznaczanych na wydatki obronne, o którym obecna ustawa o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem NIK, wielkość środków planowanych i wydatkowanych na badania naukowe i prace rozwojowe powinna wynikać z rzeczywistych  potrzeb Sił Zbrojnych RP, jak również realnych możliwości realizacyjnych potencjalnych wykonawców, nie zaś z ustawowo ustalonego wskaźnika.

KOMENTARZ:

O problemach z realizacją prac rozwojowych wiadomo od dosyć dawna, a jedną z przyczyn jest nieefektywny system ich planowania i finansowania. Wiadomo również, że opóźnienia w przygotowywaniu wymagań jak i ich zmiany w czasie realizacji projektów są jedną z przyczyn, dla których realizacja prac rozwojowych się przeciąga. Kolejną niewątpliwie słuszną tezą jest niespójność założeń pomiędzy tymi stawianymi przez NCBR i samo wojsko/MON.

Z drugiej jednak strony trudno zgodzić się ze stawianą przez NIK tezą, że należy brać pod uwagę odejście od finansowania prac badawczo-rozwojowych na poziomie 2,5 proc. PKB. Przeciwnie - system finansowania prac B+R powinien zostać zmieniony, aby te pieniądze można było skutecznie wydawać. Zasady rozliczania środków są bowiem dość restrykcyjne. W wiodących krajach NATO, także w USA, jeszcze w fazie B+R finansuje się np. tworzenie dużych partii prototypowych sprzętu.

Dzięki temu żołnierze wybranego pododdziału (np. wielkości kompanii) mogą sprawdzić sprzęt "w polu", w trakcie nadzorowanej przez specjalistów eksploatacji, a poprawki wprowadzane są na bieżąco i do produkcji seryjnej przedstawiany jest dopracowany sprzęt. Z drugiej strony, często stosuje się podział na wymogi podstawowe-progowe (treshold) i docelowe (objective). Dzięki temu, jeśli nawet sprzęt opracowany w ramach prac B+R nie spełnia wszystkich wysoko postawionych wymagań, a jednocześnie jest sprawny, bezpieczny w eksploatacji i zapewnia istotny wzrost zdolności bojowych to może zostać wdrożony - i używany przez żołnierzy w czasie, gdy producent pracuje nad docelowym rozwiązaniem. 

Kwestia finansowania prac rozwojowych wpisuje się ponadto w strukturalne problemy systemu pozyskiwania sprzętu. Powinien on umożliwiać realizację prac rozwojowych i wprowadzanie nowego sprzętu, z jednoczesną budową zdolności przemysłowych. A to wymaga daleko idących zmian organizacyjnych i instytucjonalnych, pozwalających wzmocnić koordynację na linii wojsko-przemysł-MON i jednocześnie zapewnić jasny podział zadań i odpowiedzialności pomiędzy uczestnikami procesu pozyskiwania sprzętu.