Polaczek: Polska przestrzeń powietrzna bezprawnie przekazana Niemcom

30 września, kilka dni po wydaniu przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (ULC) decyzji oddającej część polskiej przestrzeni powietrznej pod kontrolę niemieckiej instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego, udzielił Pan wywiadu Defence24.pl, w którym poddał Pan krytyce tę decyzję uznając ją za szkodliwą i nieposiadająca oparcia w przepisach prawa. Zapowiedział Pan skierowanie interpelacji poselskiej na ręce Pani Premier. Na jakim etapie jest teraz ta sprawa? 

Jerzy Polaczek: Chodzi tu o bezprecedensową decyzję nr 30 z dnia 23 września 2014 Prezesa ULC w sprawie zatwierdzenia zmian elementów struktury przestrzeni powietrznej opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Ta decyzja polskich władz lotniczych ustanowiła  rejon kontrolowany lotniska Heringsdorf, strefę kontrolowaną tego lotniska (CTR), obszar kontrolowany lotniska Cottbus-Drewitz oraz przestrzeń terminalową lotniska Cottbus-Drewitz w polskiej przestrzeni powietrznej, obejmującej między innymi przestrzeń powietrzną nad Szczecinem i wyspą Wolin. Wspomniana interpelacja została skierowana na ręce Pani Premier. Ponadto wraz z posłem Joachimem Brudzińskim skierowaliśmy do Najwyższej Izby Kontroli wniosek w sprawie wszczęcia pilnej kontroli legalności tej skandalicznej decyzji Prezesa ULC. O kompleksową ocenę prawną tej sprawy poprosiłem niezwłocznie Biuro Analiz Kancelarii Sejmu.  

Dlaczego tę sprawę uznał Pan za wyjątkowo skandaliczną? 

Jest kilka powodów. Po pierwsze nieodpowiedzialnie szasta się suwerennością naszej przestrzeni powietrznej. Za to jest odpowiedzialny minister transportu, który odpowiada za zorganizowanie systemu służb żeglugi powietrznej w tej przestrzeni. W tym celu powołano przecież Polską Agencję Żeglugi Powietrznej (PAŻP), której powierzono zapewnianie tych służb i którą wyznaczono do zapewniania służb ruchu lotniczego w poszczególnych częściach polskiej przestrzeni powietrznej. 

Ale przecież prawo krajowe i przepisy międzynarodowe dopuszczają sytuację, w której instytucja jednego państwa zapewnia służby ruchu lotniczego w obszarze powietrznym innego państwa. Gdzie tu skandal? 

To prawda. Jest taka prawna możliwość, dopuszczalna w szczególnych sytuacjach i objęta rygorystyczną procedurą. Musimy pamiętać, iż kwestią rozstrzygającą tutaj jest interes Polski. O ile ta racja państwa jest zachowana w wymiarze krajowym, poprzez odpowiednie przepisy prawa oraz nadzór ministra nad instytucją taką jak PAŻP, to w przypadku zapewniania służb przez instytucję innego państwa należy zagwarantować ten interes w inny sposób. Tym sposobem jest obligatoryjne zawarcie umowy międzynarodowej, która ma charakter wiążący dla naszego kraju ale też dla kraju, którego instytucja ma zapewniać służby w naszym obszarze przestrzeni powietrznej. Zawarcie takiej umowy to nie tylko przejaw troski o bezpieczeństwo i interes państwa, ale wymóg prawny zawarty w treści art. 5 ustawy Prawo lotnicze. Jeśli ten warunek nie jest spełniony, to żadne działania związane z transgranicznym zapewnianiem służb nie mają podstawy prawnej. 

Czy tak jest w sprawie, o której rozmawiamy? 

Oczywiście. Żadnej umowy międzyrządowej z Republiką Federalną Niemiec nie ma. Zatem nie ma umowy o charakterze wiążącym nasz kraj, która mogłaby stanowić podstawę prawną przekazania kontroli ruchu lotniczego stronie niemieckiej. Nie ma też porozumienia pomiędzy PAŻP a instytucją zapewniającą służby żeglugi powietrznej Republiki Federalnej Niemiec. Prezes PAŻP dopiero występuje do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o wydanie zgody na jego zawarcie, a której to nie powinien wydać, ponieważ nie ma umowy międzyrządowej. Nie ma też decyzji wyznaczenia do zapewniania służb ruchu lotniczego w części polskiej przestrzeni powietrznej niemieckiego dostawcy usług.  Brak jest również ustaleń co do sposobu nadzoru nad dostawcą takich usług w naszej przestrzeni powietrznej.  

A tak naprawdę to jaki interes naszego kraju został naruszony? 

Polską przestrzeń powietrzną (jak wspomniałem wcześniej m.in.: nad Szczecinem, wyspą Wolin i okolicznymi terenami) udostępniono bez żadnych warunków w sferze bezpieczeństwa, działania służb państwowych, odpowiedzialności za wyrządzone szkody, odpowiedzialności karnej. Chcę podkreślić, iż naszą strefę powietrzną udostępniono bezterminowo. Mógłbym kontynuować to wyliczanie.  

Wszystko to na mocy decyzji niskiego szczebla jakim, z całym szacunkiem, jest decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. O podobnej sprawie dotyczącej Polsko–Litewskiego Funkcjonalnego Bloku Przestrzeni Powietrznej decydował Sejm ustawą wprowadzającą w życie „Umowę o ustanowieniu Bałtyckiego Funkcjonalnego Bloku Przestrzeni Powietrznej pomiędzy Rzecząpospolitą Polską i Republiką Litewską”(!).  

Artykuł 27 tej umowy „Odpowiedzialność odszkodowawcza” może być podstawą do formułowania roszczeń wynikających z prowadzenia działalności lotniczej nad terytorium naszego kraju przez statki powietrzne korzystające z usług instytucji zapewniającej służby żeglugi powietrznej obcego państwa. Nie cofając swego negatywnego nastawienia do rozwiązań dopuszczanych tą umową, raz jeszcze wyraźnie stwierdzam, że przynajmniej do takiego stanu prawnego nie można mieć zastrzeżeń. A w przypadku, o którym rozmawiamy jest to tylko „administracyjna” decyzja Prezesa ULC.  

Czy tak się  zapewnia i dba o interes Polski?!  

Niedawny wywiad dla naszego portalu wywołał sporą dyskusję. Część komentatorów nie popierała jednak Pana podejścia do problemu legalności oddawania przestrzeni powietrznej sąsiadom. Jak Pan to skomentuje? 

Najlepszą odpowiedzią na to pytanie jest opinia prawna Biura Analiz Kancelarii Sejmu, którą mam przed sobą – czekałem na nią dwa miesiące.  

Jest ona druzgocąca dla decyzji Prezesa ULC w swojej wymowie. Prezes polskiej władzy lotniczej nie wie, co mu wolno a czego nie i ma wypaczone pojęcie o Kodeksie Postępowania Administracyjnego. Przytoczę tylko niektóre szokujące w swojej wymowie tezy opinii Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu: 

 - Decyzja Prezesa ULC Nr 30 z dnia 23 września 2014 nie jest w ogóle – i nie może być – decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.); 

- W aktualnym stanie prawnym Prezes ULC nie ma kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, której treścią byłoby udostępnienie polskiej przestrzeni powietrznej dla zapewniania w niej służb żeglugi powietrznej (służb ruchu lotniczego) przez instytucję zapewniającą służby żeglugi powietrznej innego państwa; 

- Bez istnienia stosownej wiążącej RP umowy międzynarodowej lub wiążącego RP porozumienia międzynarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz w art. 5 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze, minister właściwy do spraw transportu nie jest uprawniony do wyrażenia zgody na zapewnianie w polskiej przestrzeni powietrznej służb żeglugi powietrznej (służb ruchu lotniczego) przez instytucję zapewniającą służby żeglugi powietrznej innego państwa; 

-W polskiej przestrzeni powietrznej służby żeglugi powietrznej (służby ruchu lotniczego) nie mogą być zapewniane bez wyznaczenia instytucji za to odpowiedzialnej (…) W obecnym stanie prawnym przepisy ustawy Prawo lotnicze nie zawierają wyraźnej normy kompetencyjnej upoważniającej explicite Prezesa ULC do ustanawiania struktury polskiej przestrzeni powietrznej w drodze decyzji administracyjnej; 

I jeszcze aby dosadniej określić zakres bezprawia związany z tą sprawą, zacytuję: 

- W aktualnym stanie prawnym przepisy § 4 ust. 4 i 7 oraz § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 listopada 2008 r. nie mogą być traktowane jako stanowiące wystarczającą podstawę prawną do podejmowania przez Prezesa ULC decyzji administracyjnej o ustanowieniu struktury polskiej przestrzeni powietrznej; 

- Ustanawianie struktury polskiej przestrzeni powietrznej powinno być dokonywane przez ministra właściwego do spraw transportu, w drodze rozporządzenia, tak jak to zresztą przewiduje art. 121 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze. Natomiast Prezes ULC mógłby ewentualnie na podstawie tego rozporządzenia uzyskać upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych określających niektóre elementy struktury przestrzeni powietrznej, ale tylko pod warunkiem, że taka decyzja miałaby jednoznacznie charakter aktu administracyjnego indywidualnego; 

Czy można wyobrazić sobie większy skandal? Przecież bezprawna jest nie tylko decyzja udostępniająca polską przestrzeń powietrzną dla zapewniania służb przez instytucję innego państwa ale wątpliwości budzą kompetencje prezesa ULC do ustanawiania struktur przestrzeni powietrznej, w ogóle… 

Z tej analizy wynika, że jest jeszcze gorzej niż sugerowałem to w wywiadzie z 30 września dla Państwa portalu. 

Czy zamierza Pan podjąć jakieś działania w związku z tą sprawą? 

Ani ja, ani moi koledzy nie zostawimy tej sprawy. Z troską przyglądamy się sprawom lotnictwa, a w lotnictwie dzieje się bardzo źle. Widać to wyraźnie na przykładzie tej sprawy.  

Ponadto, wciąż znaczna część aktów wykonawczych do ustawy Prawo lotnicze pozostaje niewydana mimo upływu 2 lat od obligatoryjnego terminu ich wydania po nowelizacji z 2011 roku. Na wszystko jest czas. Mamy czas na wdrożenie Krajowego Programu Bezpieczeństwa w Lotnictwie Cywilnym. Lotniska uzyskują certyfikaty mając po 60 niezgodności w tym kilka krytycznych. Nowy system zarządzania  ruchem lotniczym wdrożono z niemal 4 letnim opóźnieniem i zamiast postępu mamy zwiększone opóźnienia. Wszystkie klauzule rozporządzeń wspólnotowych pozwalające przesunąć ich wejście w życie są skrzętnie wykorzystywane do ostatniego dnia. Bez żadnego wyjątku ale też bez rzetelnego uzasadnienia.  

Mimo tej bezprecedensowej sprawy, wciąż nie mamy informacji o terminie podjęcia pilnej kontroli NIK-u w tej instytucji. Co zastanawiające NIK po ponad roku od kontroli przeprowadzonej w ULC i w resorcie w 2013 roku nie opublikował raportu z tej kontroli. Ciekawe dlaczego?   

(MG)