Jaka rola organizacji proobronnych w systemie bezpieczeństwa? "Konieczne regulacje na poziomie ustawy"

Opracowanie składa się ze Wstępu zawierającego podtytuł „Organizacje proobronne w systemie bezpieczeństwa państwa – słabo wykorzystany potencjał”, rozdziałów „Organizacje proobronne w systemie ochrony ludności i zarządzania kryzysowego. Krajowy system ratowniczy i obrona cywilna (OC) jako element systemu bezpieczeństwa narodowego” (autor Paweł Soloch), „Organizacje proobronne a państwo polskie, 1989-2015” (autor Łukasz Dryblak), „Charakterystyki wybranych armii europejskich na tle armii polskiej” (autor Przemysław Żurawski vel Grajewski) a także trzech załączników zawierających wykaz organizacji obecnych na pierwszym Kongresie Organizacji Proobronnych, wykaz organizacji pozarządowych które wykonywały w 2013 roku zadania publiczne zlecone przez Ministra Obrony Narodowej oraz rejestr porozumień między Ministrem Obrony Narodowej i partnerami społecznymi wg stanu na dzień 31 grudnia 2013 roku.

Raport Instytutu Sobieskiego jest bieżącym głosem w dyskusji aktualizującym wiedzę w zakresie roli i miejsca organizacji proobronnych  w systemie bezpieczeństwa państwa. Materiał w swej treści celnie obnaża słabości polskiego systemu bezpieczeństwa i ochrony ludności. Trudno nie zgodzić się np. z diagnozą jednego z autorów, gdzie na stronie 34 zapisano: „Od roku 2008 Polska nie prowadzi powszechnego szkolenia obywateli. Rezerwy osobowe WP ograniczają się zatem do żołnierzy przeszkolonych przed tą datą i do tych dawnych żołnierzy kontraktowych i żołnierzy służby stałej, którzy opuścili szeregi służby czynnej po 2008 roku (średnia odejść z wojska wynosiła w tym czasie ok. 3,5 tys. żołnierzy rocznie z wyjątkiem roku 2011, gdy armie opuściło ok. 7,4 tys. osób. Część z nich to ludzie młodzi, nadający się do mobilizacji, część jednak to osoby w wieku emerytalnym”.

Opracowanie zawiera szeroką informację dotyczącą bieżącego potencjału organizacji prooobronnych w Polsce. Nie sądzę jednak, aby wnosiło ono jakościowo nową wiedzę o tych organizacjach dla znawców przedmiotu. Niemniej należy docenić umieszczoną na stronie 26 Raportu autorską próbę zestawienia oddziałów terenowych organizacji paramilitarnych w Polsce, która sytuuje ich rozmieszczenie z uwzględnieniem podziału terytorialnego państwa na województwa.

Reasumując Raport Instytutu Sobieskiego „Organizacje proobronne w systemie bezpieczeństwa państwa…” należy uznać za inspirujący głos w dyskusji na temat kondycji polskiego systemu obronnego jak i systemu ochrony ludności. Materiał może też stanowić przyczynek do prac nad projektami legislacyjnych zmian, które będą odnosić się do obszarów sił zbrojnych, bezpieczeństwa obronnego i ochrony ludności.

Raport ciekawy tylko co dalej?

Można zgadzać lub nie zgadzać się z diagnozami zawartymi przez autorów Raportu Instytutu Sobieskiego. Trudno jednak dalej nie zauważać, iż w prowadzonych dyskusjach dotyczących usprawnienia systemu obronnego i systemu ochrony ludności w Polsce zaczynamy jako państwo kręcić się w kółko. Tymczasem dla wszystkich decydentów oczywistym powinno stać się przekonanie, że bez uchwalenia przez parlament napisanej kompletnie od nowa ustawy o powszechnym obowiązku obrony oraz bez przyjęcia ustawy o ochronie ludności dalej nie rozwiążemy piętrzących się problemów w tych dziedzinach. Należy jednak od razu dodać, że samo przyjęcie ustaw nie stanie się panaceum na wszystkie bolączki polskiej obronności. Niemniej istotny będzie etap implementacji rozwiązań ustawowych, który z kolei będzie ściśle powiązany z decyzjami budżetowymi.  

Obecna zmiana na stanowisku Prezydenta RP oraz prawdopodobna zmiana rządu po jesiennych wyborach dają nadzieję (ale nie pewność!) na nowy impuls legislacyjny w obszarze bezpieczeństwa i obronności. Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, iż nawet najlepszą wolę polityczną musi wypełnić merytoryka, ponieważ rozwiązywanie przyziemnych zagadnień wymagających wiedzy leży poza obszarem skuteczności polityki.

Trafne koncepcje nie przełożone na konkretne projekty legislacyjne z czasem stają się bezprzedmiotowe. Z tego względu osobiście coraz bardziej zaczynam skłaniać się ku stanowisku, iż przyjęcie każdego nowego rozwiązania ustawowego na przykład w obszarze ochrony ludności będzie lepszym rozwiązaniem od obecnego stanu braku jakichkolwiek uregulowań rangi ustawowej w tym zakresie. Być może nowa ustawa o ochronie ludności, podobnie jak ówcześnie ustawa o zarządzaniu kryzysowym stanie się inspiracją do jej dalszego udoskonalania, a tym samym nowelizacji. Co istotne istnieją w tym zakresie dwa projekty ustaw właściwie już napisane. Mam tu na myśli przygotowany w MON przez Zespół do spraw profesjonalizacji Sił Zbrojnych RP projekt założeń do Projektu ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej oraz sporządzony w Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej kompleksowy projekt ustawy o ochronie ludności.

Konieczność policzenia faktycznych zasobów osobowych organizacji proobronnych

W dotychczasowych rozważaniach dotyczących potencjału osobowego organizacji proobronnych w Polsce właściwie nikt nie próbował oszacować ich realnych możliwości, jakie byłyby do wykorzystania przy planowanej budowie systemu obrony terytorialnej oraz systemu ochrony ludności. Tymczasem traktowanie deklarowanej ilości członków poszczególnych organizacji jako ilości osób do wykorzystania przez poszczególne podsystemy system bezpieczeństwa państwa jest błędem i metodologicznym nadużyciem. Po pierwsze musimy pamiętać, iż cześć członków wykazywanych przez te organizacje to osoby nieletnie.

Dotyczy to w pierwszej kolejności dwóch największych organizacji harcerskich w Polsce jakimi są Związek Harcerstwa Polskiego oraz Związek Harcerstwa Rzeczpospolitej, które według orientacyjnych szacunków liczą razem 150-200 tysięcy członków. Kwestia ograniczenia wykorzystania danej osoby na potrzeby bezpieczeństwa i obronności  ze względu na wiek dotyczy także sytuacji w której mamy do czynienia z członkami organizacji proobronnych w wieku emerytalnym. Krótko mówiąc bez elementarnej analizy zasobów bazy PESEL w danej gminie nie sposób będzie przystąpić do procesu budowy jakiegokolwiek lokalnego systemu bezpieczeństwa z udziałem organizacji proobronnych.

Po drugie bardzo częstym przypadkiem w poszczególnych miejscowościach jest zjawisko dublowania się członkostwa w organizacjach. Problem ten dotyczy na przykład członków grup rekonstrukcyjnych będących często jednocześnie strzelcami, sokołami lub harcerzami. Po trzecie członkami organizacji proobronnych z racji swoich pasji i zainteresowań są często pracownicy służb mundurowych i państwowych (zawodowi żołnierze, policjanci, strażacy, strażnicy gminni, pracownicy administracji rządowej lub samorządowej, lekarze, ratownicy medyczni itp.). Fakt ten jest o tyle istotny, iż osoby te bardzo często pełnią w lokalnych strukturach tych organizacji funkcje kierownicze.

Pozwala to z jednej strony zapewnić merytoryczny poziom szkoleń w organizacjach, zapewnić atrakcyjny program prowadzonych tam zajęć, gwarantuje zachowanie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa i przestrzegania wymaganych procedur, ale z drugiej strony wyklucza a priori możliwość wykorzystania tych osób w sytuacji realnego kryzysu lub wojny, ponieważ będą one w tym czasie pełnić swoje obowiązki służbowe w macierzystych jednostkach zawodowych. To z kolei pokazuje, iż przyjęcie przez parlament nawet najlepszych rozwiązań legislacyjnych musi zderzyć się z realnie posiadanymi zasobami osobowymi organizacji proobronnych na dole w poszczególnych sołectwach, osiedlach, dzielnicach miejskich lub gminach.

Reklamowanie

Rzetelne policzenie członków organizacji proobronnych wymaga zestawienia ich deklarowanych możliwości kadrowych z potrzebami sił zbrojnych w tym w pierwszej kolejności zestawienia ze zbiorem rezerw osobowych posiadających przydziały mobilizacyjne. Zbiór ten w okresie pokoju może być korygowany na rzecz innych podmiotów niż siły zbrojne (m.in. przedsiębiorców gospodarczych realizujących zadania na rzecz obronności państwa), poprzez realizację procesu reklamowania od obowiązku pełnienia czynnej służby wojskowej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Celem procesu reklamowania w założeniu jest zracjonalizowanie działań państwa w zakresie zarządzania przeszkolonymi zasobami osobowymi i zapewnienie możliwości realizacji zadań obronnych przez inne podmioty niż siły zbrojne, bez uszczuplenia priorytetowych potrzeb wojska.

Proces na podstawie art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej (Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 stycznia 2015 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy Dz.U. 2015 poz. 144) regulują w państwie trzy akty w randze rozporządzenia tj. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie reklamowania od obowiązku pełnienia czynnej służby wojskowej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny (Dz.U. z 2004 r. nr 210 poz. 2136), Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 czerwca 2009 roku zmieniające rozporządzenie w sprawie reklamowania od obowiązku pełnienia czynnej służby wojskowej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny (Dz.U. Nr 106 poz. 883), a także Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 marca 2010 roku w sprawie wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowych komend uzupełnień (Dz.U. 2010, poz. 1433). Zgodnie z tym ostatnim istotne zadania w kwestii zarządzania przeszkolonymi zasobami osobowymi posiadają szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych.

Do ich zadań należy w szczególności: powoływanie do czynnej służby wojskowej, udzielania odroczeń czynnej służby wojskowej, nadawanie przydziałów mobilizacyjnych, nadawanie pracowniczych przydziałów mobilizacyjnych a przede wszystkim reklamowanie od obowiązku czynnej służby wojskowej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny (§5 pkt. 1), zapewnienie operacyjnego i mobilizacyjnego rozwinięcia jednostek wojskowych (§5 pkt. 2),  koordynowanie czynności realizowanych w ramach pozyskiwania kandydatów i gromadzenia zasobów osobowych Narodowych Sił Rezerwowych (§5 pkt. 7) oraz administracja rezerwami osobowymi i świadczeniami na rzecz obrony (§5 pkt. 10). Z kolei do zadań Wojskowych Komendantów Uzupełnień należy m.in. administrowanie rezerwami osobowymi, w tym gromadzenie zasobów wyszkolonych rezerw osobowych na potrzeby uzupełnieniowe Sił Zbrojnych (§6 pkt. 2 lit. j) i przede wszystkim sporządzanie analiz stanu rezerw osobowych (§6 pkt. 2 lit. k)

Dla nikogo nie powinno być więc tajemnicą, że zapewnienie potrzeb kadrowych sił zbrojnych na wypadek ogłoszenia mobilizacji i zagrożenia wojennego będzie priorytetem działań państwa. Z tego względu rozwinięty etat armii na czas „W” będzie pokrywany z zasobów armii zawodowej czasu pokoju oraz w pierwszej kolejności z zarządzanych przez poszczególne WSzW i WKU posiadanych przeszkolonych rezerw. W takiej sytuacji możemy być świadkami nieuchronnego faktu sparaliżowania zdolności do działania poszczególnych organizacji proobronnych, jeśli te odpowiednio wcześniej nie przeprowadzą procesu reklamowania swoich członków od obowiązku pełnienia czynnej służby wojskowej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny.

W pierwszej kolejności zjawisko to może dotknąć struktury Ochotniczych Straży Pożarnych, a tym samym bezpośrednio Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy w przypadku ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Na dziś możemy z dużą dozą prawdopodobieństwa założyć, iż mobilizacja spowodowałaby paraliż systemu OSP, ponieważ członkowie OSP nie są reklamowani z urzędu od obowiązków wobec sił zbrojnych. Trudno z kolei założyć, iż siły zbrojne w trosce o stabilność OSP będą rezygnowały z ich zasobów osobowych.

Analizując potencjał Ochotniczych Straży Pożarnych w Polsce nie sposób nie zauważyć, iż ich sieć w dużej mierze jest ściśle powiązana z lokalnymi strukturami partii politycznej jaką jest Polskie Stronnictwo Ludowe. Od razu zaznaczę, iż nie uważam aby to samo w sobie było czymś złym. Mamy tu do czynienia po prostu ze zjawiskiem synergii aktywności politycznej z próbą dbałości o bezpieczeństwo lokalne. Jeden z autorów Raportu Instytutu Sobieskiego Paweł Soloch słusznie na stronie 7 zauważa, iż: „System OSP jest także ograniczony, jeśli chodzi o zasięg terytorialny."

Obejmuje głównie obszary wiejskie, małych miejscowości, natomiast jest praktycznie nieobecny w dużych miastach z wyjątkiem ich dalszych przedmieść”. Powyższa sytuacja wynika z faktu, iż Polskie Stronnictwo Ludowe posiada po prostu małe poparcie elektoratu w tych ośrodkach. Konstatacja ta nie zmienia generalnie pozytywnej oceny działań OSP szczególnie w sytuacji w której spróbowalibyśmy sobie wyobrazić codzienne funkcjonowanie Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego oraz lokalnego systemu bezpieczeństwa przeciwpożarowego bez struktur strażaków-ochotników.

Wygląda na to, że po ponad 25 latach polskiej transformacji mamy jeszcze dużo do poprawy w obszarach obronności i ochrony ludności. Doświadczenie uczy, iż nie istnieją proste i tanie recepty, które szybko pozwalają poprawić wydolność struktur obronnych i zarządzania kryzysowego w państwie. Tylko działania systemowe oparte przede wszystkim na dobrym prawie oraz rzetelnej wiedzy osób tworzących polski system bezpieczeństwa są w stanie udoskonalić istniejący stan rzeczy.

dr Artur Jagnieża

Autor jest absolwentem Wydziału Strategiczno-Obronnego AON oraz wykładowcą w Wyższej Szkole Nauk Społecznych „Pedagogium”;