Europejska obrona po Brexicie: Jednak integracja? [ANALIZA]

Odmienność wizji

Wielka Brytania była postrzegana jako zdecydowany przeciwnik budowania europejskich struktur bezpieczeństwa, autonomicznych od NATO. Nie należy jednak zapominać, że to właśnie brytyjsko-francuskie porozumienie z Saint Malo podpisane w grudniu 1998 r. dało początek formowaniu Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO). Londyn angażował się także w debatę o kształtowaniu WPBiO, a we wczesnym etapie angażowała się w znaczącym stopniu w unijne misje na Bałkanach. 

Po 2010 r. Zjednoczone Królestwo zaczęło ograniczać swoje zaangażowanie w unijnych operacjach - brytyjski personel stanowił 4,19 proc. uczestników unijnych misji. Zmiana brytyjskiego podejścia była wynikiem koncepcji koalicji konserwatystów i liberałów, którzy przejęli władze po wyborach w 2010, ale przede wszystkim efektem niezadowolenia z unijnej biurokracji utrudniającej efektywność misji, a także braku mechanizmu oceny, który pozwoliłby stwierdzić, które z misji przynoszą Unii korzyści, a które generują jedynie koszty.

Brexit oznacza zatem, że współpraca Londynu z europejskimi partnerami będzie kontynuowana przede wszystkim na forum NATO, choć strona brytyjska - paradoksalnie - deklaruje gotowość do kontynuowania współpracy z UE w dziedzinie bezpieczeństwa po opuszczeniu Wspólnoty. Nie będąc członkiem UE Wielka Brytania nie czuje się zagrożona utratą kontroli nad własną obronnością, a współpraca z Unią Europejską przynosi oczywiste korzyści z punktu widzenia operacyjnego. Z drugiej strony UE jest w ten sposób wzmacniana silnym, jak na warunki europejskie, brytyjskim potencjałem.

Nowe wyzwania dla Europy

Brexit na nowo ożywił dyskusję na temat głębszej integracji w dziedzinie bezpieczeństwa. UE była do tej pory postrzegana przede wszystkim w kategoriach soft power, a celem jej misji było głównie przywracanie stabilizacji oraz zapobieganie wybuchowi konfliktów. Środowisko bezpieczeństwa wokół Europy uległo w ostatnim czasie głębokiej zmianie - zagrożenie ze strony Rosji, wojna w Syrii, działalność Państwa Islamskiego oraz brak kontroli nad Libią stanowią poważne wyzwania dla Wspólnoty.

Należy jednak pamietać, że w XXI wieku zagrożenia nie mają jedynie tradycyjnego charakteru. Ataki w cyberprzestrzeni i  zagrożenie terrorystyczne to tylko niektóre z wyzwań bezpieczeństwa, jakim będzie musiała stawić czoła Europa. Nie wolno jednak przeciwstawiać budowy zdolności konwencjonalnych, które są obecnie na kontynencie na zbyt niskim poziomie i np. do prowadzenia działań stabilizacyjnych, gdyż te zagadnienia uzupełniają się wzajemnie. Dodatkowym czynnikiem wymagającym od UE podjęcia działań jest niepewność wobec amerykańskiej polityki względem Europy oraz wezwania Waszyngtonu do zwiększenia budżetów wojskowych wśród krajów Starego Kontynentu.

Jest to konieczne dla sfinansowania środków niezbędnych do zapewnienia bezpieczeństwa w strefie transatlantyckiej. Większość krajów UE wydaje na obronę znacznie poniżej 2% PKB zalecanego przez NATO i niedawną rezolucję Parlamentu Europejskiego, a najsilniejsza militarnie Wielka Brytania szykuje się do opuszczenia Unii (choć będzie kontynuować współpracę w zakresie bezpieczeństwa).

Koncepcja i finanse

Powstaje zatem pytanie, kto obecnie ma przejąć inicjatywę kształtowania nowej WPBiO. Wydaje się, że podobnie jak w przypadku innych polityk unijnych ta rola przypadnie Niemcom jako najsilniejszemu członkowi UE. Berlin nie weźmie na siebie samodzielnej odpowiedzialności za ten proces, dlatego nowa wizja będzie kształtowana w tandemie francusko-niemieckim, co sugerowałby wspólny list ministrów obrony obu krajów wystosowany po brytyjskim referendum, w którym Ursula von der Leyen i Jean-Yves Le Drian apelowali o głębszą integrację wojskową w ramach UE.

W tym wypadku wyzwanie stanowić będzie jednak pogodzenie odmiennych kultur strategicznych obu państw - interwencyjnego charakteru francuskiej armii oraz pacyfistycznego nastawienia i wizerunku powojennych Niemiec. Uwzględnić należy także podejście innych państw, bez zgody których nowy projekt europejskiej współpracy nie będzie zaakceptowany. 

Odpowiedzi, jak miałaby wyglądać nowa struktura nie dostarcza "Globalna Strategia Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE" zaprezentowana w ubiegłym roku. W dokumencie wciąż dominuje defensywny charakter polityki bezpieczeństwa oraz podkreślenie współpracy z NATO. Nacisk położony jest na m.in. zapewnienie bezpieczeństwa Wspólnocie przede wszystkim w stosunku do środków podejmowanych w m.in. zwalczaniu terroryzmu i zagrożeń hybrydowych, a także na wykorzystanie "złożonego podejścia do konfliktów i kryzysów" w oparciu o "szerokie, głębokie i trwałe partnerstwa regionalne i międzynarodowe". 

Poza czynnikiem politycznym ważną rolę jak zwykle odgrywają kwestie finansowe. Utworzenie wspólnej europejskiej armii pociągałoby za sobą potrzebę stworzenia wspólnego budżetu, jednak taki cel nie jest realny. Najprawdopodobniej wymóg przelewania funduszy z i tak skąpych budżetów obronnych członków UE spotkałby się ze sprzeciwem wewnątrz państw. Dlatego zdecydowanie lepszym rozwiązaniem jest prowadzenie - na zasadzie dobrowolności - międzynarodowych programów współpracy obronnej. 

W grę wchodzi także rola przemysłu zbrojeniowego w każdym z państw i ryzyko utraty zamówień, czy nawet suwerennej kontroli nad przemysłem w związku z przesunięciem funduszy na armię do wspólnej unijnej kasy. Z wyliczeń think tanku Bruegel wynika, że w 2016 r. 27 państw UE, które są także członami NATO wydało na zbrojenia 181,48 mld USD. Do kolektywnego osiągnięcia wymaganego przez NATO poziomu 2 proc. brakuje im 96,26 mld USD, czyli ponad 34 proc.

Ponadto scedowanie kontroli nad polityka obronną wiąże się z ryzykiem wysuwania na pierwszy plan interesów strategicznych silniejszych państw Unii kosztem zagrożeń mniejszych członków. Przykładowo, państwa regionu Morza Śródziemnego mogłyby naciskać na budowę zdolności do misji ekspedycyjnych, kosztem kolektywnej obrony w Europie Środkowo-Wschodniej. Dlatego wspólne inicjatywy nie mogą zastąpić zwiększania ogólnych wydatków na obronę.

Pierwsze kroki ku nowej strukturze

Konstruowanie nowej struktury nie jest jedynie polityczną retoryką. Poza unijnymi misjami w ramach Unii powoli dochodzi do integracji współpracy wojskowej w postaci porozumień między poszczególnymi krajami. Holandia od 1995 r. integruje swoje siły zbrojne z Bundeswehrą. W lutym minister Ursula von der Leyen podpisała z szefową resortu obrony Holandii umowę, na mocy której ośmiusetosobowy niemiecki batalion piechoty morskiej zostanie zintegrowany z marynarką wojenną Holandii do 2018 r.

W jego skład wchodzą oddziały zajmujące się wykrywaniem min, oddziały zwiadowcze oraz liniowe. W zamian za to, Niemcy uzyskają dostęp do okrętu zaopatrzeniowego o długości 205 m i zdolnego transportować czołgi Leopard 2. Obecnie dwie z trzech holenderskich brygad są podporządkowane niemieckim strukturom dowodzenia. Przewiduje się też rozszerzenie współpracy w zakresie obrony powietrznej bardzo krótkiego zasięgu.

Dotyczy to 43. Brygady Zmechanizowanej, podporządkowanej niemieckiej 1. Dywizji Pancernej oraz 11. Brygady Aeromobilnej, wchodzącej w skład dywizji szybkiego reagowania Bundeswehry. W skład tej pierwszej jednostki wchodzi między innymi 414 niemiecko-holenderski batalion pancerny, a sama brygada (wraz z niemieckimi czołgami) bierze obecnie udział w szkoleniu Bison Drawsko, które odbywa się w Drawsku Pomorskim. Jest to pierwsze od kilku lat szkolenie armii holenderskiej na szczeblu brygady. Natomiast sformowanie wspólnej jednostki pozwoli na przywrócenie do holenderskiej armii czołgów Leopard 2A6, które kilka lat temu zostały całkowicie wycofane (większość sprzedano do Finlandii).

Podczas spotkania w Brukseli w ubiegłym miesiącu szefowie resortów obrony Czech, Rumunii i Niemiec podpisali porozumienie o przyporządkowaniu czeskiej i rumuńskiej brygady do dowództwa dywizji Bundeswehry. Dokument reguluje również kwestie przyszłych szkoleń i ćwiczeń, które pozwolą wzmocnić interoperacyjności. Już w ubiegłym roku czescy żołnierze wzięli udział w manewrach "Stolzer Wettiner 2016", a w czerwcu doszło do spotkania przedstawicieli sztabu 4. Brygady Szybkiego Reagowania z czeskiego Žatec oraz 37. Brygady Pancernej "Saksonia", których celem było uzgodnienie przyszłych planów dotyczących ćwiczeń.

Podczas ostatniego spotkania w Brukseli ministrowie obrony i spraw zagranicznych Unii Europejskiej zdecydowali o utworzeniu wspólnego centrum dowodzenia. Komórka, nazywana w skrócie MPCC (Military Planning and Conduct Capability), ma umożliwić szybsze i skuteczniejsze reagowanie UE na kryzysy oraz organizowanie misji wojskowych i cywilnych. Decyzje o powołaniu takich misji nadal podejmować będą państwa UE. Nowa jednostka ma koordynować operacje zagraniczne prowadzone przez kraje UE. Do tej pory utworzenie takiej komórki hamowała Wielka Brytania. 

O decyzji podjętej w Brukseli pozytywnie wyraził się także szef MON Antonii Macierewicz, którego zdaniem "to istotny krok naprzód w realizacji konkretnych zadań w dziedzinie współpracy obronnej" w ramach UE. Należy dodać, że inicjatywa jest otwarta dla państw europejskich niebędących członkami Wspólnoty, więc niewykluczone, że w przyszłości mogłaby stanowić platformę do współpracy z Wielką Brytanią. Szef resortu obrony podkreślił jednak, że nowa struktura nie powinna dublować zadań NATO, ponieważ wiązałoby się to z  "dwukrotnym wydatkowaniem pieniędzy na analogiczne działania". 

Czytaj więcej: Bundeswehra wojskowym hubem Europy? "Czechy i Rumunia zwiększają współpracę"

Brexit i co dalej?

UE musi zatem musi jak najszybciej odpowiedzieć, w jakim kierunku będzie podążała europejska polityka bezpieczeństwa po Brexicie, szczególnie, że środowisko bezpieczeństwa w jej sąsiedztwie jest bardzo niestabilne - samo zagrożenie ze strony Rosji, wojna w Syrii, działalność Państwa Islamskiego oraz brak kontroli nad Libią stanowią poważne wyzwania dla Wspólnoty. Należy jednak pamietać, że w XXI wieku zagrożenia nie mają jedynie tradycyjnego charakteru, a ataki w cyberprzestrzeni i działania terrorystyczne generują dodatkowe zagrożenia. 

Opuszczenie przez Wielką Brytanie, powinno zostać jednak odczytane przez Brukselę jako cenna lekcja. Należy przeanalizować, dlaczego Wielka Brytania zaczęła ograniczać swoje zaangażowanie w unijną politykę obronności i preferować porozumienia dwustronne. Jest to szczególnie ważne w obliczu debaty o nowym kształcie UE oraz deklaracji państw zachodnich na czele z Niemcami i Francją o poparciu koncepcji "Europy dwóch prędkości". 

Jak widać armie UE są ze sobą w stanie współpracować, czego przykładem jest choćby kooperacja holendersko - niemiecka. Istnieje także wola polityczna pogłębienia współpracy, na co wskazuje decyzja o utworzeniu MPCC. Trzeba będzie jednak zdecydować się, czy Europa chce skoordynować współpracę na większą skalę i w jaki sposób. Do tego dochodzi kwestia kooperacji z europejskimi krajami spoza UE, które byłyby zainteresowane skoordynowaniem działań. Istotne znaczenie ma tutaj kwestia zachowania narodowej suwerenności nad siłami zbrojnymi i unikania dublowania działań z NATO, co jednak wcale nie wyklucza rozszerzania współpracy.

Decyzja Wielkiej Brytanii o opuszczeniu UE może być zatem odczytywana nie tylko w kategoriach poważnego uderzenia dla Wspólnoty, ale także jako impuls do podjęcia konkretnych działań i wypracowania wymiernej odpowiedzi na wydarzenia i procesy zagrażające Europie.