Jak UE i NATO podejmują decyzje o obronności? [ANALIZA]

Autor: dr Andrzej Fałkowski, gen. broni (w st. spocz.), był między innymi zastępcą szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego oraz Polskim Przedstawicielem Wojskowym przy Komitetach Wojskowych NATO i Unii Europejskiej.

Instytucjonalny paradoks bezpieczeństwa zbiorowego

Polityka, ekonomia i bezpieczeństwo pozostają ze sobą w ścisłej relacji, wzajemnie się uzupełniając i warunkując. W efekcie zarówno Organizacja Narodów Zjednoczonych, Unia Europejska, jak i Organizacja Paktu Północnoatlantyckiego angażują się w działania o charakterze wojskowym, prowadząc operacje i misje wymuszania lub utrzymywania pokoju: od tzw. Błękitnych Hełmów ONZ po różnorodne unijne czy NATO-wskie ważne dla świata działania wojskowe. Co więcej, zakres ich aktywności militarnej często wykracza geograficznie poza formalnie określone ramy traktatowe, z wyjątkiem ONZ, którego działalność powinna dotyczyć 193 państw członkowskich, co stanowi zdecydowaną większość uznanych krajów na świecie.

Z tego powodu warto przeanalizować mechanizmy podejmowania decyzji polityczno-wojskowych w organizacjach najbliższych Polsce – Unii Europejskiej i NATO – do których przystąpiliśmy dopiero po wyrwaniu się z radzieckiej strefy wpływów. Organizacje te, podobnie jak ONZ, zmagają się dziś z poważnymi kryzysami wewnętrznymi: od sporów między państwami członkowskimi i Brexitu, przez niejasne relacje części z nich z zewnętrznymi aktorami, po podważanie ich ustrojowych fundamentów i groźby wystąpienia. Wszystko to nabiera szczególnego znaczenia w warunkach narastającej entropii politycznej, wojny za wschodnią granicą, sporów geopolitycznych wokół Grenlandii oraz pytań o spójność i trwałość.

Różne architektury decyzyjne UE i NATO

W dużych organizacjach decyzje są przygotowywane przez wyspecjalizowane komitety przed ich zatwierdzeniem na najwyższym szczeblu. Dotyczy to również polityki bezpieczeństwa i obrony. Wśród dziesiątków różnych komitetów i grup roboczych w UE rolę tę pełni Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa (ang. Political and Security Committee, PSC), a w NATO – Komitet ds. Polityki Obronnej i Planowania (ang. Defence Policy and Planning Committee, DPPC). Oba gremia pracują przed formalnym przyjęciem decyzji w ramach Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO, ang. Common Security and Defence Policy, CSDP) lub NATO, jednak funkcjonują w odmiennych kontekstach instytucjonalnych.

W UE stanowiska narodowe są przekazywane przez Stałe Przedstawicielstwa działające w częściowo ponadnarodowym ekosystemie tworzonym przez Europejską Służbę Działań Zewnętrznych (ESDZ, ang. European External Action Service, EEAS), Komisję Europejską oraz rotacyjną prezydencję Rady UE. W NATO proces ten odbywa się także poprzez Stałe Przedstawicielstwa funkcjonujące w wyraźnie międzyrządowym środowisku, przy większym dystansie między stolicami a Międzynarodowym Sekretariatem NATO (ang. International Staff, IS).

W obu organizacjach wypracowywanie stanowisk i decyzji odbywa się w drodze krajowej koordynacji międzyresortowej i jest wcześnie wprowadzane do obiegu poprzez rozmowy agendowe, wymianę korespondencji i nieformalne koalicje. W UE proces ten jest bardziej zrutynizowany i proceduralnie zakotwiczony, podczas gdy w NATO ma bardziej polityczny istricte obronny charakter.

Na poziomie PSC i DPPC delegaci występują jednocześnie jako reprezentanci polityki narodowej i współtwórcy polityki zbiorowej, przy czym proporcje te są różne. W PSC rolę tę wzmacniają powiązania z innymi politykami/strategiami UE, takimi jak sankcje, rozwój czy polityka przemysłowa. W DPPC konwergencja jest węższa i bardziej operacyjna, zdeterminowana przez planowanie obronne Sojuszu i wymogi wojskowe. W obu gremiach powtarzalne interakcje sprzyjają ujednolicaniu języka i identyfikacji „czerwonych linii”, przy czym w NATO relacje mają charakter bardziej hierarchiczny, a w UE bardziej egalitarny i negocjowany proceduralnie.

Kluczowym mechanizmem asymilacji pozostaje redagowanie dokumentów, jednak także tu widoczne są różnice. W UE konkluzje Rady UE i dokumenty strategiczne są zwykle przygotowywane przez ESDZ lub zespoły kierowane przez prezydencję, silnie osadzone w logice prawnej i spójności instytucjonalnej. W NATO dokumenty opracowywane przez Międzynarodowy Sekretariat NATO lub Międzynarodowy Sztab Wojskowy NATO (ang. International Military Staff, IMS) są mniej obciążone wymogami prawnymi, a bardziej zorientowane na spójność polityczno-wojskową. W obu przypadkach stosuje się poprawki, korekty, zastrzeżenia i formuły kompromisowe, jednak w UE konstruktywna niejednoznaczność pełni istotniejszą funkcję zarządczą, podczas gdy w NATO bardziej wymagana jest precyzja, zwłaszcza tam, gdzie pojawiają się wojskowe konsekwencje operacyjne lub planistyczne.

Różne są również mechanizmy eskalacji sporów. W UE kwestie sporne przechodzą z PSC do Komitetu Stałych Przedstawicieli (franc. Comité des représentants permanents, COREPER), a następnie do Rady do Spraw Zagranicznych (ang. Foreign Affairs Council, FAC) lub Rady Europejskiej, gdzie osiągane są kompromisy. W NATO eskalacja następuje z DPPC do Rady Północnoatlantyckiej (ang. North Atlantic Council, NAC), a dalej do ministrów spraw zagranicznych lub obrony, przy znacznie mniejszym zakresie łączenia tematów spoza bezpieczeństwa. W efekcie w NATO priorytety narodowe są ważone głównie według ich znaczenia strategiczno-wojskowego, podczas gdy w UE podlegają szerszej równowadze politycznej.

Transpozycja decyzji zbiorowych do systemów krajowych przebiega podobnie, choć nie identycznie. W obu organizacjach decyzje wracają do stolic poprzez depesze, briefingi i noty koordynacyjne, a ich wdrożenie ma charakter interpretacyjny. W UE proces ten jest silniej filtrowany przez zobowiązania prawne, wymóg spójności z innymi politykami unijnymi oraz pośredni wpływ Komisji Europejskiej. W NATO ma on charakter bardziej polityczny i dobrowolny, przy mniejszej presji prawnej, lecz silniejszym oddziaływaniu presji sojuszniczej.

Największe różnice ujawniają się na etapie operacjonalizacji. W NATO planowanie obronne w ramach Procesu Planowania Obronnego NATO (ang. NATO Defence Planning Process, NDPP), cele siłowe, ćwiczenia i wskaźniki wywierają bezpośrednią i trwałą presję na politykę krajów członkowskich, czyniąc dostosowanie operacyjne kluczowym mechanizmem dyscyplinującym (jak chociażby słynne już procenty PKB na obronność). W UE instrumenty takie jak Plan Rozwoju Zdolności (ang. Capability Development Plan, CDP), Stała Współpraca Strukturalna (ang. Permanent Structured Cooperation, PESCO) czy procesy generowania sił prowadzą raczej do stopniowej konwergencji niż do wiążącego dostosowania.

W obu systemach doświadczenia z wdrażania wracają do kolejnych cykli decyzyjnych PSC i DPPC, lecz ich intensywność jest różna. Cykle NATO są ciaśniejsze, wyraźnie obronne i oparte na regularnych rundach planistycznych oraz ocenach zagrożeń. Cykle UE są szersze i wolniejsze, integrowane z przeglądami strategicznymi obejmującymi również wymiar polityczny i gospodarczy.

Podsumowując, zarówno WPBiO, jak i NATO opierają się na współtworzeniu polityki, a nie na delegowaniu kompetencji, na świadomym wykorzystaniu niejednoznaczności oraz na zależności wynikającej z języka i procedur. Kluczowa różnica polega na tym, że NATO funkcjonuje w sposób bardziej hierarchiczny, obronnie zorientowany i operacyjnie wiążący, podczas gdy UE działa poprzez system bardziej proceduralny, prawnie i politycznie osadzony, w którym asymilacja i transpozycja do narodowych systemów są szersze i silniej zależne od kontekstu krajowego.

Cywilna kontrola i wojskowa wykonalność wobec konsensusu

W NATO wszystkie decyzje zapadają w drodze konsensu (łac. consensus). Unia Europejska działa inaczej – stosuje model mieszany, w którym tryb podejmowania decyzji zależy od wagi politycznej danej sprawy i jej wpływu na suwerenność państw członkowskich.

W obszarze bezpieczeństwa i obrony – obejmującym CSDP, PESCO oraz zobowiązania z art. 42 ust. 7 Traktatu o UE (odpowiednik NATO-wskiego art. 5, choć mocniejszy, bo obligujący do pomocy) – jednomyślność jest zasadą. Państwa nie mogą zostać przegłosowane, a decyzja zapada tylko wtedy, gdy nikt nie zgłosi formalnego sprzeciwu. System uzupełnia konstruktywne wstrzymanie się/mechanizm rezygnacji (ang. opt-out), które pozwala nie uczestniczyć w danej inicjatywie bez jej blokowania.

W większości polityk wewnętrznych UE (rynek wewnętrzny, środowisko, transport, energia, handel) standardem jest głosowanie większością kwalifikowaną. Aby decyzja została przyjęta, musi uzyskać 55% państw członkowskich (co najmniej 15 z 27) i reprezentować co najmniej 65% populacji UE. Konsens bywa pożądany politycznie, ale nie jest wymagany prawnie. Decyzje mogą zapadać mimo sprzeciwu części państw.

Pomiędzy tymi modelami znajdują się obszary szczególnie wrażliwe, jak podatki czy wybrane elementy polityki budżetowej, gdzie formalnie obowiązuje jednomyślność, choć traktaty dopuszczają stopniowe przejście do głosowania większościowego.

W UE konsens w sprawach obrony jest „niemal obowiązkowy”. Nie wszyscy muszą aktywnie uczestniczyć. Dzięki temu Unia łączy ochronę suwerenności państw z praktyczną zdolnością do działania w gronie tych, którzy są gotowi i zdolni współpracować.

Znamienne – szczególnie w czasie obecnych zawirowań politycznych – jest to, że to właśnie Dania przez blisko trzy dekady korzystała z klauzuliopt-out w obszarze obronności. Została ona zniesiona 1 lipca 2022 roku w wyniku referendum, kończąc okres, w którym Kopenhaga opierała swoje bezpieczeństwo niemal wyłącznie na NATO, postrzegając Unię Europejską przede wszystkim jako projekt polityczno-gospodarczy. Choć Dania nadal utrzymuje inne wyłączenia, m.in. w odniesieniu do strefy euro oraz spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości, opt-out wojskowy przestał obowiązywać. Otworzyło to drogę do jej pełnego uczestnictwa w Unijnej Wspólnej Polityce Bezpieczeństwa i Obrony (CSDP), a sama decyzja została odebrana jako istotny sygnał polityczny, zwłaszcza w kontekście europejskiego bezpieczeństwa po rosyjskiej inwazji na Ukrainę.

W konsensualnych modelach decyzyjnych w PSC i DPPC łagodzenie przez państwo członkowskie swojej pozycji, w celu osiągnięcia porozumienia, może wpływać na skuteczność obrony zbiorowej oraz pośrednio na krajowy model obrony. Oddziaływanie to ma jednak przede wszystkim charakter procesowy, a nie materialny czy doktrynalny.

W praktyce takie „rozluźnienie” rzadko oznacza formalną zmianę polityki wewnętrznej kraju. Najczęściej przybiera formę bardziej elastycznych instrukcji dla stałych przedstawicielstw, proceduralnego łagodzenia „czerwonych linii”, akceptacji niejednoznacznych lub warunkowych zapisów oraz sygnalizowania zgody przez brak sprzeciwu. Działania te obniżają koszty konsensu i mają charakter dyskursywny oraz proceduralny, a nie bezpośrednio wiążący.

Z czasem praktyki te mogą jednak kumulować się w procesie kształtowania polityki zbiorowej. Gdy wiele państw jednocześnie obniża swoje bariery proceduralne, dokumenty zaczynają odzwierciedlać „najmniejszy wspólny mianownik”, kodując założenia zawyżające realną dostępność polityczną lub niedookreślające warunki użycia środków. Ponieważ kolejne cykle decyzyjne opierają się na wcześniej uzgodnionych tekstach, początkowe ustępstwa wzmacniają zależność. Skutkiem nie jest bezpośrednie osłabienie zdolności, lecz ryzyko planowania opartego na proceduralnym optymizmie zamiast jednoznacznych zobowiązań narodowych, co np. szczególnie widać przy generacji sił do wspólnych operacji.

Mechanizm ten może również oddziaływać na poziomie krajowym. Powtarzalna akceptacja kompromisowych zapisów w PSC lub DPPC sprawia, że język zbiorowy staje się punktem odniesienia w wewnętrznej koordynacji narodowej. Dokumenty uzgodnione konsensualnie mogą być wykorzystywane do uzasadniania krajowych kompromisów, stopniowo wpływając na planowanie, scenariusze, poziomy gotowości czy ramy budżetowe nawet bez formalnej zmiany prawa czy założeń doktrynalnych. W ten sposób zewnętrzna akomodacja proceduralna może pośrednio przesuwać krajowe punkty odniesienia.

Efekt ten nie jest jednak ani automatyczny, ani nieograniczony. W UE mechanizmy różnicowania, takie jak np. konstruktywne wstrzymanie się od głosu, zróżnicowane uczestnictwo czy skutki prawne, pozwalają oddzielić konsens od krajowej polityki. W NATO planowanie operacyjne, generowanie sił i ćwiczenia szybciej ujawniają nadmierne rozluźnienie, pełniąc funkcję korekcyjną. Kluczowe pozostają także krajowe punkty weta, jak kontrola parlamentarna, ograniczenia konstytucyjne i decyzje budżetowe, pozostające poza zasięgiem procesów PSC i DPPC.

W rezultacie proceduralne łagodzenie stanowisk w PSC lub DPPC może w kolejnych cyklach osłabiać sygnalizowanie ograniczeń i generować założenia zależne, które mogą w pewnym stopniu obniżać odporność planowania obrony zbiorowej. Założenia te mogą następnie przenikać do krajowych modeli obronnych np. poprzez planowanie, nawet bez formalnej zmiany polityki. Jest to jednak ryzyko stopniowego dryfu, a nie nieuchronnej degradacji polityki obronnej, ograniczane przez krajowe mechanizmy kontroli i sprzężenia zwrotne.

Relacje między strukturami polityczno-wojskowymi

W Unii Europejskiej relacja między PSC a Komitetem Wojskowym UE (ang. European Union Military Committee, EUMC) opiera się na zasadzie politycznego nadzoru nad wojskowymi decyzjami, a nie współdecydowania. PSC, jako najwyższy stały organ Rady UE ds. bezpieczeństwa i obrony, odpowiada za strategiczne kierunki działań i kontrolę polityczną. EUMC, złożony z szefów sztabów państw członkowskich (reprezentowanych na co dzień przez ich przedstawicieli wojskowych), pełni funkcję najwyższego organu wojskowego UE, ale nie posiada uprawnień decyzyjnych.

W praktyce PSC przygotowuje i koordynuje decyzje polityczne, które formalnie przyjmuje Rada UE, a EUMC przekłada je na język wojskowy. Rolą EUMC jest doradztwo, ocena ryzyka i wytyczne wojskowe, ale EUMC nie zatwierdza ani nie blokuje decyzji politycznych. Na tej podstawie Sztab Wojskowy UE (ang. European Union Military Staff, EUMS) opracowuje konkretne koncepcje operacyjne, plany i warianty działań. Funkcjonuje przy tym sprzężenie zwrotne. EUMC informuje PSC o ograniczeniach wojskowych, ryzykach i konsekwencjach planowania, co może prowadzić do korekt politycznych celów. Ostatecznie PSC definiuje „co” i „dlaczego”, a EUMC wraz z EUMS precyzuje, „jak” to zrealizować. Relacja ma charakter hierarchiczny. Wojsko pozostaje podporządkowane politycznej władzy, zachowując stałą funkcję doradczą.

W NATO natomiast relacja między DPPC a Komitetem Wojskowym NATO (ang. Military Committee, MC) ma charakter równoległy i komplementarny. DPPC, kluczowy organ polityczny Sojuszu ds. polityki obronnej, planowania zdolności i strategicznych implikacji, kształtuje ramy polityczno-planistyczne. Odpowiada za cele polityczne, spójność narodowych polityk obronnych, ramy odstraszania i obrony oraz implikacje budżetowe i przemysłowe. Nie wydaje rozkazów wojskowych ani nie prowadzi operacji.

MC, najwyższy organ wojskowy NATO, składa się z szefów sztabów państw członkowskich lub ich przedstawicieli wojskowych. Dostarcza kolektywnego doradztwa Radzie Północnoatlantyckiej (NAC) i przekłada decyzje polityczne na wytyczne dla struktur dowodzenia NATO. MC nie jest podporządkowany DPPC i nie zatwierdza jego decyzji, podobnie jak DPPC nie ingeruje w rekomendacje wojskowe MC. NAC integruje wkład obu komitetów w wiążące decyzje Sojuszu.

Proces decyzyjny w NATO opiera się na stałym sprzężeniu zwrotnym. Prace DPPC w zakresie celów zdolnościowych, założeń planistycznych i priorytetów długoterminowych są kształtowane przez analizy MC, a rekomendacje MC są ukierunkowane i ograniczane przez decyzje polityczne DPPC zatwierdzane przez NAC. W odróżnieniu od UE, gdzie PSC sprawuje bezpośrednią kontrolę polityczną nad decyzjami wojskowymi, NATO bazuje na kolektywnym nadzorze cywilnym i równoległej współpracy polityczno-wojskowej.

W rezultacie w UE relacja ma charakter hierarchiczny, bo polityka nadzoruje wojsko, w NATO jest komplementarna i wzajemnie korygująca. Polityka i wojsko współpracują równolegle, a NAC integruje oba aspekty w decyzje Sojuszu.

Bezpieczeństwo jako proces czy jako iluzja?

Skąd bierze się często artykułowane rozczarowanie Unią Europejską i NATO? Czy te organizacje zawodzą, czy raczej konsekwentnie realizują model „bezpieczeństwa jako procesu”? Czy w ramach PSC i DPPC konsensus coraz częściej wypiera realne decyzje, kompromis zastępuje zobowiązania, a mandaty ustępują miejsca procedurom?

PSC i DPPC, podobnie jak PESCO czy NDPP, funkcjonują jak mechanizmy asymilacji polityki. Wchłaniają stanowiska narodowe i produkują zbiorowe „tak, ale…”. Zapewniają ciągłość proceduralną i stabilność instytucjonalną, lecz jednocześnie sprzyjają rozmywaniu decyzji, relatywizacji odpowiedzialności i strategicznemu dryfowi. Ostatecznie odpowiedzialność ginie w „dokumentach najmniejszego ryzyka”.

Dodatkowo paradoks polega na tym, że konsens jest zarazem siłą i słabością. Spaja wspólnotę, ale często spowalnia reakcję i osłabia sygnały ostrzegawcze. W sytuacjach kryzysowych bywa jednak katalizatorem działania. Czy w efekcie bezpieczeństwo przestaje być realną kompetencją, a staje się jedynie trwającym procesem?

Unia Europejska i NATO najpewniej przetrwają. Procedury będą funkcjonować, dokumenty krążyć, a filtry decyzyjne działać. Pozostaje jednak pytanie, czy to wystarczy. Czy sprawność proceduralna może zastąpić skuteczność strategiczną, czy jedynie uczyni nas coraz lepszymi analitykami własnej bezradności?

Zakończenie

Te rozważania nie mają na celu wyłącznie krytyki biurokratycznego wymiaru UE i NATO. Pokazują przede wszystkim, jak złożony i mozolny jest proces podejmowania decyzji o fundamentalnym znaczeniu dla Europy i świata. Są one efektem pracy tysięcy ludzi i setek gremiów decyzyjnych. Wspólne decyzje w obszarze obronności zawsze stanowią kompromis pomiędzy tym, co politycznie dopuszczalne na poziomie narodowym, strategicznie konieczne i wojskowo wykonalne.

Droga do ostatecznych rozstrzygnięć – o ile w ogóle są one możliwe – nigdy nie jest prosta. Stawką bowiem bywa życie i zdrowie nie tylko żołnierzy, lecz także cywilów, którym niosą pomoc i w których obronie mogą zostać wysłani do walki.

W przypadku NATO i Unii Europejskiej decyzje nie zapadają arbitralnie z woli jednej osoby czy „szeryfa” organizacji. Takiego stanowiska po prostu nie ma. Może to być zaskakujące, ale ani NATO, ani UE nie mają jednego szefa. Decydentem jest zbiorowość 27 lub 32 państw, działających w ramach swojej wspólnej – choć nie zawsze jednomyślnej – mądrości.

Oczywiście, wiele pozostaje do zrobienia. Mimo to ten model jest zdecydowanie lepszą alternatywą niż narzucanie woli przez najsilniejszych czy jednoosobowe przesądzanie o losach świata.