Czy istnieje granica cięć?

Decyzje o cięciach były podejmowane przez takie państwa, które będąc członkami NATO już wcześniej przeznaczały mniej niż zalecane przez Sojusz 2 % PKB na obronę narodową, co postawiło skuteczność systemu kolektywnej obrony pod kolejnym znakiem zapytania. Wprowadzone cięcia spowodowały trwałe obniżenie zdolności bojowej sił zbrojnych niektórych państw. W niektórych przypadkach, jak Hiszpanii i Holandii, sprowadzały się one nawet do przeznaczania do sprzedaży zamówionych elementów sprzętu wojskowego, który nie został jeszcze wprowadzony do eksploatacji.

Ostatnie miesiące przyniosły także informacje o planowanym zwiększeniu wydatków obronnych w dwóch krajach europejskich – Szwajcarii i Szwecji, rok wcześniej informowano także o planowanym zwiększeniu budżetu obronnego Norwegii. Warto zatem przyjrzeć się czynnikom, jakie bezpośrednio lub pośrednio doprowadziły do podjęcia decyzji o zwiększeniu wydatków obronnych, jak również charakterystycznym cechom systemów obronnych tych państw. Nie mniej istotna będzie analiza wpływu zwiększenia wydatków na funkcjonowanie sił zbrojnych Szwecji, Norwegii i Szwajcarii.

Norwegia

Decyzja o zwiększeniu realnych nakładów na obronę narodową o 7 % do 2016 roku w Norwegii została podjęta w marcu 2012 roku, przede wszystkim z powodu konieczności alokowania środków na zakup samolotów wielozadaniowych nowej generacji F-35. Wybór samolotów F-35, znacznie kosztowniejszych od samolotów tzw. IV+ generacji został podyktowany przeświadczeniem o konieczności posiadania najlepszego rozwiązania z możliwych, bez uciekania się do półśrodków. Norwegia, dysponująca już obecnie dobrze wyposażoną armią, zamierza utrzymać model sił zbrojnych oparty o wojska operacyjne i wojska obrony terytorialnej (Gwardię Narodową).

Zwraca uwagę fakt, że w materiałach norweskiego MON istotne miejsce zajmuje utrzymanie konkurencyjności służby wojskowej na krajowym rynku pracy.  Norwegia wydaje obecnie na obronę wg danych Banku Światowego 1,4 % PKB. Może się to wydawać niewiele, ale bardzo dobra kondycja norweskiej gospodarki powoduje, że nawet pomimo spadającego wskaźnika udziału wydatków obronnych w PKB możliwe są realne wzrosty wydatków w skali rok do roku, a norweskie wydatki obronne na obywatela są najwyższymi w Europie. Co więcej, funkcjonowanie systemu opartego o powszechny obowiązek obrony pozwala na uniknięcie nadmiernego udziału wydatków osobowych i utrzymanie systemu obronnego zdolnego do obrony terytorium kraju przy jednoczesnym rozwijaniu zdolności do działań ekspedycyjnych czy walki w cyberprzestrzeni.

Szwecja

Szwecja po kilku latach utrzymywania wydatków obronnych na podobnym, relatywnie niskim poziomie planuje ich umiarkowane zwiększenie – o ok. 1 % rocznie, w celu poprawy stopnia gotowości bojowej wojsk, a także przeprowadzenia zakupów nowego sprzętu i uzbrojenia. Ogłoszenie decyzji o zwiększeniu wydatków obronnych Szwecji zostało poprzedzone przez debatę publiczną na temat stanu sił zbrojnych tego państwa, wywołaną przez wypowiedź generała Sverkera Goransona, szefa sztabu generalnego SZ Szwecji. W wywiadzie dla dziennika Svenska Dagbladet generał Goranson stwierdził, że siły zbrojne Szwecji nie byłyby zdolne do obrony terytorium kraju przez okres dłuższy, niż jeden tydzień. Co więcej, w marcu br. szwedzkie siły powietrzne nie zareagowały na symulowany atak na cele w Szwecji, w tym w pobliżu Sztokholmu, przeprowadzony przez parę Tu-22M3, a powodem braku reakcji był brak dyżuru bojowego w dzień wolny od pracy (!).

Te wydarzenia sprowokowały dyskusję na temat stopnia gotowości bojowej sił zbrojnych Szwecji. Warto pamiętać, że o ile siły zbrojne Szwecji mogą być uważane za bardzo dobrze wyposażone (m.in. samoloty wielozadaniowe JAS-39 Gripen, konwencjonalne okręty podwodne klasy Gotland z napędem niezależnym od powietrza, korwety klasy Visby, czołgi podstawowe Strv 122 czy bwp CV-90), o tyle stan liczebny sił zbrojnych był w ostatnich latach drastycznie redukowany, do tego stopnia, że z eksploatacji wycofano nawet część tak nowoczesnych wzorów uzbrojenia, jak czołgi Strv 122 czy samoloty wielozadaniowe Gripen. Wskaźnik udziału wydatków obronnych w PKB Szwecji, wynoszący wg danych Banku Światowego jeszcze w 1999 roku 2,0 %, od 2008 roku ustabilizował się na poziomie 1,2 % PKB.

Ponadto, szwedzkie siły zbrojne w 2010 roku przeszły z systemu poboru powszechnego na w pełni zawodową służbę wojskową, co spowodowało relatywny wzrost wydatków osobowych oraz trudności z utrzymaniem stopnia gotowości bojowej, w tym rezerw. Zwraca uwagę fakt, że zgodnie z planami możliwy jest spadek udziału wydatków obronnych w PKB pomimo ich realnego wzrostu, ze względu na bardzo dobrą kondycję szwedzkiej gospodarki. Dodatkowe środki mają zostać przeznaczone zarówno na odtworzenie i zwiększenie stopnia gotowości bojowej sił konwencjonalnych, jak i na inwestycje w perspektywicznych obszarach, w tym w samoloty wielozadaniowe Gripen E (pozyskiwane wraz ze Szwajcarią, o czym dalej), czy rozwijanie zdolności do działań w cyberprzestrzeni.

Jednakże, zgodnie z opublikowanym na początku października br. raportem, sygnowanym przez gen. Goransona, istnieje możliwość że dodatkowe środki okażą się niewystarczające, i wystąpi konieczność rozformowywania kolejnych jednostek i ograniczenia docelowej liczby samolotów wielozadaniowych Gripen na wyposażeniu sił powietrznych Szwecji do 60. Niewystarczający poziom finansowania będzie odczuwalny szczególnie w dłuższym okresie czasu, w momencie wprowadzenia przez hipotetycznego przeciwnika uzbrojenia nowej generacji, niwelującego przewagę technologiczną posiadaną obecnie przez SZ Szwecji.

Szwajcaria

W 2010 roku szwajcarski parlament podjął decyzję o zamrożeniu realnych wydatków obronnych na poziomie 4,4 mld franków szwajcarskich rocznie. Kwota ta miała być wystarczająca dla finansowania szwajcarskich sił zbrojnych, które pomimo kolejnych redukcji nadal były oparte o zasadę powszechnego obowiązku obrony, wraz z funkcjonowaniem systemu obrony terytorialnej. Decyzja o zamrożeniu wydatków obronnych Szwajcarii spotkała się jednak ze sprzeciwem ze strony znacznej części parlamentarzystów, dzięki czemu w kwietniu 2012 roku podjęto decyzję o zwiększeniu rocznego limitu wydatków do 4,7 mld franków szwajcarskich, podczas gdy potrzeby oceniano na 5 mld franków szwajcarskich. Podjęcie decyzji o zwiększeniu limitu finansowania pozwoliło na zatwierdzenie finansowania zakupu partii 22 samolotów myśliwskich nowej generacji Gripen E, realizowanego razem ze Szwecją.

Podjęcie przez Szwajcarię wiążącej decyzji o zakupie nowych samolotów było  warunkiem koniecznym dla zatwierdzenia decyzji o zakupie samolotów Gripen E przez Szwecję, gdyż dla osiągnięcia wymaganej rentowności produkcji nowego wariantu Gripena konieczne było zamówienie co najmniej 80 maszyn. Zakup partii samolotów Gripen E pozwoli na utrzymanie przez Szwajcarię zdolności do ochrony własnej przestrzeni powietrznej w podstawowym zakresie, po wycofaniu ponad 50 zmodyfikowanych samolotów F-5E/F Tiger II i rozformowaniu rezerwy sił powietrznych. Pod koniec października br. ujawniono także, że roczny limit wydatków obronnych Szwajcarii zostanie zwiększony do 5 mld franków szwajcarskich od 2016 roku, co pozwoli na niewielkie zwiększenie finansowania potrzeb szwajcarskiego MON, biorąc pod uwagę że według wcześniejszych ustaleń kwota 4,7 mld franków byłaby corocznie waloryzowana o inflację. Szwajcaria utrzymuje siły zbrojne oparte o powszechny obowiązek obrony. Udział wydatków obronnych w PKB tego kraju wynosi jedynie 0,8 %, co do pewnego stopnia kompensowane jest bardzo dobrą kondycją szwajcarskiej gospodarki oraz funkcjonowaniem relatywnie taniego systemu obrony powszechnej.

Cechy wspólne

Porównując budżety obronne oraz systemy obronne Szwecji, Szwajcarii i Norwegii można wyróżnić kilka cech wspólnych, które doprowadziły do podjęcia decyzji o zwiększeniu wydatków obronnych bądź stanowią dla niej tło, wyjaśniające w dużej mierze jej przyczyny:

• Bardzo dobra kondycja gospodarki. Wszystkie trzy wymienione państwa mają bardzo silne i bardzo dobrze rozwinięte gospodarki, które dzięki połączeniu wielu korzystnych czynników historycznych i współczesnych od braku zniszczeń wojennych, przez zasoby surowców naturalnych po prowadzoną od dziesięcioleci politykę gospodarczą, pozwalającą na bardzo dobre warunki dla rozwoju przedsiębiorczości.

• Obecność tematu obronności w dyskusji publicznej. Pomimo bardzo dobrej sytuacji gospodarczej Szwecji, Szwajcarii i Norwegii budżety obronne tych państw, podobnie jak budżety innych państw europejskich podlegały w ostatnich kilkunastu latach drastycznym cięciom. Jednakże, zmieniająca się sytuacja polityczna i ocena dostosowania sił zbrojnych do zmieniających się warunków doprowadziły do podjęcia decyzji o niewielkim zwiększeniu budżetów obronnych. Oznacza to tyle, że cięcia nie mogą być procesem nieodwracalnym.

• Aktywny udział we wspólnych inicjatywach obronnych. Z trzech wymienionych państw jedynie Norwegia jest członkiem NATO. Jednakże, zauważając zmieniające się otoczenie geopolityczne, wszystkie trzy wymienione państwa dążą do realizacji wspólnych inicjatyw obronnych czego przykładem jest rozwijana przez państwa skandynawskie współpraca wojskowa czy wspólny zakup samolotów Gripen E przez Szwecję i tradycyjnie neutralną Szwajcarię.

• Funkcjonowanie powszechnego systemu obrony. W dwóch z trzech wymienionych państw (Szwajcaria i Norwegia) system obronny oparty jest o powszechny obowiązek obrony, spotykający się z akceptacją społeczną. Co prawda nie ma to bezpośredniego przełożenia na poziom wydatków obronnych, ale mogło mieć pozytywny wpływ na działania decydentów ze względu na wyższą świadomość potrzeb związanych z obronnością, jak również na strukturę samych wydatków.

Podsumowanie

Szwecja, Szwajcaria i Norwegia wyróżniają się na tle Europy delikatnym odwróceniem trendu malejących wydatków na obronność. Ma to związek z dobrą kondycją gospodarki, ale także z zauważeniem pewnych trendów geopolitycznych oraz świadomą oceną zdolności własnych sił zbrojnych w stosunku do potrzeb. O ile trudno wymagać, aby wzorce z państw skandynawskich czy z Szwajcarii zostały przeniesione na grunt polski, o tyle rozwinięte państwa europejskie należące do NATO i Unii Europejskiej winny dokonać podobnej oceny sytuacji swoich sił zbrojnych, poważnie rozważając zwiększenie wydatków obronnych. Trzeba jasno powiedzieć, że to nie wydatki obronne były przyczyną kryzysu finansów publicznych w Europie, a ich ciągłe obniżanie może doprowadzić do sytuacji tak kuriozalnych, jak ta, która miała miejsce w Szwecji w marcu br. w związku z symulowanym atakiem na terytorium Szwecji, w dłuższym okresie czasu – do niekorzystnej dla NATO zmiany równowagi sił w Europie.

Jakub Palowski