Seredyński: Kontrowersje wokół procedury, którą stosuje NCBiR

Realizowany w ramach projektów offsetowych transfer technologii do polskiego przemysłu obronnego może uzupełnić krajowy potencjał naukowy i technologiczny. Jednak nie zastąpi on polityki państwa w zakresie wspierania rozwoju branży zbrojeniowej opartego na własnych badaniach i innowacjach. Kluczowym instrumentem państwa w tym zakresie miały być programy realizowane przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. Obecnie NCBiR finansuje kilkaset projektów z zakresu bezpieczeństwa i obronności państwa o wartości przekraczającej 2 mld zł. Działania na taką skalę, realizowane przez jednostkę sektora finansów publicznych, powinny być prowadzone według jednoznacznej procedury, zapewniającej pełną transparentność. Tymczasem wokół trybu postępowania przed NCBiR pojawia się szereg wątpliwości.

Wszystkie organy państwowe, co do zasady, działają zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego (KPA). Odstępstwa od stosowania KPA powinny wynikać z przepisów tego kodeksu lub z ustawy regulującej działanie organu państwa. W przypadku NCBiR zasada stosowania KPA nie została jednoznacznie wyrażona w przepisach. W konsekwencji istniały wątpliwości czy NCBiR stosuje KPA. Należy podkreślić, że KPA gwarantuje zachowanie standardów proceduralnych, takich jak: dwuinstancyjność, bezstronność osób zaangażowanych w wydawanie decyzji, zasadę udziału stron w postępowaniu, czy zasadę sądowej kontroli decyzji administracyjnych. NCBiR organizując konkursy stał jednak na stanowisku, że postępowanie w sprawie wyboru projektów uzyskujących dofinansowanie nie podlega KPA.

Stosowanie KPA uniemożliwiłoby NCBiR m.in. utajnianie tożsamości wszystkich ekspertów, których opinie decydują o przyznaniu środków oraz ograniczenie dostępu do ekspertyz, co praktycznie uniemożliwia dyskusję merytoryczną z NCBiR. W chwili obecnej zasada anonimowości ekspertów oraz tajności ekspertyz konkurencyjnych projektów wynika z pkt IV.17 regulaminów konkursów. O tym, jak ważnym elementem jest dostęp do ekspertyz, świadczy m.in. wypowiedź Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie zawarta w uzasadnieniu Wyroku z dnia 7 marca 2013r. sygnatura akt: V SA/Wa 868/12: „W ocenie Sądu przedstawione w rozpoznawanej sprawie oceny ekspertów nie spełniają standardu jakiego należy oczekiwać i jaki winni prezentować "wybitni przedstawiciele środowisk naukowych, gospodarczych i finansowych" powołani do tej funkcji zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju”.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wielokrotnie wskazywał, że NCBiR nie stosuje KPA. (Tak np. w wyrokach z 28 października 2013r., 3 lipca 2014r., 17 września 2014r., 8 grudnia 2014r. /nieprawomocnym/ i 15 stycznia 2015r.) Odmienna teza została przez WSA sformułowana wyłącznie w wyroku z 7 marca 2013r. Na marginesie należy zauważyć, że wszystkie ww. sprawy NCBiR przegrał, gdyż kończyły się uchyleniem decyzji organów NCBiR. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie inaczej opowiedział się w wyroku z 27 października 2014r. za stosowaniem KPA, co nie wpłynęło dotąd na linię orzeczniczą sądu niższej instancji tj. WSA. Niewykluczone, że taka zmiana nastąpi po rozpatrzeniu przez NSA kolejnej skargi. NSA w wyroku z 27 października 2014r. stwierdził między innymi, że użyte w przepisach ustawy o NCBiR sformułowanie „wydaje decyzję” oznacza wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu KPA, które musi być poprzedzone postępowaniem administracyjnym zgodnym z tym kodeksem.

Równocześnie, 17 stycznia 2014r. do Marszałka Sejmu wpłynął rządowy projekt nowelizacji ustawy o NCBiR (druk 2086), zgodnie z którym ewentualne odwołania od decyzji Dyrektora NCBiR - w sprawie przyznania środków finansowych - mogą dotyczyć wyłącznie „naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych”.  Ponadto, w pierwszym czytaniu w sejmowej Komisji Edukacji, Nauki i Młodzieży kluczowe określenia: „wydaje decyzje” oraz „decyzja” - zawarte w art. 40 ust. 3 i 4 - zostały zastąpione słowami: „rozstrzyga” i „rozstrzygnięcie”. Ustawa została uchwalona  15 stycznia 2015r. i wejdzie w życie 25 maja 2015r.

Konsekwencją zmian w ustawie jest ograniczenie podstaw odwołania od decyzji NCBiR wyłącznie do kwestii formalnych oraz utrata aktualności wyroku NSA, podejmowanego w innym stanie prawnym. Nadal nie została przy tym definitywnie rozstrzygnięta wątpliwość, czy do postępowania przed NCBiR stosuje się KPA.

Dokonując zmian w ustawie o NCBiR posłowie nie dokonali równocześnie zmiany innego kontrowersyjnego przepisu dotyczącego projektów w zakresie badań naukowych i prac rozwojowych na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa. W tych przypadkach procedura przebiega w ten sposób, że konkurs ogłasza Komitet Sterujący, który ustala również regulamin konkursu oraz wyznacza ekspertów. Po sporządzeniu opinii przez ekspertów Komitet Sterujący przygotowuje listę rankingową projektów oraz dokonuje końcowej merytorycznej oceny projektów. Na podstawie ww. listy rankingowej  Dyrektor NCBiR wydaje decyzję o przyznaniu środków, od której odwołanie przysługuje do …. Komitetu Sterującego.

Mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której Komitet Sterujący, pełniący kluczową rolę w przygotowaniu decyzji Dyrektora NCBiR, rozpatruje odwołania od decyzji Dyrektora. Rozwiązanie takie nie spełnia standardów przewidzianych np. w KPA, gdzie jednoznacznie przewidziano wyłączenie z rozpatrywania środków odwoławczych urzędników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Powyższe uwagi pokazują, jak ważne w wydawaniu środków publicznych, jest jednoznaczne i transparentne sformułowanie zasad proceduralnych. Braki w tym zakresie negatywnie rzutują na skuteczność podejmowanych działań oraz na zaufanie do działań władzy publicznej.

Filip Seredyński – radca prawny z ponad 10-letnim doświadczeniem w obsłudze prawnej przedsiębiorstw branży zbrojeniowej. Partner w Kancelarii Sandurski, Leśniak, Seredyński. Brał między innymi udział w negocjacjach dotyczących polonizacji, udzielania licencji i transferu technologii obronnych oraz w opracowaniu koncepcji konsolidacji przemysłu obronnego. Kierował badaniem systemu zamówień obronnych w państwach Unii Europejskiej i opiniował projekty ustaw dotyczących branży obronnej. Specjalista w obszarze transakcji M&A. W latach 2007-2010 pełnił funkcję sędziego Sądu Giełdowego przy Giełdzie Papierów Wartościowych S.A. w Warszawie. W przeszłości także członek rad nadzorczych spółek Skarbu Państwa oraz ekspert Komisji Finansów Publicznych Sejmu RP. W latach 2000-2006 wykładowca Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu.

Wszystkie teksty Autora na blogu Defence24.pl